Решение № 4323 от 5.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9034/2020 г.

Решение № 4323 от 5.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9034/2020 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Георги Колев Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" против решение № 6808 от 8.06.2020 г. на Върховния административен съд – второ отделение, постановено по адм. д. № 9424/2019 г., с което е обявена нищожността на Методика за определяне на санкции във връзка с нарушения, установени по подмярка 4. 1 от Програма за развитие на селските райони 2014 – 2020 г. (Методика за отказване, намаляване и отмяна на финансовата помощ по подмярка 4. 1), утвърдена от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие". В касационната жалба се излагат доводи за недопустимост и неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост. Иска се обезсилването му, евентуално отмяната му. Ответната страна А. С. оспорва жалбата. Ответната страна министърът на земеделието, храните и горите не взема становище. Заключението на представителя на Върховната административна прокуратура е за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, петчленен състав - ІІ колегия, като обсъди доводите в касационната жалба прие за установено следното: Оспорена в първоинстанционното производство е Методика за определяне на санкции във връзка с нарушения, установени по подмярка 4. 1 от Програма за развитие на селските райони 2014 – 2020 г. (Методика за отказване, намаляване и отмяна на финансовата помощ по подмярка 4. 1), утвърдена от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", наричана по-нататък "Методиката" Върховният административен съд – второ отделение е приел, че Методиката представлява нормативен административен акт, съгласно чл. 75, ал. 1 АПК и чл. 1а ЗНА – съдържа общи правила за поведение, с многократно правно действие, отнасящи се до индивидуално неопределен кръг от субекти (макар и родово определяеми ползвателите по подмярка 4. 1 на програмата са персонално неопределени и неограничени по брой). Прието е също, че Методиката притежава белезите на подзаконов административен акт, съобразно хипотезата на чл. 7а ЗНА – с нея са установени национални марки, с оглед изпълнение и прилагане на Делегиран регламент (ЕС) № 640/2014 г. на Комисията от 11 март 2014 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането и развитието на селските райони и кръстосаното съответствие, представляващи актове на европейското право. Като са разгледани нормите на Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) е прието изрично, че изпълнителният директор на Държавен фонд "Земеделие" не е бил овластен нито от Конституцията, нито от друг закон да издава подзаконови нормативни актове. Прието е също, че съгласно чл. 76, ал. 1 и ал. 2 АПК нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или от закони органи и компетентността не може да бъде прехвърлена. Посочено е, че в разпоредбите на чл. 19 – чл. 20а ЗПЗП, уреждащи правомощията на органите на Държавен фонд "Земеделие", към датата на утвърждаване на Методиката - 01 юни 2016 г., липсва предоставена възможност за изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" да издава подзаконови нормативни актове. Поради което утвърждаването на Методиката от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" е без да е налице законова компетентност за това. Липсата на компетентност винаги води до нищожност на издадения акт. Установено е още, че Методиката не е обнародвана в Държавен вестник, което само по себе си е тежко нарушение на процедурата по приемането й, но е прието, че е безпредметно обсъждането на останалите условия за законосъобразност на административния акт в хипотезите на чл. 146, т. 2-5 АПК, предвид наличието на основен порок на акта - некомпетентност при издаването му. Така е изведен извод за нищожност на оспорения нормативен административен акт, която е и обявена. Решението е валидно, допустимо и правилно. Постановено е при спазване на всички процесуални норми, съгласно разпоредбите на раздел ІІІ на глава Х - Оспорване на административни актове пред първата инстанция - Оспорване на подзаконови нормативни актове – чл. 185 и сл. АПК. Съдебният акт на тричленния състав на Върховния административен съд – второ отделение е мотивиран като надлежно и съобразно разпоредбите на АПК и ЗНА е прието, че спорът е единствено правен и касае спазването на изискванията на законите относно издаването на подзаконов нормативен акт. Правилно е и приетото, че първата предпоставка при проверката на съда е дали е издаден от компетентен орган. Правилно решаващият тричленен състав на Върховния административен съд – второ отделение приема, че разпоредбите на Методиката съдържат общи правила за поведение, с многократно правно действие, отнасящи се до индивидуално неопределен кръг лица – макар и родово определяеми ползвателите по подмярка 4. 1 на програмата са персонално неопределени и неограничени по брой. Решаващият състав е взел предвид също, че с Методиката са установени национални мерки, с оглед изпълнение и прилагане на Делегиран регламент (ЕС) № 640/2014 г. на Комисията от 11 март 2014 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането и развитието на селските райони и кръстосаното съответствие, представляващи актове на европейското право. Законосъобразно и обосновано е прието от тричленния състав на Върховния административен съд, че са налице всички белези по чл. 75 АПК за наличието на нормативен административен акт. Поради което, доколкото може да се приеме, че утвърждаването на Методиката е действие по издаване на нормативен акт, то това действие е без надлежно овластяване от закон. Съгласно чл. 76, ал. 1 АПК нормативните административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Според ал. 2 тази компетентност не може да бъде прехвърляна. Липсата на законово определена компетентност за издаването на даден нормативен акт прави същия нищожен. Само законът може да оправомощи даден орган в държавата да издаде нормативен акт. 3аконодателят е този, който преценя необходимостта от правна регламентация с подзаконов нормативен акт, т. е. степента на правна абстракция на нормите, той определя коя материя трябва да бъде регламентирана на подзаконово ниво и кой е органът, който да стори това. Нормативната компетентност не е нещо, което се подразбира, предполага или прехвърля. За да издаде, измени или допълни нормативен административен акт, съответният орган е необходимо да има изрична законова делегация. Особено значимо е въздействието, което нормативният административен акт оказва върху съответния вид обществени отношения, върху правните субекти, за да се остави безконтролната възможност да се използва държавната принуда чрез издаването на нормативни административни актове. Наред с това нерегламентираното издаване, изменение и допълване на нормативни административни актове би поставило на изпитание вътрешното единство на съществуващата в държавата йерархия на нормативните актове, която предопределя юридическата сила на нормативните актове и по този начин гарантира правната сигурност. В случая такава делегация за издаване на нормативен акт от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" няма. Поради което настоящият петчленен състав-ІІ колегия приема, че обжалваното решение не страда от релевираните в касационната жалба пороци и следва да остане в сила. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав - II колегия,