Решение № 3063 от 22.3.2023 г. на ВАС, V о.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Дирекция "Национален парк Рила" (ДНПР) против решение 1685 от 20.10.2022 г., постановено по адм. д. 459/2022 г. по описа на Административен съд Благоевград. С оспорения съдебен акт е отменена заповед ЛС 210/10.05.2022 г. на директора на Дирекция Национален парк Рила, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е прекратено служебното правоотношение на И. Нешева-Гининска. Касаторът поддържа, че решението е необосновано и постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, изразяващи се в непълнота на доказателствата. Неправилно съдът е приел, че са били налице основанията за отмяна по чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК допуснато противоречие с материалния закон, нарушение на административнопроизводствените правила и несъответствие с целта на закона и чл. 6 от АПК. Съдът е приел, че се касае до незаконосъобразно изменение на длъжностното разписание, извършено в противоречие с вътрешен акт на дирекцията. При това положение промени в длъжностното разписание се предлагат само с писмен мотивиран доклад в случаите, когато длъжностите се трансформират в други длъжности при обоснована необходимост при следните условия: 1. адекватно изпълнение на функциите на административното звено; 2. по-добро изпълнение на целите на административното звено; 3. промяна в организацията или обема на работа. Мотивираният доклад е представен с касационната жалба. Касаторът твърди, че този доклад не се съдържа в административната преписка представена пред първоинстанционния съд, тъй като той не се е намирал в личното служебно досие на служителя. От този доклад съгласуван и одобрен на 28.04.2022 г. е видно, че при реализиране на законовите правомощия на директора на дирекцията и след направен анализ на дейността й, възниква необходимост от извършване на промени в администрацията. Предложенията направени с доклада са предоставени на министъра на околната среда и водите за одобрение на предложените промени в длъжностното разписание. Поради това, изводът на съда за липса на мотивиран писмен доклад или друг документ обуславящи извършените промени в длъжностното щатно разписание към настоящия момент се явява незаконосъобразен, с оглед представянето му пред касационната инстанция. Моли да се отмени решението на първоинстанционния съд и вместо него да се отхвърли жалбата срещу оспорената заповед. Претендира разноски съгласно представен договор за правна защита и съдействие. Ответникът по касационната жалба - И. Нешева Гининска, редовно уведомена, в съдебно заседание се представлява от адв. Богоева. В съдебно заседание и писмена защита излага становище за неоснователност на касационната жалба. Представеният доклад също не дава отговор на въпросите какво е наложило промяната в длъжностното разписание. В него има общи и бланкетни изявления, че ще се подобри работата, но в каква насока не става ясно. Следва да се приеме, че измененията в длъжностното разписание са немотивирани и необосновани, тъй като с премахване на длъжността на ответницата не би се стигнало до адекватно изпълнение на целите на парка, нито на функциите на дирекцията като цяло. В чл. 18 и следващите от Вътрешните правила за организация на дейностите по управление на човешките ресурси в ДНПР Благоевград (ВПОДУЧР) е предвидена специфична процедура при извършване измененията в длъжностното разписание, като промени се разработват само при направена структурна промяна, произтичаща от изменение на Правилника за устройството и дейността на дирекциите на националните паркове, както и в изпълнение на нормативно уредено задължение. В текста на чл. 18, ал. 3 от Вътрешните правила се изисква наличие на писмен мотивиран доклад, като предпоставка за извършване на промени в щатното разписание, което в случая не е налично в административната преписка. Пред касационната инстанция е представен писмен доклад, в който се съдържат само общи предпоставки за извършените промени, без да се обосновават с предпоставките в специалната наредба, както и в самия правилник. Освен това няма данни този доклад да е бил одобрен от министъра на околната среда и водите. Посоченото като основание за трансформиране длъжността - оптимизиране на числеността и недостатъчната заетост, не се обосновава като предпоставка за изменение на длъжностното разписание, нито за създаване на нова длъжност директор на дирекция БКО, в каквато насока се твърди, че е трансформирана длъжността й. Не са изменени функциите на останалите служители в дирекцията, нито се е стигнало до по-добро координиране на работата им, както твърди работодателят. Промените в щатното разписание са създадени само и единствено за създаване на привидни основания за уволнението на служителката, а не с цел по-доброто функциониране на дирекцията. Поддържа, че функциите, задълженията и изискванията на длъжността й не са отпаднали, като в щатното разписание продължава да фигурира главен експерт 1 щ. бр., за която се твърди, че е съкратена. Процесната заповед е издадена в нарушение на принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК и принципът на стабилитет на служебното правоотношение по чл. 81 от ЗДСл. Моли да се остави в сила решението. Претендира разноски и представя списък. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява становище за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. С разпореждане от 06.06.2022 г. на съдията докладчик по делото е указано на ответника, че следва да установи съществуването на законовите изисквания при издаването на акта. С допълнително разпореждане (на лист 141) е указано на ответника да заяви изрично дали е изпратил на съда цялата административна преписка. Представянето едва в касационната инстанция на доклад от директора на Дирекция Национален парк Рила относно промяна в структурата на дирекцията и ново щатно разписание, изпратени с писмо от 21.04.2021 г. на министъра на околната среда и водите, не санира допуснатия от административния орган пропуск и обосновава незаконосъобразността на издадения акт. Допуснато е нарушение на изискванията по чл. 18, ал. 2 от Вътрешните правила, което прави незаконосъобразно и последващото уволнение на служителката. Правилникът за устройството и дейността на дирекциите на националните паркове е издаден от министъра на околната среда и водите, а последното му изменение е с дата, която предшества одобряването на последното щатно разписание, действащо преди и към датата на уволнението. От страна на административния орган не са ангажирани доказателства, които да установяват наличие на нормативно уредено задължение, като основание за изменение на щатното разписание. Налице е незаконосъобразно изменение на длъжностното разписание, извършено в противоречие с вътрешен акт на дирекцията от по-висока степен спрямо длъжностното разписание, с който органът не се е съобразил при измененията в разписанието, по повод на което е прекратено правоотношението с касатора. Това е самостоятелно основание за отмяна на оспорената заповед. Правилно съдът е съобразил и обстоятелството, че съгласно действащите към момента на извършване на съкращението Вътрешни правила чл. 7, в структурата на Дирекция Административни, финансови и правни дейности, продължава да съществува длъжността главен експерт - 1 щатна бройка, за която по представеното щатно разписание към 10.05.2022 г. се твърди, че е съкратена. В този смисъл е обоснован изводът, че липсва соченото в заповедта за уволнение фактическо и правно основание за издаването на акта и е налице противоречието й с приложимия материален закон. Налице е несъответствие с целта на закона, а именно чл. 3 от Вътрешните правила на ДНПР, съгласно който трябва да се гарантира спазването на принципите за законосъобразност, прозрачност и координация в управлението на човешките ресурси за постигане целите и приоритетите на дирекцията. След като провери служебно валидността и допустимостта на съдебния акт, както и правилността на решението, с оглед посочените касационни основания, настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, констатира следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и от страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима. Разгледана по същество, същата е неоснователна. Решението е постановено в съответствие с материалния закон и съдопроизводствените правила. Мотивите на съда се споделят от касационната инстанция, без да е необходимо да се преповтарят по аргумент от чл. 221, ал. 2, предл. 2-ро от АПК. Правилно административният съд е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентния съгласно чл. 106, ал. 1 от ЗДСл орган във връзка с чл. 6, ал. 7 от Правилника за устройството и дейността на дирекциите на националните паркове, съгласно който директорът на националния парк е орган по назначаването на държавните служители в дирекцията. Актът е издаден в предвидената от ЗДСл писмена форма и има формално изискуемото съдържание. Настоящият състав споделя изводите на първоинстанционният съд, че заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на Нешева-Гининска поради съкращаване на щата, следва да бъде отменена, тъй като при издаването й са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на материалноправните норми. Със заповед ЛС 210 от 10.05.2022 г. е прекратено правоотношението със служителката на основание чл. 106, ал. 1,т. 2 от ЗДСл, съгласно който органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение с едномесечно предизвестие при съкращаване на длъжността. По делото са представени (л. 149 и сл. от адм. д. 459/2022 г.) Правилник за устройството и дейността на дирекциите на националните паркове, обнародван в ДВ, бр. 54 от 16.06.2020 г. и Вътрешни правила за организация на дейностите по управление на човешките ресурси в Дирекция Национален парк Рила, утвърдени със заповед РД-19/24.02.2021 г. В съпроводителното писмо изх. 11-00-21-(6)/16.02.2022 г.