Решение № 8159 от 25.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 1089/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на заместник-министъра на туризма против решение 18745 от 03.10.2024 г., постановено по адм. дело 12250/2023 г. на Административен съд София-град, с което е: 1) отменена заповед Т-РД-27-157/28.11.2023 г., издадена от заместник-министъра на туризма в частта, с която е отказано предоставяне на безвъзмездна финансова помощ на Булуингс ЕООД в размер на 48 000 лева по договор BG16RFOP002-2.092-0834-C01 за преодоляване на икономическите последствия от пандемията Ковид 19, финансиран по Оперативна програма Иновации и конкурентноспособност 2014 2020 г.; 2) върната административната преписка на заместник-министъра на туризма за ново разглеждане и произнасяне, съобразно указанията по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на решението. В касационната жалба са изложени оплаквания за неправилност на съдебното решение, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Твърди се, че първоинстанционният съд не е изследвал и преценил в пълнота фактите и обстоятелствата, при които е издадена заповедта, а именно, че е издадена в съответствие с материалните правни норми и при спазване на разписаните процедурни правила. В т. 14.1 от Условията за допустимост на разходите са описани изчерпателно кои разходи са допустими по процесната процедура за предоставяне на финансова помощ. Неправилен е изводът на съда, че липсват мотиви за издаване на заповедта - в доклада, изготвен от фирмата, извършваща мониторинг е отбелязано, че не са представени исканите документи, въпреки че е провеждана комуникация. Иска се отмяна на обжалваното съдебно решение и вместо него да бъде постановено друго, с което съдът да отхвърли жалбата. Прави възражение за прекомерност на претендираните от ответника разноски за адвокатско възнаграждение. Ответникът Булуингс ЕООД, чрез адв. Шопов, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира присъждане на разноски за настоящата инстанция. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, въз основа на събраните по делото доказателства, след като обсъди доводите и възраженията на страните и прецени касационните основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено следното: Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена от надлежна страна, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Предмет на обжалване пред административния съд е заповед Т-РД-27-157/28.11.2023 г., издадена от заместник-министъра на туризма в частта, с която е отказано предоставяне на безвъзмездна финансова помощ на Булуингс ЕООД в размер на 48 000 лева по договор BG16RFOP002-2.092-0834-C01 за преодоляване на икономическите последствия от пандемията Ковид 19, финансиран по Оперативна програма Иновации и конкурентноспособност 2014 2020 г. Съдът е установил от фактическа страна, че между Министерство на туризма и Булуингс ЕООД, е сключен административен договор BG16RFOP002-2.092-0834-С01 за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014-2020 г. по процедура BG16RFOP002-2.092 Подкрепа на предприятия, регистрирани по Закона за туризма като туроператор или туристически агент, за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID -19 /л. 459-465 от адм. дело 12250/2023 г./. Цитираният договор е сключен на основание чл. 37, ал. 3 от Закона за управление на средствата от европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ) и във връзка с постъпило проектно предложение от дружеството-жалбоподател, което от своя страна се е задължило да изпълни всички произтичащи от договора и неговите приложения задължения. След изтичане на сроковете за изпълнение на проекта от дружеството са представени чрез кореспонденция в ИСУН Технически отчет 1 тип окончателен и Искане за плащане 1, ведно с Финансов отчет 1, съгласно който общата стойност на отчетените разходи е 61 667.17 лева, а на 19.07.2022 г. чрез кореспонденция BG16RFOP002-2.092-0834-C01-M001 в ИСУН 2020 до управителя на Булуингс ЕООД е изпратено искане за пояснения и допълнителни документи по повод открити несъответствия/грешки при верифициране на Финален отчет 1 по сключения административен договор /л. 555-567 от адм. дело 12250/2023 г./. От екипа по верификация по процедура BG16RFOP002-2.092 е указано на дружеството, относно отчетени разходи за възнаграждения на управител, че съгласно рубрика въпроси и отговори по отношение на допустимите