Решение № 5404 от 27.04.2009 г. на ВАС по адм. д. № 847/2009 г.

Решение № 5404 от 27.04.2009 г. на ВАС по адм. д. № 847/2009 г., VI о., докладчик съдията Маргарита Славова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от АПК. Образувано е по жалба на "Медицински център БОРОЛА" ООД гр. София, подадена от управителя Абу Шахид против Решение № 1026/11.11.08 г., постановено по адм. д. № 4942/2008 г. на Административен съд София-град, I-во отделение, с което е отхвърлено оспорването на Писмена покана № 29-07-190/28.07.08 г., издадена от директора на Столичната здравноосигурителна каса, с която дружеството-касатор е задължено да възстанови на СЗОК сумата от 1 312.50 лева, представляваща стойността на назначени, но недопустимо превишаващи индивидуалните регулативни стандарти за СМД (бл. МЗ-НЗОК № 3) на изпълнителя на специализирана извънболнична медицинска помощ (СИМП) за I-во тримесечие на 2008 г. Поддържа се довод за неправилност на обжалваното решение, поради допуснати нарушения на съдопроизводствените правила и неправилно прилагане на материалния закон - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. В съдебно заседание и допълнителни писмени бележки по делото, представителят по пълномощие юрисконсулт Павлова, поддържа оплакванията в жалбата, като излага съображения, че решението е постановено при неправилно тълкуване, довело до неоснователно игнориране от правоотношенията - предмет на съдебния спор, на разпоредби от Закона за здравното осигуряване и Националния рамков договор между Националната здравноосигурителна каса и Българския лекарски съюз и Съюза на стоматолозите в България, 2006 година (НРД-2006 г.), които счита, че са приложими. Твърди се, че е недопустимо администрирането на медицинските дейности, което пряко се извеждало от нормата на чл. 52, ал. 1 КРБ и повелята на чл. 4, ал. II ЗЗО, поради което въвеждането на индивидуални регулативни стандарти на медицинските практики изначално противоречало на закона. Поддържа се и оплакване, че първо инстанционния съд не е изложил съображения и изобщо не е изследвал повдигнатото пред него възражение, че процесният ИАА е издаден в нарушение на основните принципи на административното производство, като органът е действал едностранно; не е мотивирал крайния разпоредителен диспозитив, поради което за жалбоподателя е останало неясно за колко на брой и какви по вид СМД, назначени от кои лекари и т. н., е определена сумата за възстановяване по оспорената писмена покана. Липсата на мотиви и формирана воля у решаващия съд по основно възражение в процеса е преценено от касатора като съществено нарушение на процесуалните правила, което е самостоятелно отменително основание, според него. Настоява се за отмяна на обжалваното съдебно решение, след което и за отмяна на първоначално оспорения административен акт. Ответникът по касация - Директорът на Столичната здравно осигурителна каса, не се представлява и не ангажира становище по жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационното обжалване. Върховният административен съд, Шесто отделение, за да се произнесе, взе предвид следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. I от АПК, от легитимирана страна, съответства на изискванията на чл. 212 АПК и следователно, е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. С писмо изх. № 29-07-190/28.07.08г директорът на СЗОК, на основание чл. 13, т. 6 от Инструкция за административен контрол върху дейността на структурните звена в РЗОК № РД-16-11/03.04.08 г. и чл. 43, ал. III от Индивидуален договор № 22-2320/07.02.08 г. и протокол за определяне на РС за първото календарно тримесечие на 2008 г., е задължил медицинската практика да възстанови сумата от 1 312.50 лева, представляваща стойността на назначените и изплатени Медицински направления за специализирани медицински дейности (СМД), извън допустимите превишения на определените регулативни стандарти за I-то тримесечие на 2008 година. Административният съд София-град законосъобразно е приел, че оспореното писмо представлява покана за възстановяване на суми за превишение на РС и поради това носи белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК, тъй като несъмнено е налице засягане на права и законни интереси на Медицинския център, произтичащо от създадени задължения за плащане, с изрично посочен способ за изпълнение - чрез прихващане, поради което подлежи на съдебен контрол по силата на общата конституционна клауза за обжалваемост на административните актове, въведена с нормата на чл. 120, ал. II от КРБ. Законосъобразно жалбата на изпълнителя на СИМП е разгледана по същество от съда и обжалваното решение е постановено по правилно проведен съдебен процес. Неоснователен е развития довод в касационната жалба за допуснато процесуално нарушение като е даден ход на делото в отсъствие на представител на жалбоподателя при наличието на изрична молба и приложен болничен лист, макар и по различни от приетите от АССГ съображения. Съдът е приел в съдебното заседание с протоколно определение от 20.10.08 г., че не са налице предпоставките на чл. 139, ал. I АПК за отлагане на заседанието, тъй като болничния лист на управителя на дружеството Веселина Атанасова Петрова бил издаден на 15.10.08 г. и до датата на откритото с. з. е била налице обективна възможност за организиране на защитата на дружеството-жалбоподател. Приложеният по делото болничен лист (л. 61) не съдържа отбелязване от лекуващия лекар по реда на чл. 18, ал. II от Наредбата за медицинската експертиза на работоспособността, което е било достатъчно основание да се даде ход на делото, въпреки сочената причина за отсъствието на представителя на жалбоподателя. Още повече, че ООД се представлява от двама управители - заедно и поотделно и няма данни другият управител да е бил възпрепятстван. Основателно, обаче, е оплакването за неправилност на обжалваното съдебно решение поради несъответствието му със закона. Първоинстанционният съд е приел, че в действащите нормативни актове (ЗЗО и НРД/06 г. (не е установен специален ред за установяване на процесното превишение на РС, от което е извел извод, че е приложима Инструкцията за административен контрол върху дейността на структурните звена в РЗОК № РД 16-11/03.04.2008 г., утвърдена от Директора на НЗОК. Обвързвайки решаващите си изводи единствено с предвидените в нея правила е постановил и обжалвания краен резултат по делото, който не може да бъде споделен. При издаването на оспорената писмена покана, директорът на СЗОК е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В делото не се съдържат доказателства, а и не се твърди от страните, да е спазен установения ред за осъществяване на контрол по изпълнение на ИД № 22-2320/07.02.08 г., сключен между НЗОК, представлявана от директора на СЗОК и изпълнителя на медицинска помощ - касационен жалбоподател. Липсва заповед за назначаване на проверка и констатации от провеждането на такава, обективирани във финансов протокол или такъв за неоснователно получени суми. Напротив, в оспорената писмена покана, сам едноличният орган се е позовал на данни в информационния масив на НЗОК за съответното тримесечие и извършена съпоставка между определените РС и изпълнените СМД през I-вото тримесечие на 2008 г. от МЦ "Борола" ООД гр. София. Следователно, нарушени са правата на жалбоподателя по чл. 234, ал. I , респ. по чл. 242 от НРД/06 г. Допуснатите нарушения е следвало да бъдат преценени от съда като съществени и да обосноват друг изход на процеса. Настоящият състав споделя съображенията на АССГ относно правната природа на разпореденото с оспорената писмена покана "възстановяване на суми в бюджета на НЗОК от превишение на определените РС", което не е санкция по смисъла на Глава ХХI от НРД/06 г. Единствените норми обаче, които регламентират контрола по изпълнение на индивидуалните договори с медицинските практики, са тези на Глава ХХ от НРД/2006 г. и те не могат да бъдат дерогирани с акт, който има вътрешнослужебен характер и следователно, не е задължителен за изпълнителите на медицинска помощ, какъвто именно е Инструкцията за административен контрол върху дейността на структурните звена в РЗОК № РД 16-11 от 03.04.2008 г., утвърдена от Директора на НЗОК. С разпоредбата на чл. 4, ал. I ЗБНЗОК за 2008 г. (отм.) е възложено на НЗОК да определя всяко тримесечие към договорите с изпълнителите на първична и специализирана медицинска помощ броя на назначаваните специализирани медицински дейности (СМД) и стойността на назначаваните медико-диагностични дейности (МДД). Според ал. II на чл. 4 от с. з., Управителният съвет на НЗОК е задължен да утвърди ред за прилагане на ал. I, което е осъществено с приложените по делото Правила за реда за определяне на броя на СМД и стойността на МДД за назначаване от изпълнители на първична и специализирана медицинска помощ, приети с Решение на УС на НЗОК № РД-УС-04-12/16.01.2008 г. и коментираната по-горе Инструкция за административен контрол върху дейността на структурните звена в РЗОК № РД-16-11/03.04.08 г. По силата на възложената му компетентност, Директорът на НЗОК я е утвърдил и според чл. 13, т. 1-т. 8 от нея, одитът включва и контрол по изпълнението на регулативните стандарти (РС), съгласно Правилата за РС възложени на основание чл. 4 ЗБНЗОК за 2008 г. Според тези вътрешни актове, при засичане на надвишен брой направления за СМД и МДД в териториалния обхват на всяка РЗОК, след приключване на съответното тримесечие, данните се изпращат в ЦУ на НЗОК. Обобщените и анализирани данни след получаване на информацията от всички РЗОК, се представят обратно на техните директори, които уведомяват изпълнителите на медицинска помощ с писмо, че следва да възстановят на НЗОК средствата, които са заплатени за назначените извън ИРС - СМД и МДД. Ако съответният изпълнител не ги възстанови доброволно, за заплатените вповече суми (преразход на бюджета), директорът на РЗОК издава заповед до отдел "Счетоводство", последните да бъдат удържани от последващи искания на ИМП. От така регламентираните действия на директора на РЗОК, става ясно, че в нито един етап на процеса по установяване и принудителното събиране на сумите за недопустими надвишения на ИРС, не е предвидено участие на засегнатата медицинска практика. Нещо повече, тя узнава изобщо накрая, получавайки писмена покана за доброволно възстановяване на определена сума в производство, проведено вън и независимо от нея. Така предвидената възможност във въпросната Инструкция за административен контрол за 2008 г. и Правила за РС, възложени на основание чл. 4 ЗБНЗОК ( 2008 г., административният орган самостоятелно, без участието на засегнатия изпълнител на СИМП и без съдебна санкция) напр. при основателност - изпълнителен лист (, да събере от съответното ФЛ или ЮЛ, определени от самия него парични задължения на това лице, е по своя характер т. нар. "пряка акция" и е съществен отличителен белег на административните актове. Затова именно трайно в своята практика ВАС приема, че писмената покана за доброволно плащане, отправена от директора на РЗОК до изпълнител на медицинска помощ, вкл. и по клаузи от индивидуалните договори ("Типовите ИД за ИПМ се утвърждават от директора на НЗОК"- чл. 35 от Решение № РД-УС-04-127/ 27.12.07 г. на УС на НЗОК), е индивидуален административен акт, който при необходимост може да бъде изпълнен принудително от РЗОК. В този смисъл е изцяло Решение № 13734/11.12.08 г. по адм. д. № 6910/08 г., съдържащо обобщение и на предходната практика на VI-то отделение на ВАС по обсъждания въпрос. По правило, обаче, административните актове следва да бъдат издавани по строго определен ред, спазването на който е гаранция за тяхната законосъобразност и правилност. Същественото нарушение на този ред, а на още по-голямо основание, неговото цялостно игнориране, е основание за отмяна на административния акт. Макар и правилно АССГ да е формирал правен извод за вътрешнослужебния характер на приложените от ответния по касация орган Инструкция, Правила и други за осъществяване на контрол по изпълнение на РС, не е провел до край решаващата си дейност и не е извел извод относно тяхното действие и обвързващ характер за адресата на оспорената писмена покана. Очевидно те не са и не могат да бъдат задължителни за изпълнителите на медицинска помощ. От друга страна, обсъдените по-горе нормативни актове (законови и подзаконови) не дават отговор на въпроса какви са правните последици при превишаване на определените от РЗОК индивидуални РС. Разрешаването на този въпрос е регламентирано във всеки ИД между НЗОК и изпълнителя на медицинска помощ. На РС за СМД и МДД са посветени чл. 41 - чл. 43 от представения по делото ИД № 22-2320/07.02.08 г. Ако се приеме, че превишението на ИРС е неизпълнение на задължението, уговорено с чл. 42 ал. I от ИД, то тогава отговорът на поставения въпрос, се съдържа в клаузата на чл. 53 от същия договор - по реда на Глава ХХ НРД/06 г., тъй като превишението на индивидуалните РС е неизпълнение на договорно задължение, произтичащо от чл. 42 ИД. Ето защо, неправилно АССГ е изложил съображения за недопустимост на прилагането по аналогия на реда по чл. 234 и следващите от НРД/2006 г., които освен другото, представляват част от разпоредбите на Глава ХХI от НРД/2006 г. Налице е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, предвидени в нормите на чл. 234 , във връзка с чл. 233 от НРД/06 г., което в конкретния случай се е изразило в пълно игнориране на нормативно установения ред за издаване на оспорения индивидуален административен акт. Неправилно е извършеното тълкуване, че спорните правоотношения се уреждат пряко от чл. 3 и чл. 4 от Закона за бюджета на НЗОК за 2008 г. (отм.) и издадените въз основа на чл. 4 ал. II ЗБНЗОК - Правила, приети с Решение № РД-УС-04-12/16.01.08 г.; Методика за контрол № РД-16-14/ 10.04.08 г. и Инструкция за административен контрол върху дейността на структурните звена в РЗОК № РД-16-11/03.04.08 г., утвърдена от Директора на НЗОК, за които няма данни да са обнародвани. Тези вътрешни правила са утвърдени от директора на РЗОК в изпълнение на задълженията му, произтичащи от чл. 72, ал. I ЗЗО, но това не може да промени характера им на вътрешнослужебни актове, които не рефлектират върху правната сфера на изпълнителите на медицинска помощ. Предвид изложените съображения, настоящият съдебен състав на ВАС VI-то отделение, намира за основателен довода в касационната жалба, че в случая е налице несъответствие на обжалваното съдебно решение със закона. Щом като писмената покана за възстановяване на суми от превишение на РС е административен акт, при нейното издаване следва да бъдат спазени основните принципи на административния процес и особено изискването - производството да се провежда при знанието и с активното участие на адресата на акта, който ще бъде издаден в това производство. Ето защо, АССГ като е приел, че оспорената писмена покана не е унищожаем административен акт, защото е издадена в нарушение на административнопроизводствените правила, нормирани в Закона за здравното осигуряване (чл. 70-чл. 80 ) и НРД/2006 г., неправилно е приложил закона. Обжалваното решение, с което жалбата на "Медицински център БОРОЛА" ООД гр. София е отхвърлена, следва да бъде отменено, като постановено при наличие на касационно основание за неговата отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Спорът е изяснен от фактическа и правна страна, поради което вместо отмененото решение следва да бъде постановено друго, с което оспорената писмена покана да бъде отменена като незаконосъобразна. По тези съображения и на основание чл. 222, ал. I АПК, Върховният административен съд, Шесто отделение