Решение № 5751 от 9.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 14251/2016 г.

Решение № 5751 от 9.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 14251/2016 г., III о., докладчик председателят Ваня Пунева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационните жалби на община В. от една страна и Б. Д. И. и Д. С. Г. от друга, с които се оспорват различни части от решение № 2018/19.10.2016 г. по адм. дело № 1663/2016 г. по описа на Административен съд - В. (АС-В.). С касационната жалба на община В., представлявана от юрк. Д. Д., действаща като пълномощник на кмета на общината, се оспорва правилността на първоинстанционното решение, в частта му, с която О. В. е осъдена да заплати на Б. Д. И. и Д. С. Г. сумата от 5400 лева, представляваща обезщетение за претърпени имуществени вреди, както и разноските по делото, съобразно уважената част на иска. Възраженията на този касатор по съществото на спора, подробно изложени в касационната му жалба, са свързани с изводите на съда относно установяването на незаконосъобразни бездействия на служители при община В., доказването на претендираните вреди (разходи за наем на помещение) и наличието на причинно-следствена връзка между твърдените от ищеца бездействия и настъпването на вреди. С касационната жалба на Б. Д. И. и Д. С. Г. се обжалва първоинстанционното решение, в частта му, с която е отхвърлен искът на двамата за имуществени вреди за разликата на уважената част на иска от 5400 лева до пълния му размер от 10 000 лева, както и искът им за заплащане на неимуществени вреди в размер на 60 000 лева. Решението се обжалва и в частта му за разноските, с която двамата ищци са осъдени за заплатят разноските на ответника, съразмерно на отхвърлената част на исковете. Основното възражение на тези касатори е, че съдът необосновано не е приел пълния период от 3 г. и 8 м. на ползване на имот под наем за извършване на стопанската им дейност, както и необосновано спрямо събраните по делото доказателства е приел, че липсва причинно-следствена връзка между началото и хода на заболяванията на ищците и процесните бездействия на общинската администрация. Относно установяването на неимуществените вреди, касаторите се позовават на показанията на свидетелите Миланов, Цветкова и Топулева, Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неправилност на решението, с което е уважен искът по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, респ. че решението е правилно в отхвърлителната му част. Според прокурора, ищците по делото не са се справили с доказателствената тежест по закон и не са установил наличието на всички елементи от състава за претендираното обезщетение по чл. 1 от ЗОДОВ и незаконосъобразно предявения иск е уважен. Първоинстанционният съд е посочил, че е налице бездействие на длъжностни лица при общината във връзка със забавяне издаването на виза и скица за промяна на предназначението на гаража, но липсват каквито и да е било мотиви за кой период съдът, счита че е налице забавяне, тъй като ищците неколкократно, през 2004 г., 2008 г., 2009 г. са искали издаването на скици, визи за промяна на предназначението на гаража. Отбелязано е, че съдът не е обсъдил и факта на многобройните висящи административни дела, които са били преюдициални по отношение на производството по издаване на виза/скица. Съдът не бил посочил и в какво се състои бездействието на ответника и за кой период. Основателно било възражението на ответника, че липсват доказателства ищците да са претърпели вреди и че твърдените от тях вреди са в пряка-причинна връзка с бездействието на ответника. Посочва се, че от доказателствата по делото се установява, че ищците са ползвали гаража за магазин и преди да им бъде издадена скица за промяна на предназначението на гаража. Наемането на магазин на ул. "Н."№... било тяхно лично решение независещо от действието или бездействието на общинската администрация. Плащането на наем за посоченият обект не можело да се счита за вреди, с оглед на това, че обекта е ползван по предназначение и това е обичайното за гражданските взаимоотношения. По изложените съображения, касационна жалба от Б. И. и Д. Г. се приема като неоснователна от прокурора. Върховният административен съд, трето отделение, в настоящия съдебен състав като прецени, че касационните жалби са редовно подадени, в срок и от надлежни страни, намира същите за допустими. Разгледани по същество касационната жалба на община В. е основателна, респ. касационната жалба на Б. И. и Д. Г. е неоснователна. Производството по реда на чл. 203 и сл. от АПК е започнало през 2014 г. пред АС-В. с исковата молба на Б. И. и Д. Г. против община В., с която е предявен иск с правно основание чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ за обезщетяване на имуществени и неимуществени вреди, причинени от служители и длъжностни лица при ответника. Основанието на иска е виновното и противоправно бездействие по предприемане на необходимите действия във връзка с промяната на