по процедурата разходи за труд /включително разходи за възнаграждения и разходи за осигурителни и здравни вноски за сметка на работодателя/ са допустими и разходите за възнаграждение по договор за управление, като размерът на тези разходи /с включени осигурителни и здравни вноски за сметка на работодателя/ не следва да надвишава размер от 2 000.00 лв. месечно, поради което следва да редуцира разхода за възнаграждения за управител до допустимия праг. Дружеството-жалбоподател е уведомено, че за размера на непризнатите разходи разполага с възможността да представи други разходооправдателни документи до размера на изплатена субсидия, а освен това с писмото е посочено, че представеният договор за управление и контрол, не посочва договореното възнаграждение и е изискано да бъде представен анекс, доказващ договореното възнаграждение за лицето. За представяне на посочените документи на дружеството е бил предоставен срок от 7 работни дни. След представяне на допълнителните документи екипът по верификация е изпратил до жалбоподателя същите указания относно отчетените разходи за възнаграждение за управител, като отново са предупредени, че за размера на непризнатите разходи в размер на 48 000.00 лв. има възможност да представят други разходооправдателни документи. Дружеството е уведомено, че в случай, че представи нови разходооправдателни документи, то следва да представи и нови осчетоводявания, исторически данни /при необходимост/ и декларация, че разходите са в изпълнение на ДБФП BG16RFOP002-2.092-0834-С01. Във връзка с поставени допълнителни въпроси, дружествотожалбоподател е отговорило, че съгласно ръководството за изпълнение на проекти по настоящата процедура, разходите за възнаграждения следва да бъдат отчетени до размера на трудовото възнаграждение по трудов договор /или ДУК/ към дата 01.09.2020 г., като въз основа на установеното от екипа по верификация в хода на проведената документална проверка, е издадена заповед Т-РД-27-157/28.11.2023 г. от заместник министъра на туризма, с която е одобрено предоставяне на безвъзмездна финансова помощ в размер на 13 667.17 лв. и е отказано предоставяне на безвъзмездна финансова помощ в размер на 48 000.00 лв. по Договор BG16RFOP002-2.092-0834-С01 за преодоляване на икономическите последствия от пандемията Covid 19, финансиран по Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014 г. 2020 г. на Булуингс ЕООД. Като мотив за отказа за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ в заповедта е посочено, че във връзка с извършена документална проверка на представените документ и доказателства по административен договор BG16RFOP002-2.092-0834-С01 и Искане за окончателно плащане, екипът по верификация е констатирал, че част от разходите са допустими и фактически извършени в периода на допустимост. Разходите по заплати са допустими за верификация до 2 000.00 лв./месец при отчетени 10 000.00 лв./месец, като разходите в размер на 48 000.00 лв. са недопустими за финансиране на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ, тъй като са в неизпълнение на т. 28 от Условията за кандидатстване и изпълнение /Раздел II Финансово изпълнение на проектите и плащане/. В мотивите на заповедта е посочено, че ако дружеството няма възражение по повод установената надплатена сума, разполага с възможността да възстанови сумата в размер на 48 000.00 лв. по банкова сметка на Министерство на туризма. В т. 28 от Условия за изпълнение, Финансово изпълнение на проектите и плащане от условията за кандидатстване е предвидено задължение за бенефициента да поддържа отделни счетоводни аналитични сметки или отделна счетоводна система за допустими разходи по проекта и използването на средствата от безвъзмездната финансова помощ съгласно изискванията на чл. 57, ал. 1, т. 5 от ЗУСЕСИФ /л. 433-434 от адм. дело 12250/2023 г./. Предвидено е, че Министерството на туризма ще извършва последващ контрол по изпълнението, след подаването на отчета, като в случай, че бъдат констатирани несъответствия, разходите или част от тях няма да бъдат признати. На интернет адреса на ответния административен орган са посочени изрично допустимите и недопустими разходи по процесната процедура, както и са посочени условията, на които разходите следва да отговарят, за бъдат допустими. От правна страна съдът е констатирал незаконосъобразност на административния акт в обжалваната част и е обосновал извод за основателност на жалбата срещу него. Съдът