Решение № 720 от 17.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8386/2017 г.

Решение № 720 от 17.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8386/2017 г., III о., докладчик председателят Ваня Пунева Производството е по реда на чл. 209 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба от "Екобий 2011" ООД, с ЕИК *********, против решение № 243/08.06.2017 г., постановено от Плевенския административен съд по адм. дело № 245/2017 г. С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на дружеството срещу решение № РО-155/27.02.2017 г. на директора на Басейнова дирекция "Дунавски район", с което е отнето разрешително № 11140143/05.02.2013 г. за водовземане от повърхностен воден обект и дружеството е осъдено да заплати съдебните разноски на ответната страна. В касационната жалба се твърди неправилност на решението и се иска отмяната му и постановяване на друго, с което да се отмени обжалвания административен акт. Претендират се разноски. Ответникът - директорът на Басейнова дирекция "Дунавски район" (БДДР), оспорва касационната жалба по съображения в писмено възражение. Върховната административна прокуратура чрез участващия по делото прокурор изразява становище за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява касационната жалба като допустима, тъй като е редовно подадена от надлежна страна в срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и против подлежащ на касационен контрол съдебен акт. Разгледана по същество е основателна. Предмет на контрол за законосъобразност пред административния съд е било решение № РO-155/27.02.2017 г. на директора на Басейнова дирекция "Дунавски район", с което от дружеството "Екобий 2011" ООД е отнето разрешително № 11140143/05.02.2013 г. за водовземане от повърхностен воден обект. Оспорваният акт е издаден на осн. чл. 79а, ал. 1, т. 3 и т. 4 и чл. 52, ал. 1, т. 4 от Закона за водите (ЗВ) и фактически е мотивиран с нарушаване на условията на разрешително № 11140143/05.02.2013 г. - нарушаване на условията по раздел "Срок за завършване на строителството", неизпълнение на т. 12.1 относно срока за реализиране на водовземането до 31.03.2016 г., неспазване на срока за завършване на строителството до 31.12.2015 г. Съдът е приел, че актът е издаден от компетентен орган по аргумент от чл. 79а, ал. 1, т. 3 и т. 4 от ЗВ във вр. с чл. 52, ал. 1, т. 4 от ЗВ, както и че отговаря на изискванията за писмено форма и съдържание, включващо изчерпателни и конкретни фактически и правни основания, свързани с властническото волеизявление за отнемане на разрешителното. По отношение спазването на административнопроизводствените правила, съдът не е констатирал допуснати съществени такива. Приел е, че в ЗВ не е разписана специална процедура по отнемане на разрешителни, която административният орган да е длъжен да провежда, поради което е достатъчно обективното установяване на предпоставките, визирани в правната норма - чл. 79а ЗВ. Прието е, че ЗВ като специален закон не предвижда адресата на акта да бъде уведомяван за извършвани от органа проверки във връзка със спазване условията по издаденото разрешително, напротив уговорено е в последното, задължение на титуляря по т. 10.1 да допуска по всяко време контролиращия орган до мястото на използване, с оглед извършване на контрол на изпълнението на условията на разрешителното. Прието е, че дори да се приеме за нарушение неуведомяването на жалбоподателя за проверката, резултатите от която са станали основание за отнемане на издаденото разрешително и вследствие на което е била препятствана възможността на жалбоподателя да представи възражения и доказателства в своя защита, то това нарушение съдът е определил като несъществено. Според съда, неучастието на страната в административното производство и лишаването й от възможност да представи възражения и доказателства в своя защита не е съществено нарушение. Прието е, че тъй като страната, респ. жалбоподател в съдебното производство, е имала възможност да представи възраженията и доказателства в своя защита пред административния съд, който от своя страна ги определя като такива, които обективно не могат и не са могли, дори да бяха представени пред директора на БДДР, да доведат до постановяване на друг резултат, но нарушението не е съществено. Заключението на съда е изведено при мотив, че съдебната практика е константна по въпроса, че съществено нарушение на процесуалните правила е само това, което, ако не е било допуснато, би могло да доведе до различен от постановения резултат. По отношение материалната законосъобразност на акта, съдът е приел, че административният акт е съобразено с приложимия материален закон и е обоснован от събраните по делото доказателства. Съдът като е установил, че основание за отнемане на разрешителното е неизграждането на МВЕЦ "Бетани" в срок до 31.12.2015 г. и незапочване на водовземането до 31.03.2016 г., както и като е приел, че тези факти са безспорни между страните по делото, е приел, че актът съответства на приложената от БДДР норма на чл. 79а, ал. 1, т. 3 и т. 4 от ЗВ. Съдът е обсъдил възраженията и доказателствата на жалбоподателя, свързани с необходимостта от провеждане и приключване на процедури по издаване и влизане в сила на административни актове, касаещи изграждането на МВЕЦ "Бетани" (промяна на предназначението на имота, одобряване на ПУП, издаване на разрешение за строеж и др.). Приел е, че с оглед представените от жалбоподателя доказателства, тези процедури обективно не са били отпочнати своевременно, тъй като процесното разрешение за водовземане е от 05.02.2013 г., а различните административни производства са отпочнати със забава в период от година и девет месеца до три години. От тук съдът е извел извод, че жалбоподателят поради собственото си поведение се е поставил в невъзможност да изпълни условията по издаденото разрешително. Същевременно съдът е приел, че дори да се приеме, че дружеството своевременно е инициирало съответните производства, но необходимите за строителството документи са били издадени в по- късен момент поради разписана в съответен нормативен акт продължителност на процедурите, респ. по вина на съответната администрация, то въз основа на констатацията, че жалбоподателят не е представил доказателства, че е подал в БДДР заявление за издаване на разрешително за ползване на воден обект по реда на чл. 46, ал. 1, т. 1, б. "а" от ЗВ за ползване на воден обект за изграждане на нови, реконструкция или модернизация на съществуващи системи и съоръжения за регулиране на оттока, само на това основание се явява правилен изводът на административния орган, че е налице неизпълнение на условията по издаденото разрешително, свързано с неизпълнение на срока за завършване на строителството на МВЕЦ и за започване реализиране на водовземането. Наличието на разрешително за ползване на воден обект по реда на чл. 46, ал. 1, т. 1, б. "а" от ЗВ е преценено от съда като абсолютно необходимо на първо място, защото е предвидено като условие за изграждане на съоръженията съобразно т. 12.5 от Условията, при които се предоставя водовземане - приложение към издаденото разрешително за водовземане и на второ място, защото съгласно чл. 46а, ал. 1 ЗВ е необходимо условие за одобряване на проекта и за издаване на разрешение за строеж по реда на ЗУТ. На последно място, съдът е приел за неоснователно оспорването на акта, тъй като изрично е установено в производството пред административния орган, и не са представени доказателства в обратна насока пред съда, че от страна на жалбоподателя не е постъпило искане за изменение в срока за реализиране на водовземането; не е постъпвала и молба /заявление/ от титуляря на разрешителното с искане за изменение на разрешителното в частта "Срок за завършване на строителството" и т. 12.1 Реализиране на водовземането от раздел 12 "Други изисквания, съобразени със спецификата на водовземанията" от приложението към разрешителното; към датата на постановяване на оспореното решение, пред органа не е постъпвала и информация от титуляря на разрешителното, за причините за непредприемане на действия по изменение сроковете за завършване на строителството и реализиране на водоползването. Въз основа на тези основни съображения, съдът е приел оспорвания акт за законосъобразно издаден. Решението е неправилно. Настоящият съдебен състав напълно споделя изводите на първоинстанционния съд относно компетентността на директора на БДДР по така издадения административен акт, както и заключението, че актът е издаден при спазването на изискванията за форма и съдържание. Касационната инстанция намира за неправилни изводите на съда за липса на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаването на акта. Административен съд - П. правилно е зачел трайната съдебна практика, че съществено нарушение на процесуалните правила е само това, което, ако не е било допуснато, би могло да доведе до различен от постановения резултат, но въз основа на събраните по делото доказателства и при неправилно възприет приложим процесуален закон е стигнал до необоснован извод, че неучастието на адресата на акта в административното производство е несъществено по своя характер нарушение. Правилно съдът е установил, че в ЗВ не е регламентиран специален ред за провеждане на производството по прилагане на чл. 79а от ЗВ. В този случай, съдът е следвало да оцени провеждането на производството съобразно общите процесуални правила на АПК и спрямо тези правила да оцени безспорно установения по делото факт, че след образуване на производството със заповед № 117/19.12.2016 г. на директора на БДДР до неговото завършване с решение № РО-155/27.02.2017 г., административното производство е проведено едностранно и без участието на засегнатото лице - дружеството "Екобий 2011" ООД. Нарушението е следвало да бъде определено като съществено, тъй като е довело до едностранно проведено административно производство, в което заинтересованата страна не е имала никаква възможност за участие и упражняване на правото си на защита. При така проведеното производство като краен резултата е възпрепятствано прилагането на основни правила на административния процес - чл. 26, ал. 1, чл. 34, чл. 35 и чл. 36 АПК, гарантиращи от своя страна спазването на основните му принципи, а именно за законност, истинност, равенство и откритост. Нарушението е съществено и от гледна точка на факта, че ако не е било допуснато, би могло да доведе до различен от постановения резултат от административния орган. Това е така, защото неучастието на засегнатата страна, респ. необсъждането на нейните възражения, обяснения, доказателствени искания и доказателства, винаги може да доведе до различни изводи (мотиви - фактически и правни основания) и до различно проявление по предмет, обем и съдържание на крайното властнически волеизявление, чрез което се прилага/изпълнява закона от административния орган. Настоящият казус е и пример и за нарушаване на правото на добра администрация, съгласно чл. 41 от Хартата на основаните