предназначението на имот, представляващ гараж с КИ 10135.5502.500.2, съгласно кадастралната карта и регистри на град В., одобрени със заповед № РД-18-73/23.06.2008 г., който имот, съгласно устройствената си идентификация се намира в град В., кв. "А.", УПИ-1197 от кв. 39 при 27-ми район. С молба от 17.02.2014 г., ищците са уточнили основанието на своя иск, посочвайки, че вредите са по причина на забавяне на издаване на скица-виза през 2004 г., скриване на документи в К. А., подаване на заявление за издаване на нова скица през 2009 г., повторно загубване на документите по преписката, допускане на многобройни грешки от страна на общинската администрация, което води до забавяне на процедурата по издаване на скицата - виза, издаването на скици без да е отразена съществуващата регулация и с грешно посочени собственици. Така въведената искова претенция е разгледана първоначално в образуваното адм. дело № 110/2014 г. по описа на АС-В. С решение № 2910/18.12.2014 г., съдът е отхвърлил претенциите за обезвреда, приемайки, че искът е останал недоказан по отношение установяването на незаконосъобразност на въведените като основание фактически бездействия. Като резултат от проведеното касационно производство по адм. дело № 4802/2015 г. на ВАС с решение № 6862/8.06.2016 г. е отменено решение № 2910 от 18.12.2014 г., постановено по адм. дело № 110 по описа за 2014 г. на АС-В. и делото е върнато за ново разглеждане от друг състав на съда. Делото е върнато с указанията, че предвид уточнението на ищците, че претендират вреди не от отменен административен акт, а от бездействията, уточнени подробно като самостоятелно основание за иска, съдът е бил длъжен да обсъди всяко едно от посочените фактически основания и да изложи мотиви приема ли същото като факт, осъществил се в обективната действителност и представлява ли то незаконосъобразно бездействие по смисъла на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. Указано е, че след като конкретните фактически обстоятелства са изложени в петитума на исковата молба, приета от съда за редовна, съдът е бил длъжен да ги обсъди подробно в мотивите си с оглед изводите си по съществото на правния спор. Тези указания са дадени при констатирани общи и непълни мотиви от страна на първоинстанционния съд в посока незаконосъобразността на въведените бездействия. При новото разглеждане на иска е поставено сега обжалваното решение, с което искът е частично уважен по отношение претенцията на претърпени имуществени вреди и е отхвърлен изцяло по отношение неимуществените вреди. За да осъди община В. да заплати на Б. Д. И. и Д. С. Г. сумата от 5400 лева, представляваща обезщетение за претърпени имуществени вреди, съдът е приел, че в настоящия случай безспорно са налице достатъчно доказателства, твърдяните от ищците имуществени вреди да са в пряка и непосредствена причинна връзка от незаконосъобразното бездействие на администрацията. От данните по делото било видно, че е налице задължение за дължимо поведение от страна на длъжностни лица на О. В., което с оглед фактите липсва, и следва да се квалифицира като незаконосъобразно бездействие и да се ангажира отговорността на ответника за репарация на вреди. Според съда, забавянето при издаването на виза и скица за промяна предназначението на процесния гараж се е наложило ищците да наемат друг обект, за който са заплащали наем. Заплащането на този наем е прието като загуба - имуществена вреда, която е пряка и непосредствена последица от бездействието на длъжностни лица. Искът за имуществени вреди е отхвърлен за сумата от 5400 лева до пълния предявен размер от 10 000 лева. Съдът е приел, че искът е недоказан в тази си част, тъй като заплащането на консумативи, ел. енергия и вода към наетия обект са разходи, които биха били направени и при ползването на собствен обект, както и поради липса въобще на доказателства за заплащането им. За да отхвърли искът по отношение на претендираното обезщетение за причинени неимуществени вреди, съдът е приел, че твърдяните от ищците неимуществени вреди не са доказани. Позовавайки се на заключението на съдебно-медицинските експертизи, в решението е прието, че не може да се установи причинно следствена връзка между началото и хода на заболяванията на ищците и соченото от тях бездействие на администрацията. В тази насока са били и показанията на свидетелите от с. з. проведено на 2.06.2014 г. /л. 303-304/, които съдът кредитирал като последователни и безпротиворечиви. Правните изводи на съда са изведени при следната установена фактическа обстановка: Ищците са собственици на имот с административен адрес гр. В., кв. "А.", ул. "С." №.... В двора на имота им през 1976 г. е бил построен гараж за един лек автомобил с площ от 21 кв. м. От 2000 г. семейството на ищците започва да експлоатира гаража като магазин за продажба на различни стоки. От тогава е и намерението им да променят предназначението на гаража и да го превърнат в магазин. По твърдения на ищците, заявления за промяна на предназначението били подавани през 2000 г. и през 2004 г. От представената по делото скица за промяна предназначението е видно, че процедурата е започнала, но не е довършена. Липсват доказателства ищците да са подавали заявление за промяна предназначението на гаража в магазин през 2004 г. През 2008 г. ищците подемат нова процедура по промяна на предназначението, като им е издадена нова скица № 175/26.02.2008 г. Ищците подават заявление за промяна на предназначението на 8.01.2009 г. № УТ-01/8.01.2009 г., след като е издадена Заповед № ДК-09-17/28.11.2008 г. на ДНСК за затваряне на магазина, тъй като не е променено предназначението на гаража, в който се е развивала дейността. По заявлението е постановен отказ от архитекта на Район "А.". С Решение № 254/9.02.2010 г. по адм. дело № 2035/2009 г., състав на Административен съд гр. В. е прогласил нищожността на този отказ и е изпратил преписката на Главния архитект на О. В. за произнасяне по същество. При окомплектоване на преписката архитект на Район "А." е издал скица № 30/6.04.2010 г., в която площта на имота на ищците е била посочена грешно, но впоследствие е издадено удостоверение, с което грешката е била коригирана. С. З. ЗАО 20914/8.06.2010 г., ищците са подали проекти за одобряване на промяна на предназначението на посочения по-горе обект, които са разгледани на ЕСУТ при О. В. на 22.06.2010 г. и проектът е приет за разглеждане по т. б от Протокол № 34/22.06.2010 г. Последвала е жалба от трето лице срещу издадената на ищците виза за проектиране: жалба вх. № АГУ 10-94-Д/1/22.06.2010 г. Съдебното производство по обжалване на тази виза е приключило с Решение от 13.01.2012 г. по адм. дело № 2226/2010 г. на АСВ, с което жалбата е отхвърлена. След обжалване на визата, О. В. не е продължила производството по заявлението на ищците и срокът за произнасяне е изтекъл. Ищцата е обжалвала мълчаливия отказ на Главния архитект пред РНДСК Североизточен район, като със Заповед № ДК-10-СИР-54/17.09.2010 г. началникът на РДНСК СИР е отменил мълчаливия отказ и е разпоредил заявлението да бъде разгледано и да бъде издаден акт по същество. Главният архитект е приел, че проектът не съответства на законовите изисквания и е издал Заповед № 40/25.10.2010 г., с която отказва съгласуването и одобряването на инвестиционни проекти и издаването на разрешение за строеж за промяна предназначението на обекта. По жалба на ищцата е издадена Заповед № ДК-10-СИР-70/27.12.2010 г. на Началника на РДНСК-СИР, с която е отменена Заповед № 40/2010 г. на Главния архитект на О. В. Жалбата на Главния архитект на О. В. срещу тази заповед е оставена без разглеждане с Определение № 1424/14.03.2011 г. по адм. дело № 513/2011 г. на АСВ, потвърдено от ВАС с Определение № 7059/19.05.2011 г. по адм. дело № 5239/2011 г. на ВАС. П. за промяна на предназначението са разгледани и одобрени с Протокол на ЕСУТ № 39/12.07.2011 г. Издадено е разрешение за строеж № 116/28.07.2011 г., за което ищците са уведомени същия ден. Срещу издаденото разрешение за строеж № 116/28.07.2011 г. е подадена жалба вх. № АГ-11-94-Н/3/9.08.2011 г. от заинтересовано лице, която е отхвърлена със Заповед № ДК-10-СИР-51/27.09.2011 г. на Началника на РДНСК-СИР, потвърдена с Решение № 731/16.03.2012 г. по адм. дело 3784/2011 г. на АСВ. Разрешението за строеж е влязло в сила на 16.03.2012 г. Срещу скица-виза за проектиране изх. № 30/6.04.2010 г., въз основа на която е издадено същото разрешение за строеж и срещу самото разрешение за строеж № 116/2011 г. е подадена и жалба вх. № АГУП 12000376ВН/12.04.2012 г. Жалбата е отхвърлена като недопустима със Заповед № ДК-10-СИР-12/16.05.2012 г. на Началника на РДНСК-СИР. Последната е получена от О. В., приложена с писмо от РДНСК на 21.05.2012 г. На 27.06.2012 г. разрешение за строеж № 116/28.07.2011 г. е предадено в информационен център В. за получаването му от възложителите-ищците по делото. На 30.08.2012 г. е подадена жалба срещу посоченото разрешение за строеж, която е отхвърлена със Заповед № ДК-10-СИР-33/09.10.2012 г. на Началника на РДНСК-СИР. Ищците наемат друг търговски обект на ул. "Н." №... в гр. В., за който видно от приложените по делото договори за наем /първият е от м. март 2009 г./ са заплащали по 150 лв. наем. Решението е валидно, допустимо и неправилно в осъдителната му част. Съгласно разпоредбата на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразен акт, действие или бездействие на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. За да възникне законовата отговорност следва да е установен незаконосъобразен административен акт, действие или бездействие на държавни или общински органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност, който акт, действие или бездействие следва да е отменен по надлежния ред или да е установена неговата порочност, да са настъпили вреди, както и да е налице пряка причинна връзка между незаконосъобразния акт, действие или бездействие и настъпилите вреди. В случая се претендират вреди не от конкретен индивидуален административен акт, с който материалният закон е изпълнен спрямо ищците от страна на длъжностни лица при община В., а от начина на протичане и развитие на административните правоотношения във връзка с исканото и възпрепятствано в годините от множество фактори допускане на промяна във функционалното и устройствено предназначението на процесния имот. Забавата в процедурата по издаване на исканите документи във връзка с преустройството на процесния гараж е комплекс от действия на компетентните длъжностни лица. По смисъла на чл. 21, ал. 5 от АПК, не са индивидуални административни актове волеизявленията, действията и бездействията, когато са част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове или са част от производствата по издаване на нормативни актове. В тази връзка, действията или бездействията, осъществени в хода на даденото административно производство са без самостоятелно значение и като такива сами по себе си не могат да предизвикат промяна в правната сфера на ищците. Следователно тези производствени действия и бездействия обективно не могат да са в причинно-следствена връзка с твърдяните вреди. Не може да бъде споделен извода на съда, че от данните по делото било видно, че е налице незаконосъобразно бездействие, изразяващо се в забавяне при издаването на виза и скица за промяна предназначението на процесния гараж. На първо място, този извод сам по себе си на фона на липсата на обосновани съображения в тази посока от страна на съда, изведени чрез конкретни фактически констатации подведени към конкретна правна норма, не разрешава нито един от въведените с иска спорни моменти между страните. Факт е, че исканата от ищците промяна в предназначението на имота не се е реализирала в дълъг период от време. Доколкото обаче това "забавяне" е резултат от фактическите бездействия (сочени в уточняващата молба от 17.02.2014 г.) същите са част от предмет на спора и претенцията за възникнало в полза на ищците право на парично овъзмездяване като резултат от тези бездействия. С други думи, претенцията на ищците за забава при признаване на правото им е въведена чрез конкретно посочени от тях проявления от развитието на административното правоотношение, поради което общата констатация за забава на общинските органи не кореспондира като краен резултат с основанието на иска в неговата обстоятелствена част. На второ място, дори да се приеме, че отделните процесуални нарушения, допуснати в хода на административното производство, изразяващи се в извършването или неизвършването на фактически действия, насочени към издаването на крайния акт, могат сами по себе си и отделно от крайния административен акт да поставят началото на причинно-следствена връзка, която да доведе до негативни последици за страната в административното производство, то в случая не е установена по делото такава пряка и непосредствена връзка между проявлението на процесните действия на общинската администрация и сочените от ищците вреди. Според настоящия съдебен състав, дори условно да се приеме, че в хода на административните правоотношения не се бе случило твърдяното "скриване на документи", "загубването на документи", "допускането на многобройни грешки" и забава при произнасянето като краен резултат, то това не би довело до сигурното и несъмнено от обективна и правна гледна точка удовлетворяване на правото на промяна в предназначението на процесния имот. При така изложеното и като потвърждение на вече казаното по - горе следва да се приеме, че действията или бездействията, осъществени в хода на даденото административно производство, които нямат самостоятелно значение сами по себе си обективно не могат да предизвикат промяна в правната сфера на ищците, поради което не могат да са в пряко, непосредствена и единствено възможна причинно-следствена връзка с твърдяните вреди. При тези съображения и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК и чл. 222, ал. 1 от АПК, обжалваното решение по съществото на спора следва да бъде потвърдено в отхвърлителната му част, а в осъдителната - отменено и вместо него постановено друго, с което искът до сумата от 5400 лв. отхвърлен. Този изход на спора предполага пререшаване и на въпросът за съдебните разноски на страните пред първата инстанция като решението се отмени в частта, в която община В. е осъдена на разноски, респ. присъдените в полза на община В. увеличени до сумата от 2630 лева на основание чл. 10, ал. 2 от ЗОДОВ във вр. с чл. 78, ал. 8 от ГПК (ред. преди ДВ, бр. 8/2017 г.) и чл. 8, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Що се касае до разноските пред настоящата инстанция, касационния състав намира, че такива не следва да бъдат присъждани на община В. Към приключване на устните състезания по делото не се установи редовно отправено искане, което да е конкретно и обосновано като основание и размер от страна общината за присъждане на разноски, обективирано в списък по чл. 80 от ГПК. Водим от горното, Върховният административен съд, трето отделение: