Решение № 3730 от 19.04.2022 г. на ВАС по адм. д. № 247/2022 г.

Решение № 3730 от 19.04.2022 г. на ВАС по адм. д. № 247/2022 г., V о., докладчик съдията Галина Карагьозова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Общинския съвет (ОбС) - Варна, представляван от председателя Т. Б., чрез пълномощника адв. Д. Стефанова от Адвокатска колегия - Варна, против решение № 1366 от 27.10.2021 г., постановено по адм. дело № 1339/2021 г. от тричленен състав на Административен съд - Варна, с което са отменени по протест на прокурор от Окръжна прокуратура - Варна, разпоредбите на чл. 19, ал. 1, т. 1- т. 3, ал. 2, т. 1 - т. 9, ал. 5, чл. 20, ал. 2, чл. 21, ал. 1, т. 8, чл. 22, ал. 3, 6 и 7, чл. 24, ал. 1 от Наредбата за обществения ред на Община Варна (Наредбата), приети с решение на ОбС - Варна № 819-8 по Протокол № 14 от 19.12.2012 г. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на оспореното съдебно решение, поради необоснованост на изводите на съда, неправилно приложение на материалния закон и допуснати съществени нарушения на процесуалните правила. Оспорва се изводът на съда, относно това коя е приложимата редакция на Закона за нормативните актове (ЗНА), действаща към момента на приемане на решението на ОбС - Варна за приемане на измененията в протестираните норми. Твърди се, че е приложима редакцията на ЗНА, действаща към 19.12.2012 г., обн. в ДВ, бр. 27 от 1973 г., като към този момент не са съществували изискванията на чл. 26 от ЗНА преди внасянето на проект за нормативен акт, съставителят на същия да го публикува на интернет страницата на съответната институция, заедно с мотивите, съответно доклада. Сочи се, че едва с изменението на чл. 26 ЗНА от ДВ, бр. 34/2016 г. е създадена нова алинея 5, която регламентира изискването на публикуване, т. е. съдът се е позовал на несъществуваща правна норма и неправилно е приел осъществяването на съществено нарушение на процедурата за приемане на оспорените норми. Сочи се, че са изпълнени изискванията на ЗНА като е проведено обществено обсъждане от съответните постоянни комисии на ОбС- Варна и не е препятствана възможността заинтересованите лица да правят предложения и да дадат становище по проекта за изменение на Наредбата. Не е налице нарушение и чрез включването на проекта на изменение на Наредбата като извънредна точка в дневния ред на заседанието на ОбС - Варна. Иска се отмяна на съдебното решение и да бъде потвърдено протестираното решение на ОбС - Варна. Претендира се присъждане на разноски за производството. Ответникът - прокурор при Окръжна прокуратура - Варна не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Сочи, че първоинстанционният съд правилно е приел, че е допуснато съществено нарушение на административно производствените правила по чл. 26, ал. 2 от ЗНА, като правилно е издирил приложимата по време редакция на ЗНА. Решението не страда от пороци, налагащи отмяната му. Върховният административен съд, състав на Пето отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 211 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. Производството пред Административен съд - Варна е повторно, след като с Решение № 7304/16.06.2021 г., постановено по адм. дело № 13241/2020 г. на Върховния административен съд (ВАС), тричленен състав на съда е обезсилил Решение № 1384/30.09.2020 г., постановено по адм. дело № 1631/2020 г. на АС - Варна, в частта, с която са отменени разпоредбите на чл. 19, ал. 1, т. 1 - т. 3, ал. 2, т. 1 - т. 9, ал. 5; чл. 20, ал. 2; чл. 21, ал. 1, т. 8; чл. 22, ал. 3, ал. 6, ал. 7 и чл. 24, ал. 1 от Наредба за обществения ред на Община Варна и е върнал делото в тази част за ново разглеждане, след уточняване на протеста. Протестът е уточнен, като е насочен срещу цитираните норми от Наредбата, в редакцията им след измененията и допълненията, направени с Протокол № 819-8/19.12.2012 г. от заседание на ОбС - Варна. Първоинстанционният съд е обсъдил представените с преписката писмени доказателства и правилно е установил фактите по спора като по фактическите му установявания не се спори понастоящем. Приел е за установено, че кметът на Община Варна е направил предложение вх. № 0С12001665 от 22.11.2012 г. чрез председателя на ОбС - Варна до Постоянната комисия "Обществен ред и сигурност" за изменение и допълнение на действащата Наредба за обществения ред на Община Варна, съобразно представен проект, включващ и протестираните разпоредби. В предложението е мотивирана необходимостта от актуализация и оптимизация на съществуващата нормативна уредба в раздел V "Ред за отглеждане на домашни и безстопанствени животни". Проектът за Наредбата е разгледан и обсъден на заседания на Постоянните комисии "Правна комисия" и "Обществен ред и сигурност" на заседания на 13.12.2012 г. и на 18.12.2018 г. На 13.12.2012 г. във вестник "Черно море", бр. 283(20211), е публикувано уведомление за провеждане на 14-то заседание на Общински съвет - Варна, което ще се проведе на 19.12.2012 г. в пленарната зала на Община - Варна, при посочения дневен ред, в който процесното предложение не фигурира. Предложението на кмета на Община - Варна е включено и разгледано като допълнителна точка в дневния ред на заседанието на 19.12.2012 г., по предложение на председателя на постоянната комисия "Обществен ред и сигурност". С оспореното решение № 819-8/19.12.2012 г. е прието изменение и допълнение на Наредбата за обществения ред, като протоколът от заседанието на ОбС - Варна е обнародван в местен ежедневник – вестник "Черно море" бр. 6/09.01.2013 г. и е публикуван на сайта на Община Варна. При тези данни от фактическа страна, първоинстанционният съд е приел, че атакуваните норми са издадени от компетентен орган, доколкото общинските съвети, като органи на местното самоуправление на територията на съответната община, решават самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в тяхната компетентност, като са овластени да издават и административни подзаконови нормативни актове. Изменението на протестираните разпоредби е прието с Решение № 819-8/19.12.2012 г., при наличие на изискуемия кворум и с пълно единодушие от присъствалите на заседанието на Общинския съвет 34 общински съветници, което е установено от протокола и представения присъствен списък. От датата на вземане на решението - 19.12.2012 г. до момента на сезиране на съда с протеста, Наредбата не е била променяна и/или допълвана в частта на протестираните разпоредби и е валиден акт. При приемане на оспорения акт обаче са допуснати нарушения на административно производствените правила, които налагат отмяната на оспорените разпоредби. Това е така, тъй като съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА, в действащата към датата на приемане на протестираните подзаконови норми редакция, регламентира, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Въпреки дадените от съда указания за представяне на доказателства в този смисъл, такива не са представени. Освен това, проектът е бил включен като извънредна точка на заседанието на ОбС - Варна на 19.12.2021 г. и не е фигурирал в дневния ред, който е публикуван в местен ежедневник на 19.12.2012 г., т. е. обществеността дори не е била уведомена, че същия ще се разглежда. Съдът е посочил, също така, че са налице данни, индициращи оповестяване на проекта – постъпило на 12.12.2012 г. становище от неправителствени организации за защита на животните – Варна, за противоречие на някои текстове от Наредбата със Закона за защита на животните, което е докладвано на заседанието на комисията "Обществен ред и сигурност", но комисията е взела решение предложението да не се обсъжда. Посоченото не покрива изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Същите не се покриват и от изказванията на членовете на постоянната комисия "Обществен ред и сигурност", т. е. налице е и нарушение на чл. 77 от АПК, тъй като компетентният орган е издал нормативния административен акт без да обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения, дори и да се приеме, че същият е публикуван. Посоченото съставлява отменително основание по чл. 146, т. 3 от АПК, поради което и на това основание съдът е постановил оспорения понастоящем резултат. Така постановеното съдебно решение е валидно, допустимо и правилно. Не е налице соченото в касационната жалба нарушение, изразяващо се в това, че съдът се е позовал на неприложима редакция на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, тъй като не е приложил приложимата редакцията на нормата от ДВ, бр. 27/1973 г., в която не фигурира изискване за публикуване на интернет страницата на съответната институция на проекта на нормативен акт преди внасянето му за издаване и приемане от компетентния орган. Възражението е неоснователно. Нормата на чл. 26 от ЗНА, в редакцията от ДВ, бр. 27/1973 г. има следното съдържание: чл. 26, ал. 1 - органът направил предложение за планиране, отговаря за изготвяне на планирания законопроект; ал. 2 - за изготвяне на законопроекти, планирани по предложение на Министерския съвет, отговаря определен от него министър или ръководител на друго ведомство; ал. 3 - правилата на предходните алинеи важат и за законопроектите по чл. 23, ал. 2 и чл. 24, ал. 2 от ЗНА. Нормата е изменена през 2007 г., като с редакцията от ДВ, бр. 46 от 2007 г. е създаден нов текст на ал. 1, съгласно който изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуване. Съгласно сочената редакция, нормата на чл. 26, ал. 2, разпорежда преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лице се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Към момента на приемане на протестираните разпоредби - 19.12.2012 г., съгласно правилата за действие по време на правните норми, действаща е именно редакцията на ЗНА от ДВ, бр. 46/2007 г., в която изрично е въведено изискване за предварително публикуване на проекта на нормативен акт от съставителя преди приемането му от компетентния орган, с цел запознаване с проекта, мотивите за приемането му, съответно доклада на съставителя, за да могат заинтересованите страни да се запознаят с него, като им се осигури възможност от най-малко 14-дневен срок за внасяне на предложения и становища. Не намира нормативна опора твърдението в касационната жалба, че е приложима редакцията на чл. 26 от ЗНА от ДВ, бр. 27/1973 г. Първоинстанционният съд правилно е издирил и приложим действащата по време и приложима редакция на ЗНА, като е съобразил правните си изводи, с цитираните изисквания на закона за публикуване на проекта на нормативен акт. Правилно е приел, че е налице основанието по чл. 146, т. 3 от АПК - допуснати съществени нарушения на административно производствените правила по чл. 26, ал. 2 от ЗНА, в редакцията от ДВ, бр. 46/2007 г., приложима към момента на приемане на оспорените разпоредби от подзаконовия нормативен административен акт от местно значение - 19.12.2012 г., тъй като преди внасянето на проекта на нормативен акт, същият не е публикуван на интернет страницата на съставителя, ведно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица не е предоставен разписания в нормата най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Посоченото е безспорно установено от фактическа страна, като съдът е спазил изискванията на чл. 170, ал. 3 и чл. 171, ал. 5 от АПК, като е указал на страната (ответник по протеста) необходимостта от представяне на доказателства за спазване на изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Правилно съдът е приел, че не е достатъчно обсъждането на проекта в двете постоянни комисии на Общинския съвет, като същото не удовлетворява изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, осигуряващи принципът на откритост на нормотворческия процес. Правилно съдът е отбелязал, че не само че проекта не е предварително публикуван на интернет страницата на община Варна, но не е включен (предложението на кмета на община Варна) като точка в дневния ред на Общинския съвет за 19.12.2012 г., който предварително е огласен. Проектът (предложението на кмета на община Варна) е включен за обсъждане като извънредна точка по предложение на председателя на постоянната комисия "Обществен ред и сигурност", което изключва участието на заинтересованите страни при разглеждането и обсъждането му. Правилно е прието нарушение на административно производствените правила, което е достатъчно основание за отмяната на оспорените (протестираните) разпоредби. Не се установяват касационни основания за отмяна на съдебното решение. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, състав на Пето отделение,