Решение № 15652 от 17.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 7605/2009 г.

Решение № 15652 от 17.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 7605/2009 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Йова Проданова Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 84, ал. 5 от Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК). Образувано е по касационна жалба на Екатерина Сергеевна Усенко от гр. София, ж. к. Люлин, бл. 380, вх. Б, ет. 6, ап. 30 против Решение № 3916 от 25.03.2009 година по адм. д. № 13367/2008 г. на тричленен състав на Върховния административен съд, седмо отделение, като са развити доводи за неправилност на направения от решаващия съд извод, че покриването на необходимия минимум часове за придобиване на специалност за по - кратко време от законово определеното не е основание за признаване на придобита специалност. Предвид целта на закона, според жалбоподателя, определящ е минимума от знания и умения, които могат да бъдат получени и в по - кратък срок на обучение. Липсата на критерий - хонорар от часове не следва да бъде причина за отказ, поради което се иска отмяната на решението и произнасяне по съществото на спора. С жалбата е предявено и искане за преюдициално запитване до Съда на европейските общности относно тълкуването на разпоредбите на чл. 4, чл. 15 и сл. от Директива № 2005/36 ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7.09.2005 година във вр. чл. 29 от ЗППК, като се произнесе дали посочените текстове уреждат императивно прилагането на предвидените компенсационни мерки или то е предоставено на усмотрението на комисията. Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител, оспорва касационната жалба, както и искането за преюдициално запитване. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбата Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия, за да се произнесе взе предвид следното: С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на Екатерина Усенко против Заповед № РД-09-331/30.07.2008 г. на министъра на здравеопазването, с която на основание чл. 84, ал. 4 от ЗППК и предложение по т. 1, подточка 8 от протокол № 19 от заседание на Комисията за признаване на професионална квалификация и/или специализация по професиите "лекар", "лекар по дентална медицина" и "магистър-фармацевт" от 19.06.2008 г., й е отказано признаването на специалност "вътрешни болести". Преценката за съответствието на оспорения административен акт с приложимия материален закон е извършена от съда въз основа на установения по делото факт на завършена от жалбоподателката клинична ординатура по специалност "вътрешни болести" към Московската медицинска академия "И. М. Сеченов" след двегодишно обучение от 1.09.1997 година до 31.08.1999 година, според учебния план на която подготовката трае 96 седмици, включващи хорариум от 3840 часа. Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент въвежда минимален срок на обучение пет години, който е заложен и в Приложение № 1, т. 2 към чл. 1, ал. 1 от Наредба № 34/2006 година и предвижда минимален период на обучение по специалността "вътрешни болести" пет години. Като съпоставя установеното двугодишно обучение с минималните квалификационни изисквания, въведени с чл. 5, ал. 2 от ЗППК съдът приема, че проведеното обучение от жалбоподателката не отговаря на условията и изискванията на закона за признаване на исканата специалност. Липсата на законоустановени критерии за признаване на специалност по взет хорариум часове е основание за отказ според съда, тъй като целта на закона не е покриване на определен брой часове, но провеждане на обучение по утвърден учебен план съобразно заложения в националното законодателство период на обучение. Изложеното дава основание на решаващия съд да приеме оспорения административен акт за законосъобразен, постановен в съответствие с приложимия материален закон. Като съображение е посочен и специалния статут на лекаря, неговата обществена значимост, от съществено значение за живота и здравето на хората, предмет на специална регламентация. Професията "лекар", респ. "лекар - специалист" е регулирана професия по смисъла на пар. 1 от ДР на ЗППК и достъпът до нея и упражняването й са подчинен на законови и подзаконови разпоредби. Фактите, при които са обосновани изводите на първоинстанционния съд са безспорно установени в процеса : Административното производство започва по молба вх. № УДО-С-3 от 14.01.2008 г., с която Екатерина Усенко сезира министъра на здравеопазването да й бъде призната специалност "вътрешни болести", придобита в Русия. Със Заповед № РД 09-452 от 21.12.2007 година, както и с последваща Заповед № РД 09-108/11.04.2008 г. на министъра на здравеопазването, издадена на основание чл. 77, ал. 2, чл. 79 и чл. 84, ал. 3 от ЗППК вр. § 4, ал. 2 от Допълнителните разпоредби на ЗППК и § 3 от ПМС 254/2005 г. и отменяща първата, министърът на здравеопазването определя комисия за признаване на професионална квалификация, включително за придобита специалност в областта на здравеопазването. С т. IV на заповедта от 11.04.2008 година е предоставена компетентност на комисията да разглежда документите за признаване на професионални квалификации по регулирана медицинска професия и/или специалност, като представи на министъра на здравеопазването мотивирано предложение за признаване или отказ за признаването им. На заседание на 19.06.2008 г. комисията взема решение, отразено в протокол № 19 да предложи на министъра на здравеопазването да откаже признаване на специалност "вътрешни болести", което мотивира с експертното становище на д-р И. Колева за наличие на съществени несъответствия с нормативните изисквания за придобиване тази специалност в България. Предложението на комисията е посочено като основание за издаване на оспорената заповед на министъра на здравеопазването, с която е отказано признаването на специалността. Със заповедта е прието, че не са налице предпоставките за признаване на специалността "вътрешни болести" поради същественото несъответствие между продължителността на преминалото обучение и продължителността на придобиване на същата специалност съгласно действащата нормативна уредба в Република България. Представеното удостоверение рег. № 32/31.08.1999 година и учебен план за подготовка на клиничен ординатор от Научноизследователски институт по клинична и експериментална лимфология към Сибирско отделение на Руската академия на медицинските науки установява, че жалбоподателката е преминала двугодишно обучение - от 1.09.1997 година до 31.08.1999 година за подготовка в клинична ординатура по специалност "вътрешни болести". Разпоредбата на ал. 2 на чл. 5 от Закона за признаване на професионални квалификации разпорежда признаването на професионални квалификации за професиите "лекар" на граждани на държава членка да се извършва в съответствие с минималните квалификационни изисквания за упражняване на тази професия съгласно Директива 2005/36 (ЕО на Европейския парламент и на съвета, предвиждаща минимална продължителност на обучението по специалност "вътрешни болести" от пет години. Този срок на обучение е предвиден съответно и с Наредба № 34 от 29.12.2006 година за придобиване на специалност в системата на здравеопазването. При установените в процеса факти касационният състав намира следното: Предмета на искането в административното производство определя като безспорно приложим към процесната хипотеза Законът за признаване на професионални квалификации Обн. ДВ, бр. 13 от 08.02.2008 година, в сила от 8.02.2008 година, регламентиращ условията и реда за признаване на професионални квалификации, придобити в други държави членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване в Република България на регулирани професии, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейската общност (чл. 1 във връзка с чл. 9 от ЗППК). Професията "лекар" е регулирана професия по смисъла на § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на ЗППК, включена е в Списъка на регулираните професии в Република България, приет с решение № 925/2006 г. на Министерския съвет. Придобиването на специалност от Екатерина Усенко в трета държава определя приложението на Общата система за признаване на професионални квалификации, регламентирана в чл. 24 и сл. на Глава първа на Част трета на закона, на основание чл. 24, ал. 2, т. 4 от ЗППК. Процедурата по признаване на професионалните квалификации е уредена в глава V-та на ЗППК - чл. 77 и следващите. Законът за признаване на професионални квалификации транспонира Директива 2005/36 (ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации, приета за постигане на една от целите на Договора за създаване на Европейската общност - премахването между държавите - членки на пречките за свободното движение на хора и услуги) т. 1 от преамбюла (В т. 10 от преамбюла Директива 2005/36) ЕО предвижда, че тя не е пречка държавите - членки да признават, в съответствие със своята нормативна уредба, професионални квалификации, придобити извън територията на Европейския съюз от граждани на трети страни, като това във всички случаи се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания за съответните професии. Според нормата на т. 19 от преамбюла на Директивата свободата на движение и взаимното признаване на удостоверения за професионални квалификации на лекари ". . . трябва да се основават на фундаментален принцип на автоматично признаване на удостоверения. . . . . ". Като доразвитие на посоченото чл. 13 от Директива 2005/36 (ЕО задължава държавите членки да предоставят достъп и упражняването на регламентирана професия в приемаща държава - членка за молителите при същите условия, които се прилагат за нейните граждани, като в същата разпоредба конкретизира тези условия. В случаите, когато молителят не отговаря на установените в приемащата държава изисквания за признаване на квалификация по регулирана професия, при обоснован обществен интерес, пар. 1 на чл. 14 от Директивата предоставя възможност за приемащата държава - членка да предвиди във вътрешното си право, при посочените в пар. 1 условия, компенсационни мерки, представляващи избор между изпит за правоспособност и период за приспособяване като допълнителни условия за признаване на квалификации. Посочената разпоредба е диспозитивна, приемащата държава е свободна да прецени съобразно конкретните и специфични национални условия и обществен интерес нуждата от въвеждането на компенсационни мерки. Веднъж приела необходимостта от тях, държавата е обвързана от разпоредбата на пар. 2 на чл. 14 от Директивата, която императивно я задължава, да предложи на молителя избор между период за приспособяване и изпит за правоспособност. Нещо повече, в отношенията в рамките на Европейския съюз, държавата - членка не може да предвиди дерогиране на предвиденото в параграф първи право на избор без да обоснове и информира предварително за това останалите държави - членки и Комисията, на която е предоставено правото да се произнесе, като покани държавата - членка да се въздържи от дерогацията. Законът за признаване на професионални квалификации възпроизвежда в чл. 29 и чл. 30 разпоредбите на посочените параграфи 1 и 2 на чл. 14 от Директива 2005/36 (ЕО. Следва изводът, че законодателят възприема предложеното от Директивата разрешение за въвеждане на компенсационни мерки за преодоляване на несъответствието между удостоверените от молителите професионални квалификации и изискванията за тях, установени в българското право. Това определя тълкуването на законовите норми да се извършва при съобразяване на съдържанието на съответните текстове на Директивата, при което се преодолява външното противоречие между разпоредбите на чл. 29 и чл. 30 от ЗППК относно наличието на възможност за органа по признаване по своя преценка, при установяване на съществено различно съдържание на обучението, да предостави на молителя възможност за избор между стаж за приспособяване и изпит за признаване на правоспособност. Редакцията на чл. 29 ЗППК, сочеща на право на органа по признаване да изиска или не компенсация за несъответствията в обучението, тълкувана във връзка с чл. 30 от ЗППК и съпоставена със съответната й разпоредба на параграф 1 на чл. 14 от Директивата следва да бъде възприета като нормативно установено задължение да прилага съответните преодоляващи несъответствието мерки. Независимо от изложеното, разпоредбата на чл. 30 от ЗППК, намираща се в глава първа на Общата система за признаване на професионални квалификации с достатъчна категоричност задължава органа по признаване, в случаите по чл. 29, ал. 1 от ЗППК, т. е. при установено наличие на някоя от трите хипотези на ал. 1 да предостави на молителя право на избор между посочените две мерки. При установеното различие в продължителността на обучението и липсата на критерий за сравнение, основан на хорариум часове с оглед преценката по т. 1 на ал. 1 на чл. 29 от ЗППК, административният орган е длъжен да изследва наличието на хипотезата на т. 2 на ал. 1 на същия текст - съществено различие в съдържанието на проведеното обучение. Подобен анализ, видно от представеното от д-р Колева експертно становище, не е направен. Доказателства за установяване на съществено различно съдържание на обучението по т. 2 на ал. 1 на чл. 29 ЗППК не са събрани и в съдебното производство, поради което не може да се направи категоричен извод за наличие на съществени несъответствия в обучението на жалбоподателката по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в РБългария. Не е изпълнено и императивно вмененото на експертната комисия задължение с разпоредбата на чл. 83, ал. 1 ЗППК да предложи на органа по признаване да предостави на заявителя възможност за избор между компенсационните мерки, с което е допуснато нарушение на регламентираните административнопроизводствените правила. Неизпълнението на задължението по чл. 83, ал. 1 ЗППК от страна на комисията не освобождава административния орган от задължението по чл. 30 от ЗППК. Неизпълнението на задължението за предоставяне на молителката правото да избира между възможността да премине стаж да приспособяване или явяване на изпит представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, установени в процедурата по признаване на професионални квалификации, поради което постановеният от него отказ е незаконосъобразен. Развитото становище относно тълкуването на чл. 29 от Закона за признаване на професионални квалификации налага извода на касационния състав, че не са налице основания за отправяне на преюдициално запитване. Предвид изложеното, изводите в обжалваното решение, взети без да бъдат съобразени нормите на чл. 29 и чл. 30 от ЗППК са в нарушение на приложимия материален закон и налагат отмяната му. Делото е изяснено от фактическа страна, поради което следва да бъде постановено решение по съществото на спора, като заповедта на министъра на здравеопазването бъде отменена, и административната преписка бъде върната за ново произнасяне по заявлението на Екатерина Усенко при спазване на задължителните указания на настоящата инстанция по тълкуването и прилагането на закона. Водим от горното, на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на II колегия