(л.149) от директора на Дирекция Национален парк Рила до Административен съд Благоевград, изрично е заявено, че тези два акта представляват пълната административна преписка по издаване на оспорената заповед. Видно от мотивите на заповед ЛС 210/10.05.2022 г., същата е издадена на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от ЗДСл, в хипотезата Прекратяване на служебното правоотношение с едномесечно предизвестие поради съкращаване на длъжността и неспазване на отправеното от работодателя предизвестие, във връзка с чл. 50, т. 1 от Закона за защитените територии и чл. 7, ал. 1 от Правилника за устройството и дейността на дирекциите на националните паркове. Посочени са следните фактически основания: Реализирани вътрешно структурни промени по силата на определено от министъра на околната среда и водите длъжностно щатно разписание, в сила от 10.05.2022 г., по реда на чл. 2, ал. 3 от ЗДСл. Посочено е също, че се прекратява служебното правоотношение на И. Нешева-Гининска, заемаща длъжността главен експерт, Дирекция Административни, финансови и правни дейности при Дирекция Национален парк Рила, считано от 10.05.2022 г. Причината за прекратяването на служебното правоотношение от органа по назначаване е поради съкращаване на длъжността. Пред настоящата касационна инстанция е представено писмо изх. 04-00-133/21.04.2022 г. и приложен към него доклад от директора на Дирекция Национален парк Рила до министъра на околната среда и водите, относно промяна в структурата на Дирекция Национален парк Рила - Благоевград и ново длъжностно щатно разписание. Върху доклада е поставена резолюция Да от 28.04.2022 г., без да е посочено името и длъжността на лицето, която я е поставило. В представения пред настоящата инстанция доклад до министъра на околната среда и водите е посочено, че на основание чл. 16 от Правилника за устройството и дейността на дирекциите на националните паркове, структурата на Дирекция Национален парк Рила се променя, като в т. 2 е отразено, че в Обща администрация, Дирекция Административни, финансови и правни дейности се съкращава длъжността главен експерт с цел оптимизиране на числеността и недостатъчна заетост. Същата щатна бройка се прехвърля в Специализирана администрация и се трансформира в длъжност директор на Дирекция Биоразнообразие, контрол и охрана. Видно от длъжностното разписание от 10.05.2022 г., цитирано в процесната заповед, в него продължава да съществува длъжността на Нешева-Гининска главен експерт, но тя е в Специализирана администрация, Дирекция Биоразнообразие, контрол и охрана, като бройката й е съкратена от Обща администрация и се твърди, че е трансформирана в длъжността директор на дирекция Биоразнообразие, контрол и охрана. Предвид изложеното, не може да се направи безспорно заключение, че докладът е послужил за издаване на процесната заповед, въпреки, че касаторът поддържа обратното. Докладът и съпроводителното писмо, представени пред касационната инстанция не са цитирани и в мотивите на заповедта. При извършване на промени в длъжностното разписание се спазват правила, оповестени публично пред служителите на ДНПР и тези правила ограничават нормативно установените граници на оперативната самостоятелност на органа по назначаване. В този смисъл е решение 1268/01.02.2021 г. по адм. д. 13180/2020 г., пето отделение на Върховния административен съд (ВАС). Това е така, защото предвид разпоредбата на чл. 18, ал. 2 от Вътрешните правила, за извършване на структурни промени в длъжностното разписание, трябва предварително да бъде внесен писмен мотивиран доклад/докладна записка, с което да бъдат предложени съответните изменения и одобрения, съгласно процедурата във Вътрешните правила. Съгласно чл. 7, ал. 1 от Правилника за устройството и дейността на дирекциите на националните паркове, директорът на ДНП организира, ръководи и контролира цялостната дейност на ДНП, в това число управлението на поверените му защитени територии(/т. 1). Съгласно чл. 9 от Правилника, администрацията на ДНП е обща и специализирана и е организирана в дирекции. При необходимост към дирекциите могат да се създават отдели, а към отделите сектори. Съгласно чл. 10, ал. 1 от Правилника, длъжностното разписание на ДНП се утвърждава от директора на ДНП, след одобряване от министъра на околната среда и водите съобразно регламентираната в този правилник структура и обхват на дейност. Поименното разписание на длъжностите на съответната ДНП се определя от нейния директор съгласно ал. 2 на чл. 10 от Правилника. В случая не се излагат мотиви в процесната заповед и в