права на Европейския съюз (Хартата). Съгласно чл. 41, т. 1 от Хартата, всеки има право засягащите го въпроси да бъдат разглеждани от институциите, органите, службите и агенциите на Съюза безпристрастно, справедливо и в разумен срок. Съгласно чл. 41, т. 2, б. "а" от Хартата, правото на добра администрация включва по-специално правото на всяко лице да бъде изслушано, преди срещу него да бъде предприета индивидуална мярка, която би имала неблагоприятни последици за него. Съгласно чл. 51 от Хартата, разпоредбите на хартата се отнасят за институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, при зачитане на принципа на субсидиарност, както и за държавите- членки, единствено когато те прилагат правото на Съюза. В този смисъл те зачитат правата, спазват принципите и насърчават тяхното прилагане в съответствие със своите компетенции и при зачитане на предоставените в Договорите компетенции на Съюза. Съгласно § 2в от ДР на ЗВ, този закон въвежда изискванията на Директива 2000/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 г. за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите, Директива 2007/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 г. относно оценката и управлението на риска от наводнения (OB, L 288/27 от 6 ноември 2007 г.) и чл. 11 и 12 на Директива 2008/105/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 г. за определяне на стандарти за качество на околната среда в областта на политиката за водите, за изменение и последваща отмяна на директиви 82/176/ЕИО, 83/513/ЕИО, 84/156/ЕИО, 84/491/ЕИО, 86/280/ЕИО на Съвета и за изменение на Директива 2000/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (ОВ, L 348/84 от 24 декември 2008 г.). Касационната инстанция намира, че директорът на БДДР като орган на държава- членка, прилагаща правото на Съюза по отношение на постигането на целите за устойчиво и рационално използване на водите, чрез правомощията си по чл. 79а от ЗВ, е бил длъжен да зачете правото на "Екобий 2011" ЕООД на добра администрация чрез участието му в производството, преди срещу дружеството да бъде издаден процесния неблагоприятен за него акт. Нагледен пример, че в случая нарушението е съществено, е фактът, че ако бе дадена възможност на засегнатата страна да участва в производството и да възрази пред органа с аргументите, изложени пред съда, изходът от административното производство би бил различен. Няма спор, че със или без участието на страната, органът е в правомощието си да издаде съответния като резултат акт, но същият, освен в изрично установените случаи, има безусловното задължение да обезпечи участието на страната в административното производство и да обсъди, мотивира акта си съобразно становището на страната. Въвеждането чрез чл. 146, т. 3 АПК на същественото нарушение на административнопроизводствените правила като основание за оспорване на административните актове и включването му в обхвата на съдебната служебна проверка за законосъобразност на акта на осн. чл. 168, ал. 1 АПК не е самоцелно. Напротив, неговото въвеждане има ясна цел, свързана с въвеждането на допълнителни изисквания към правоприлагащите органи, надскачащи формалното изпълнение на материалния закон, за да се избегне именно едностранното, изненадващо и произволно упражняване на власт спрямо задължените субекти. Следва да се припомни, че съдът в административния процес осъществява служебен контрол върху законосъобразността на оспорвания акт такъв, какъвто е издаден. Изпълнявайки правомощията си, съдът няма правомощие да се произнася или да оценява по отношение на възражения и доказателства, касаещи факти, които не са обсъждани от издателя на акта. В случая нито едно от възраженията и нито едно от доказателствата, представени в съдебния процес, не са обсъдени от административния орган. Неспазването на това правило от страна на съда има за резултат правораздаване при различна фактическа обстановка от установената пред административния орган, което при решаването на спора превръща съда в правоприлагащ, вместо правораздаващ орган. Решението на административния съд като неправилно следва да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което обжалвания административен акт бъде отменен и преписката върната на органа за нова разглеждане. С оглед установеното съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което само по себе си не позволява решаването на въпроса по същество и на основание чл. 173, ал. 2 АПК, следва да бъде дадено указание до директора на БДДР да конституира дружеството "Екобий 2011" ООД като страна в производството по проверка изпълнението на разрешително за водоползване № 11140143/05.02.2013 г. и се произнесе по въпроса за изпълнението на условията на разрешителното при обезпечено право на участие на страната в производството. Установената неправилност на първоинстанционното решение по отношение основанието по чл. 146, т. 3 АПК, правят безпредметно обсъждането на изводите на съда, относно материалната законосъобразност на акта. С оглед изхода на делото и на основание чл. 228 във вр. с чл. 143, ал. 1 АПК, следва да бъде уважено искането на касатора за присъждане на разноските по делото, направено без приложен списък по чл. 80 ГПК, в размер на сумата от 75 лева, включваща заплатените държавни такси пред Административен съд - П. и пред настоящата инстанция. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, чл. 222, ал. 1 и чл. 228 във вр. с чл. 173, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, трето отделение.