е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, а именно заместник-министърът на туризма във връзка със заповед Т-РД-16-266/29.06.2023 г. Съгласно чл. 36, ал. 2, т. 1 от Устройствения правилник на Министерството на туризма, Дирекция Програмиране и управление на проекти осигурява дейностите по изпълнение и/или управление на проекти или програми, финансирани със средства от Европейския съюз или от други донорски организации и финансови институции, по които Министерството на туризма е бенефициент, като отговаря за цялостното управление, изпълнение, отчитане и контрол на дейностите по съответния проект съгласно договора за безвъзмездна помощ. От заповед Т-РД-16-266/29.06.2023 г. на министъра на туризма се установява, че на И. Г., изпълняваща длъжността заместник-министър на туризма, е възложено да организира, координира и контролира дейността на Дирекция Програмиране и управление на проекти. Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - 68 от ЗУСЕФСУ. Съгласно чл. 62, ал. 1 и 2 от закона междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта; чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи, верифицирани от управляващия орган. По направено искане за плащане, те се верифицират въз основа на документите по чл. 60, ал. 3 от ЗУСЕФСУ, представени от бенефициера, чрез извършване на управленски проверки. Първоинстанционният съд е посочил, че съгласно нормата на чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, разходите се считат за допустими, когато са изпълнени едновременно посочените в т. 1 - т. 7 условия, а именно: 1) разходите са за дейности, съответстващи на предвидените в одобрения проект и се извършват от допустими бенефициенти съгласно съответната програма по чл. 3, ал. 2; 2) разходите попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи; 3) разходите не надхвърлят праговете за съответната категория в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект; 4) разходите са за реално доставени продукти, извършени услуги, строителни и монтажни работи и положен труд; 5) разходите са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство; 6) разходите са отразени в счетоводната документация на бенефициента чрез отделни счетоводни аналитични сметки или в отделна счетоводна система; 7) за направените разходи е налична одитна следа съгласно минималните изисквания на Приложение XIII от Регламент /ЕС/ 2021/1060 и са спазени изискванията за съхраняване на документите съгласно чл. 82 от Регламент /ЕС/ 2021/1060; 8) разходите са съобразени с приложимите правила за предоставяне на държавни помощи. В конкретния случай, с оспорената заповед е отказано верифициране и предоставяне на безвъзмездна финансова помощ поради несъответствие на заявените разходи с условията за допустимост по чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ. В заповедта е посочена сумата на разходите, които не се верифицират 48 000.00 лева, като е указано, че тази сума следва да бъде възстановена като неправомерно платена. В процесния случай документът по смисъла на чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ е Условия за кандидатстване и изпълнение за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014-2020 г. Процедура за подбор на проекти BG16RFOP002- 2.092 - Подкрепа на предприятия, регистрирани по Закона за туризма като туроператор или туристически агент, за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19 /л. 399-436 от адм. дело 12250/2023 г./. Първоинстанционният съд е приел, че при това съдържание на акта, не може да се приеме, че е посочено достатъчно ясно и конкретно правното основание, обосноваващо упражнената разпоредителна власт. Органът, за да откаже верификацията на средства над определен размер, с аргумент, че тази разлика надвишава допустимите разходи, не е достатъчно да цитира хипотезата на чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ, нито да посочи наименованието на акта по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ - в случая Условията за кандидатстване и изпълнение по конкретната процедура. Съдът е установил, че в оспорената заповед липсва, каквото и да било изложение на мотивите на ответния административен орган защо е приел, че разходите по заплати са допустими за верификация до 2 000.00 лв./месец при отчетени 10 000.00 лв./месец, и че предвид констатираните несъответствия разходите в размер на 48 000.00 лв. са недопустими за финансиране - липсва обосновка каква е относимата фактология, в какво конкретно се изразява недопустимостта на разходите за заплати и защо са счетени за такива. Съдът е отчел, че съгласно тълкувателно решение 16/1975 г. на ОСГК на ВС на РБ, е допустимо мотивите към акта да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото му издаване, но такива в случая липсват и не са представени от ответника, предвид указанията дадени с разпореждане от 10.05.2024 г. във връзка с разпределение на доказателствената тежест в процеса. Посочено е, че в т. 14.2 от Условията за кандидатстване са посочени условията за допустимост на разходите по конкретната процедура, а в т. 14.3 изчерпателно са изброени недопустимите разходи /л. 414-417 от адм. дело 12250/2023 г./. Освен изложеното съдът е приел, че исканията за пояснения и допълнителни документи са представени по делото на хартиен носител, без положен подпис на лицето, посочено като издател, без регистрационен номер и дата, на която са били съставени, респ. регистрирани в деловодната система. Дори да се приеме, че същите представляват електронни документи по смисъла на чл. 3 от ЗЕДЕП, исканията не са подписани с изискуемия електронен подпис, от което не може да се установи, че подписаното съдържание отговаря на съдържанието на документа. В писмо-допълнение към кореспонденцията с жалбоподателя /л. 556-558 от адм. дело 12250/2023 г. / от страна на екипа по верификация са посочени в 13 точки разходи, респективно искания, от страна на дружеството-жалбоподател да се представят допълнителни документи във връзка с верификацията, като конкретно в т. 5 е посочено, че по отношение на допустимите по процедурата разходи за труд /включително разходи за възнаграждения и разходи за осигурителни и здравни вноски за сметка на работодателя/ са допустими и разходите за възнаграждение по договор за управление, като размерът на тези разходи /с включени осигурителни и здравни вноски за сметка на работодателя/, не трябва да надвишава размер на 2 000.00 лв. месечно, като не е указано въз основа на какви факти е приета за допустима като праг тази сума. Следователно препращането към горецитираните писма на екипа по верификация, не може да преодолее констатираната липса на мотиви в оспорения административен акт. От представените по делото доказателства не може да се формира несъмнен извод за начина на формиране на стойността на неверифицираните разходи. Никъде в административната преписка не е обосновано как точно е определен размерът на недопустимите разходи за заплати, респективно на какво правно основание административният орган определя, че разходите за заплати са допустими за верификация до размер 2 000.00 лв./месец при отчетени 10 000.00 лв./месец. Въз основа на всичко изложено, първоинстанционният съд е приел, че оспорената заповед е немотивирана, което е самостоятелно основание за отмяна по смисъла на нормата на чл. 146, т. 2 от АПК. Тези съображения са го мотивирали да стигне до извод и за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила при издаване на заповедта, тъй като административният орган не е изпълнил вмененото му с чл. 35 от АПК задължение да издаде индивидуалния административен акт след изясняване на всички факти и обстоятелства от значение за случая, поради което оспорената заповед в обжалваната част е отменена. Решението е валидно, допустимо и правилно. Съдът е извършил пълна проверка на законосъобразността на акта, като подробно и обосновано е изложил изводите си по релевантните факти и приложимия закон. Обсъдил е всички възражения на жалбоподателя и правилно ги е преценил като неоснователни. В административния акт като правни основания за постановения отказ за верифициране на сумата от 48 000 лева за възнаграждение по договор за управление е посочено неизпълнение на чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ във връзка с т. 28 от Условията за кандидатстване и изпълнение (Раздел II Финансово изпълнение на проектите и плащане). Точка 28 от Условията за кандидатстване е наименована Условия за изпълнение. В нея се съдържат Раздел I Техническо изпълнение на проектите, Раздел II Финансово изпълнение на проектите и плащане и Раздел III Мерки за информираност и публичност. В посочения от административния орган Раздел II Финансово изпълнение на проектите и плащане са предвидени: методите за изплащане на допустимите разходи, задълженията за поддържане на отделни счетоводни аналитични сметки, отговорност за администриране на процеса на