административната преписка към нея, относно необходимостта от съкращаване конкретно на длъжността на ответницата по касация. В приложения доклад се съдържат само общи насоки, но не и конкретни факти и обстоятелства свързани с длъжността на ответницата по касация, с начина и степента на изпълнение на служебните й задължения, които да са наложили съкращаването конкретно на нейната длъжност, и съобразно посочените по-горе критерии заложени в чл. 18, ал. 2 от Вътрешните правила. Съгласно чл. 18, ал. 2 от Вътрешните правила за организация на дейностите по управление на човешките ресурси в Дирекция Национален парк Рила - Благоевград, ново длъжностно разписание се разработва: при направени структурни промени, произтичащи от изменение на правилника за устройството и дейността на дирекциите на националните паркове; в изпълнение на нормативно уредено задължение. Съгласно чл. 18, ал. 3, промени в длъжностното щатно разписание се предлагат само в писмен мотивиран доклад в случаите, когато длъжностите се трансформират в други длъжности при обоснована необходимост при следните условия: 1. адекватно изпълнение на функциите на административното звено; 2. по-добро изпълнение целите на административното звено; 3. промяна в организацията или обема на работа. Съгласно чл. 18, ал. 6 във връзка с ал. 5 от Вътрешните правила, директорът на Дирекция на НП Рила утвърждава новото длъжностно разписание, изготвено от директора на дирекция Административно, финансови и правни дейности и организационно-управленската структура чрез полагане на подпис. Съгласно чл. 19, ал. 1, въз основа на утвърденото длъжностно разписание, актовете за назначаване и преназначаване на държавните служители, сключените трудови договори и допълнителните споразумения към тях, директорът на дирекция АФПД изготвя поименно разписание на длъжностите на дирекцията по образец, съгласно приложение 2 към чл. 11, ал. 4 от НПКДА. В случая не се доказва, че при издаване на процесната заповед същата е била съобразена с представения доклад, както и с мотивите за изменението на длъжностното разписание, още повече че длъжността на директор на Дирекция Биоразнообразие, контрол и охрана от длъжностното разписание от 10.05.2022 г. е съществувала и в предходното длъжностно разписание от 07.04.2022 г. като директор на Дирекция Биоразнообразие, планове, програми и проекти. Установява се, че името на дирекцията е частично променено. Предвиденото в доклада длъжността на ответницата по касация да бъде съкратена с цел преобразуването на бройката в длъжност директор на друга дирекция, не се доказва от щатното разписание, тъй като такава длъжност директор на дирекция вече е съществувала в предходното щатно разписание. Предвид цитираните по-горе разпоредби, утвърдената в рамките на оперативната самостоятелност на компетентния орган процедура е станала част от административното производство по издаване на заповедта по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Затова, макар и непредвидена в специалния закон, нейното спазване е условие за законосъобразност на крайния акт. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 13 от АПК, според която административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Като не е спазил утвърдените от самия него правила, административният орган е издал незаконосъобразна заповед, която правилно е отменена от първоинстанционния съд. Заповедта е незаконосъобразна, постановена в нарушение на материалния закон, като не се установява по безспорен начин да е спазен чл. 18, ал. 3 от Вътрешните правила, респективно чл. 14, ал. 2 от Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в държавната администрация с аналогично съдържание, които изискват промяната в длъжностното разписание да се предхожда от писмен мотивиран доклад. Липсата на този доклад се приема за самостоятелно основание за отмяна на акта като незаконосъобразен. В съответствие с изискванията на чл. 168, ал. 1 от АПК, съдът е извършил цялостна преценка на законосъобразността на оспорения административен акт на всички, предвидени в чл. 146 от АПК основания. Решението е постановено след обсъждане на представените доказателства, доводите на страните. Ето защо възражението на касатора, че не са съобразени всички относими доказателства е неоснователен. Поради всичко изложено, настоящата инстанция приема, че не са налице посочените в касационната жалба основания за отмяна на съдебния акт и обжалваното решение следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора, направеното искане и представените доказателствата за действително направени разноски, Дирекция "Национален парк Рила" следва да заплати на ответника по касационната жалба сумата 1000.00 лв., представляваща разноски по делото в касационното производство. По тези съображения и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение,