Решение № 5246 от 1.06.2022 г. на ВАС по адм. д. № 10547/2021 г.

Решение № 5246 от 1.06.2022 г. на ВАС по адм. д. № 10547/2021 г., I о., докладчик съдията Полина Якимова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационната жалба на П. З. със съдебен адрес Димитровград, [улица] чрез адв. Бойчев, срещу Решение № 454/11.08.2021 г., постановено по адм. дело № 9/2021 г. по описа на Административен съд Хасково, в частта, с която е отхвърлено оспорването му срещу Решение № 358/17.12.2020 г. на Общински съвет Димитровград в частта по т. II, т. 1, с която се определя размер на таксата за битови отпадъци за 2021 г. за населението на гр. Димитровград и в частта по т. II, т. 2, подт. 2. 1 за определяне размера на таксата за битови отпадъци за 2021 г. за населението на [населено място]. Според касационния жалбоподател решението е нищожно като постановено с участието на съдия-докладчик, притежаващ жилищен имот в Димитровград и следователно задължено за заплащане на ТБО лице, зависимо от изхода на спора. Наведено е и касационното основание по чл. 209, т. 3, предл. 1 от АПК – постановяване на решението при неправилно приложение на материалния закон. То е аргументирано с довод, че АС Хасково е игнорирал съществените нарушения на нормотворческите правила при приемане на Решение № 358/17.12.2020 г. на ОбС Димитровград – неизпълнение на разпоредбата на чл. 66 АПК, задължаваща вносителя на Докладна записка № РД-28-491/13.11.2020 г. да я разгласи както чрез средствата за масово осведомяване, така и чрез изпращането й до организации на заинтересовани лица и по друг подходящ начин. Касаторът излага подробни съображения за противоречие на оспорения административен акт с материалния закон. Изразява несъгласие с извода на АС Хасково, че общинският съвет не е бил в състояние за определи размера на ТБО за граждани съобразно количеството на битовите отпадъци. Определенето на диференцирани промили за 5 категории задъжени с ТБО за 2021 г. лица противоречи на чл. 8, ал. 2 и чл. 62 ЗМДТ. В никоя от фазите на производството по приемане на решението не са анализирани данни за остатъчния размер на ТБО от предходни години, върнати средства от РИОСВ Хасково, субсидии от ПУДОС и от Републиканския бюджет, приходи от лихви за забавено плащане на ТБО, които са в значителен размер. Претендира отмяна на първоинстанционното решение в обжалваната му част, както и на Решение № 358/17.12.2020 г. на Общински съвет Димитровград в частта по т. II, т. 1, с която се определя размер на таксата за битови отпадъци за 2021 година за населението на гр. Димитровград и в частта по т. II, т. 2, подт. 2. 1 за определяне размера на таксата за битови отпадъци за 2021 г. за населението на [населено място], както и присъждане на сторените по делото разноски. Ответникът по касационната жалба – Общински съвет Димитровград, чрез процесуален представител, оспорва нейната основателност в писмени бележки с дата 28.04.2022 г. Претендира разноски на настоящата инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба с аргумент за ненадлежно извършено оповестяване на откриването на производството по издаване на оспорения акт, обусловило лишаване на заинтересованите лица от правото да участват в разумен срок. Публикуването на Докладна записка №РД-28-491/13.11.2020 г. на интернет сайта на общината не изключва разгласяването й чрез средствата за масово осведомяване. Върховният административен съд, първо отделение, след като съобрази наведените в жалбата касационни основания, за да се произнесе, взе предвид следното: Предмет на съдебен контрол в производството пред Административен съд Хасково е законосъобразността на Решение № 358/17.12.2020 г. на Общински съвет Димитровград в частта по т. II, т. 1, с която се определя размер на таксата за битови отпадъци за 2021 година за населението на гр. Димитровград и в частта по т. II, т. 2, подт. 2. 1 за определяне размера на таксата за битови отпадъци за 2021 г. за населението на [населено място]. За да мотивира извод за неоснователност на жалбата, първоинстанционният съд е приел следното от фактическа и правна страна: С Докладна записка №РД-28-491/13.11.2020 г. кметът на Община Димитровград предлага на Общински съвет Димитровград да приеме решение на основание чл. 21, ал. 1 и ал. 2 във връзка с чл. 66, ал. 1 от ЗМДТ и чл. 17 от Наредба № 10 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Димитровград, с което да одобри план-сметка за разходите по дейности: събиране и транспортиране на битови отпадъци; третиране на битови отпадъци в съоръжения и инсталации в депо; поддържане чистотата на териториите за обществено ползване на територията на Община Димитровград за 2021 г., както и да определи размера на такса битови отпадъци за населените места на територията на Община Димитровград за 2021 г. Докладната записка е публикувана на 16.11.2020 г. на интернет страницата на Община Димитровград, където е видима и понастоящем с рег. № РД-28-491/13.11.2020 г. На стр. 5 от същата, /л. 69, том I от първоинстанционното дело/ е указано, че в 30-дневен срок от публикуването й на интернет сайта на Община Димитровград заинтересованите лица могат да представят в Общинския център за услуги и информация на гражданите в рамките на работното време от 08, 30 ч. до 17 ч. становища и предложения по нея, адресирани до кмета на общината. Докладната записка е разгледана последователно от Постоянна комисия Търговия, общински пазари и тържища на 07.12.2020 г., на 08.12.2020 г. от Постоянна комисия ТСУ, строителство и комунални дейности и Постоянна комисия Култура, вероизповедания и средства за масова информация, на 09.12.2020 г. от Постоянна комисия Аграрна политика и земеделие, Постоянна комисия Образование, младеж и спорт, Постоянна комисия Европейски програми и опазване на околната среда, Постоянна комисия Законност и обществен ред, Постоянна комисия Здравеопазване и социални дейности и на 10.12.2020 г. от Постоянна комисия Транспорт и съобщения и Постоянна комисия Икономическа политика и бюджет. В предоставения 30-дневен срок са постъпили две възражения /л. 83 и 84 от първоинстанционното дело/, депозирани от З., във връзка с чието обсъждане кметът на Община Димитровград е изготвил справка по чл. 69, ал. 2 от АПК /л. 86-87/. На 17.12.2020 г. е проведено онлайн заседание на Общински съвет Димитровград при дневен ред, включващ и разглеждане на Докладна записка вх. № 0б С-07-283/16.11.2020 г., за което е съставен Протокол № 14 от същата дата. Прието е Решение № 358 от 17.12.2020 г., с което на основание чл. 21, ал. 1, т. 6 и, ал. 2 от ЗМСМА, във връзка с чл. 66, ал. 1 от ЗМДТ и чл. 17 от Наредба № 10 за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на територията на Община Димитровград, общинският съвет е одобрил план-сметка за разходите по дейности: събиране и транспортиране на битови отпадъци; третиране на битови отпадъци в съоръжения и инсталации в депо; поддържане чистотата на териториите за обществено ползване на територията на Община Димитровград за 2021 година, за населените места в община Димитровград, а по т. II на основание чл. 66, ал. 1 от ЗМДТ, е определил размер на таксата за битови отпадъци за 2021 година, по населени места в община Димитровград. Съответно в т. II, т. 1 е посочено, че размерът на таксата за битови отпадъци за 2021 г. за населението на Димитровград и за жилищата на предприятия е 5, 5 промила върху данъчната оценка на недвижимите имоти в рамките на 2021 г. по видове услуги, както следва: за събиране и транспортиране на битови отпадъци - 2, 4 промила, за третиране на битови отпадъци и отчисления по чл. 60 и чл. 64 от ЗУО - 2, 3 промила, за поддържане чистотата на териториите за обществено ползване - 0, 8 промила. В т. II, т. 2 е посочен размерът на таксата за битови отпадъци за 2021 г., като под т. 2. 1 за населението на [населено място] същата е определена в размер на 6, 8 промила върху данъчната оценка на недвижимите имоти в рамките на 2021 г. по видове услуги, както следва: за събиране и транспортиране на битови отпадъци - 3, 0 промила, за третиране на битови отпадъци и отчисления по чл. 60 и чл. 64 от ЗУО - 2, 8 промила; за поддържане чистотата на териториите за обществено ползване - 1, 0 промила. Решението е прието с 20 гласа "за", 1 "против" и 11 "въздържал се" от участвалите в гласуването 32 общински съветници (при общ техен брой ЗЗ). Решението е публикувано на сайта на Община Димитровград на 23.12.2020 г. При тази фактическа обстановка съдът е приел, че като собственик на недвижимости в Димитровград и [населено място] и съобразно чл. 64 вр. чл. 11, ал. 1 ЗМДТ З. разполага с правен интерес от оспорване на акта и е сторил това своевременно. Решението на общинския съвет е прието от компетентен орган по чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗМСМА и чл. 66, ал. 1 от ЗМДТ, при условията на поименно и явно онлайн гласуване, с мнозинството по чл. 21, ал. 1, т. 7 и чл. 27, ал. 4 ЗМСМА, при спазване изискванията на чл. 27, ал. 2, ал. 4 и ал. 5 от ЗМСМА и в предвидената в АПК писмена форма. Докладната записка, с която кметът на Община Димитровград е предложил на общинския съвет да приеме решението в оспорените части, е публикувана на 16.11.2020 г. на интернет страницата на Община Димитровград при спазване на изискванията на чл. 66, ал. 2 от АПК и на чл. 69, ал. 1 от АПК, като са включени основните съображения за издаването на акта, както и формите на участие на заинтересованите лица в производството, като на същите е осигурена възможност да осъществят правото си на участие в разумен срок, който не може да бъде по-кратък от един месец с оглед правилото на чл. 69, ал. 2 от АПК. В публикуваното предложение са изложени и подробни мотиви за издаването на акта. С уведомлението е изпълнено и задължението на органа по чл. 66 от АПК. По материалната законосъобразност на акта съдът заключава, че възприетият в него подход не противоречи на чл. 67, ал. 1, ал. 2, ал. 4 и ал. 5 от ЗМДТ, предвиждащи размерът на ТБО за всяко задължено лице да се определя за календарна година при спазване на принципа за понасяне на разходите от причинителя или притежателя на отпадъците. Размерът на ТБО за всяко задължено лице е сумата от размера на таксата за всяка услуга по чл. 62, която се определя, като разходите за сметка на таксата за битови отпадъци за текущата година от план-сметката, формирани по реда на чл. 66, ал. 13 за всяка услуга по чл. 62, се разпределят, като се приложи съответният начин за изчисление в зависимост от приетите от общинския съвет основи за услугите по чл. 62. Водеща основа за определяне на размера на ТБО е количеството битови отпадъци, като общинският съвет може да приеме основа или основи, различни от посочената в, ал. 4, при условие, че съществуват обективни обстоятелства, възпрепятстващи прилагането й. Според АС Хасково в докладната записка на кмета на Община Димитровград подробно е обоснована обективна невъзможност като основа за определяне размера на ТБО за 2021 г. за населените места в Община Димитровград да бъде взето предвид количеството битови отпадъци. Към датата на приемане на решението в оспорените му части по силата на § 13а от ПЗР на ЗИД на ЗМДТ е предвидено задължение до 31 март 2017 г. Министерският съвет съвместно с Националното сдружение на общините в Република България да разработят методика за изготвяне на план-сметката с необходимите разходи за дейностите и за видовете основи, които да служат за определяне размера на таксата за битови отпадъци и да внесе в Народното събрание проект за изменение на чл. 66 и 67. Такава обаче не е съществувала към датата на приемане на обжалваното решение. Същевременно приложимата Наредба № 10 за определяне и администриране на местни такси и цени на услуги на територията на Община Димитровград също не съдържа механизъм/метод за определяне на ТБО за жилищните имоти на база количеството битови отпадъци за населението - видно е от съдържанието на чл. 20, ал. 5 от същата наредба, че декларация по, ал. 1 от разпоредба за определяне таксата според количеството отпадъци е предвидено да се подава само от предприятия, които са декларирали притежаваните нежилищни имоти или такива, върху които е учредено вещно право на ползване с декларация по чл. 14 от ЗМДТ. След като административният орган не е могъл да определи ТБО върху основа количество битови отпадъци, което не може да бъде установено за населението на гр. Димитровград и [населено място], законосъобразно е възприел да бъде използвана данъчната оценка на недвижимите имоти. Това е така предвид действащата редакция на нормата на § 13, ал. 1 от Заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за местните данъци и такси към датата на приемане на обжалваното решение, който е предвиждал, че законът (ЗИД на ЗМДТ) влиза в сила от 1 януари 2014 г., с изключение на § 6, (който гласи, че "в чл. 67, ал. 2 накрая се поставя запетая и се добавя "която не може да бъде данъчната оценка на недвижимите имоти, тяхната балансова стойност или пазарната им цена. "), който влиза в сила от 31 декември 2021 г. С тази законодателна промяна следователно е прието отложено влизане в сила на § 6 от ЗИД на ЗМДТ, а това отложено влизане в сила на цитираната разпоредба означава, че за Общински съвет Димитровград при приемане на решението в оспорените му части е била налице възможност до тази дата, когато не може да се установи количеството на битовите отпадъци по ал. 1, размерът на таксата да се определя в левове на ползвател или пропорционално върху основа, определена от общинския съвет, която може да бъде данъчната оценка на недвижимите имоти, тяхната балансова стойност или пазарната им цена. По тези съображения съдът е приел, че не е налице сочената от З. нормативна пречка ТБО да се определи върху данъчната оценка на недвижимите имоти. С оглед заложената в чл. 67, ал. 5 и ал. 4 от ЗМДТ регламентация към датата на приемане на решението въпросът за определяне на тази основа от ТБО е в оперативната самостоятелност на компетентния орган и в случая общинският съвет, в съответствие с предоставената му възможност, е определил таксата да се изчислява върху данъчната оценка на имота. Оспореното решение е прието и в съответствие с чл. 67, ал. 1 и, ал. 2 от същия закон - определената с него ТБО е в годишен размер и е въз основа и в съответствие с приетата план-сметка за разходите за дейността по събиране и транспортиране на битови отпадъци; третиране на битови отпадъци в съоръжения и инсталации в депо; поддържане чистотата на териториите за обществено ползване на територията на Община Димитровград за 2021 година с гласуваното на същото заседание на общинския съвет решение. Съдът е приел, че по силата на чл. 66, ал. 3, т. 3 от ЗМДТ проверките относно формирането на план-сметките и начина на разходване на събраните средства от ТБО се извършват от Сметната палата като част от одитите за съответствие при финансовото управление в общините. По отношение на ТБО е приложимо правилото на чл. 7, ал. 1 от ЗМДТ, че размерът й се определя въз основа на необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата. В заключението на ССчЕ подробно са анализирани дължимите суми за ТБО за всички категории задължени лица за 2021 г. на територията на гр. Димитровград и [населено място], данъчните оценки на всички категории задължени лица за ТБО на територията на гр. Димитровград и [населено място] за 2021 г., респ. разходите за сметосъбиране и сметоизвозване за гр. Димитровград и [населено място] за 2021 г., депониране и обезвреждане и чистота за същите две населени места за 2021 г. и е установено, че за гр. Димитровград дължимите суми за ТБО не покриват разходите по дейности, като дори при така определените промили се установява недостиг в размер на 222 881, 29 лева, за което е необходимо дофинансиране. За [населено място] с дължимите суми за ТБО се покриват разходите по дейности, като е установен на практика почти несъществен излишък в размер на 7 715, 79 лева. Съдът е ценил заключенията по ССчЕ и ДСчЕ като пълно и точно отговарящи на поставените задачи, подробно аргументирани и въз основа на тях е заключил, че размерът на таксата за битови отпадъци за двете населени места не нарушава принципа, установен в чл. 7, ал. 1 от ЗМДТ. Систематичното тълкуване на цитираните разпоредби от ЗМДТ, сочи АС Хасково, обуславят извод за целеви характер на средствата от събираната във всяка община такса за битови отпадъци. Те се събират за обезпечаване финансирането на посочените в чл. 62 от ЗМДТ дейности и по силата на чл. 7 от ЗМДТ не могат да бъдат разходвани за други такива. При положение, че се касае не за данък, а за такса, набраните от събирането й средства следва да се използват за финансиране на услугата, за която същата се заплаща, а не за други дейности – преценка, която е от компетентността на Сметната палата. По тези съображения е постановено отхвърляне на оспорването. Настоящият касационен състав намира, че обжалваното решение е валидно и допустимо. То е постановено от тричленен състав на Административен съд Хасково със съдия-докладчик, който по твърденията на касатора е собственик на недвижимост в гр. Димитровград. Основание за отвод по смисъла на чл. 22, ал. 1, т. 6 ГПК би възникнало при наличие на обстоятелство, което поражда основателно съмнение относно безпристрастието на съдията. Дори да бе установено, притежаването на имот на територията на населено място и евентуалното качество данъчно задължено лице на член на съдебния състав не е от естество да породи съмнение в неговата непредубеденост. В никоя от фазите на съдебното административно производство /делото е разгледано в четири открити съдебни заседания/ страните не са поддържали да е възникнало или да им е станало известно подобно обстоятелство, за да е приложима разпоредбата на чл. 22, ал. 2 ГПК вр. чл. 144 АПК. По тези съображения настоящият касационен състав приема, че постановеното решение е валидно и допустимо. Същото съответства и на приложимия материален закон. По делото няма спор от фактическа страна и същата правилно е възприета от първоинстанционния съд. Решението в оспорените му части представлява общ административен акт по смисъла на чл. 65 от АПК, тъй като има еднократно правно действие и с него се засягат права, свободи и законни интереси на неопределен брой лица - собственици на имоти, попадащи в обхвата на оспорените части от него. За да могат страните да подготвят защитата на интересите си при осъществяване на процесуалните си права и задължения, е необходимо да бъдат уведомени за започване на производството. Уредбата на задължението на административния орган да уведоми заинтересованите лица и на начина по който да бъде извършено това, както и на примерен кръг на адресатите на това действие, е дадена в чл. 66, ал. 1 АПК – норма, съответстваща в пълна степен на основни принципи на кодекса като съразмерност (чл. 6, ал. 1), равенство (чл. 8, ал. 1), достъпност, публичност и прозрачност (чл. 12, ал. 1 и 2). Като начини за оповестяване на откритото производство ал. 1 посочва, че това може да стане чрез средствата за масово осведомяване, чрез изпращането на проекта до организации на заинтересовани лица или по друг подходящ начин. Следователно, за оповестяването са допустими всички начини и средства, които не са забранени от закона. Целта е гарантиране в пълна степен на възможността за участие на адресатите на бъдещия административен акт в производството по неговото издаване, в което те ще могат да изложат своите виждания и възражения по предложения проект. Граматическото тълкуване на нормата на чл. 66, ал. 1 АПК обуславя извод първо, че в обхвата на преценката на административния орган е конкретният способ, по който той е властен да оповести откриването на производството по издаване на общия нормативен акт. На второ място разпоредбата съдържа примерно и неизчерпателно изброяване на способите за оповестяване на този факт. В епохата на информационното общество интернет публикуването на предложението за определяне на размера на ТБО за физическите и юридическите лица, собственици на недвижими имоти на територията на Община Димитровград за 2021 г., на интернет сайта на Община Димитровград, съдържаща самостоятелен раздел "Общински съвет", е в съгласие със средствата за комуникация в съвремието. Впрочем понятието "средства за масова информация" освен традиционно възприеманите радио и телевизия включват електронните медии и интернет. Разпоредбата на чл. 66, ал. 1 АПК наред с това не съдържа изискване за повече от един способ за оповестяване при условията на кумулативност – достатъчно е органът да избере един от предвидените в хипотезата й, за да гарантира правото на участие на заинтересованите от резултата на производството субекти. По тези съображения съдът приема, че като е публикувал докладната записка, съдържаща съображенията за приемане на оспорваното решение на интернет страницата на Община Димитровград, указвайки изрично, че заинтересованите лица в срок от 30 дни от този момент могат да предоставят в общинския център за услуги и информация на гражданите становища и предложения по нея, органът е изпълнил задълженията си по чл. 66, ал. 2 вр. чл. 69 АПК. Предвид изложеното, касационното оплакване за игнориране на неспазването на административно-производствените правила по обявяване започването на производството е неоснователно. По отношение на оплакването за липса на мотиви при определяне размера на такса ТБО и противоречието на акта с материалния закон, настоящият съдебен състав намира следното: В действителност, в протокола, воден по време на заседанието на ОбС - Димитровград, липсват мотиви за приемане размера на ТБО за 2021 г., като такива няма и в самото Решение № 358 от 17.12.2020 г. на Общински съвет Димитровград. Въпреки това не могат да бъдат споделени доводите на касатора за липса на мотиви като основание за незаконосъобразност на акта, тъй като от протокола е видно, че приетото решение е въз основа на докладната записка на кмета на Община Димитровград, в която е мотивирана невъзможността за определяне на таксата на базата на количествата отпадъци. Съгласно задължителната практика - незагубилото значение Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 г. на Общото събрание на гражданската колегия (ОСГК) на Върховния съд (ВС), не е необходимо да съвпадат по време издаването на административния акт и излагането на съображенията, по които административният орган е стигнал до определено разрешение. Възможно е мотивите да предхождат издаването на акта и да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт. С оглед на това изложените в предложението на кмета на общината мотиви за невъзможността общината да прилага чл. 67, ал. 1 ЗМДТ са мотиви и на самото решение на общинския съвет. Законодателят, в приложимата за случая редакция на чл. 67 ЗМДТ, предвижда определена последователност при определяне на възможните начини за определяне на ТБО. Според общия принцип, регламентиран в чл. 67, ал. 1 вр., с ал. 4 ЗМДТ, размерът на таксата следва да бъде определен при спазване на принципа за понасяне на разходите от причинителя или притежателя на отпадъците, като количеството битови отпадъци е водеща основа за определяне на размера на таксата. Само ако съществуват обективни обстоятелства, възпрепятстващи формирането на ТБО по този начин, общинският съвет може да приеме различна основа за облагане, както в разглеждания случай е определено за основа при облагане на имотите на физическите лица да бъде данъчната оценка. При приемане на решение, с което таксата се определя по различен от предвидения първи възможен вариант - според количеството отпадъци, органът следва да аргументира невъзможността за прилагане на този ред. Това е случай на действие на административния орган при оперативна самостоятелност, за който също важи изискването за мотивиране на акта като условие за законосъобразност. В случая мотивите на предложението на кмета на Община Димитровград са и мотиви на решението на общинския съвет. Предвид изложеното, оспореното решение не страда от пороците, обосновани в касационната жалба и следва да остане в сила като валидно, допустимо и правилно. Ответникът е поискал присъждането на разноски за настоящата инстанция, но не е представил доказателства за понасяне на такива. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо, Върховният административен съд, Първо отделение,