определяне на ДДС, определянето на действителния размер на подлежащата на изплащане помощ, условие за недопустимост на промени в бюджета на проекта, вариант на плащане на безвъзмездната финансова помощ, последващ контрол на отчета, процедура при невъзможност за изпълнение на проекта. Никъде в посочения раздел не се съдържа изискване (условие) за допустим праг на възнаграждение по договор за управление. В представената пред първоинстанционния съд комуникация (стр. 566 и стр. 567 от адм. дело 12250/2023 г.) е видно, че управителят на Булуингс е поискал потвърждение, че в съответствие с т. 3.1.1 на Ръководството за изпълнение на договори за безвъзмездна финансова помощ по процедура на подбор на проекти BG16RFOP002-2.092 Подкрепа на предприятия, регистрирани по Закона за туризма като туроператор или туристически агент, за задоволяване на икономическите последствия от пандемията COVID 19, за да са допустими разходите за възнаграждение, същите следва да са до размера на основното възнаграждение по трудово правоотношение/договор за управление към 01.09.2020 г. В отговор на корспонденция с рег. BG16RFOP002-2.092-0834-2, екипът по верификация по процедура BG16RFOP002-2.092, е информирал дружеството, че съгласно Ръководството за изпълнение на проекти по настоящата процедура, разходите за възнаграждения следва да бъдат отчетени до размера на трудовото възнаграждение по трудов договор (или ДУК) към дата 01.09.2020 г. От посочения от органа раздел II на т. 28 на Условията за кандидатстване, не става в какво се изразява посоченото в административния акт неизпълнение. Никъде в Раздел II от т. 28 не се съдържа изискване за праг от 2000 лв. за допустимост на разходите за възнаграждения по договор за управление. Установяването на фактическото основание означава органът да докаже наличието на конкретните правнорелевантни факти и обстоятелства, изпълняващи състава на съответната правна норма, мотивирали го да издаде административния акт с конкретно съдържание. Задължението за установяване на фактическото основание не може да бъде изпълнено посредством общото посочване от страна на административния орган на раздел от Условията за кандидатстване и изпълнение. На следващо място като правно основание е цитиран чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ, според който разходите са допустими, ако попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи. Съгласно чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ ръководителят на управляващия орган на програмата, съответно на водещата програма утвърждава за всяка процедура насоки и/или друг документ, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. Документите трябва да са съобразени и с изискванията на чл. 59, ал. 2, според която за всяка процедура по програма по чл. 3, ал. 2 се определят: 1. допустимите категории разходи и максималните размери на разходите, ако има такива; 2. методът, приложим за определянето на разходите, и условията за изплащане на безвъзмездната финансова помощ и възстановимата помощ, когато за тях се прилагат формите по чл. 55, ал. 1, т. 2 4; 3. при проекти, които генерират приходи методът, по който нетните приходи се приспадат от разходите за проекта; 4. специфичните условия, на които да отговорят разходите, за да се третират като допустими, включително условията, при които проектът се смята за осъществен извън програмния район. Анализът на изискването по точка 2 сочи, че е необходимо органът не само да се е позовал на точка 2, но и за да е изпълнено изискването на чл. 59, ал. 1 от АПК е необходимо и точно да е посочил категорията разходи, регламентирани в акта по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ и в одобрения проект, на които исканите за верифициране разходи не съответстват. В настоящия случай административният орган не е обосновал коя категория разходи не съответства на проекта. В акта като основание е посочена бланкетно т. 28 Раздел II от Условията за кандидатстване и изпълнение за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма Иновации и конкурентноспособност 2014 2020. В този раздел няма изискване да се приемат за допустими за верификация разходи по заплати до размер от 2000 лв. на месец. В допълнение към изложеното следва да се отбележи, че не само в посочената от органа т. 28, но и в цялото съдържание на Условията за кандидатстване и изпълнение липсва разпоредба, въз основа на която да се намалява размера на поискания от дружество разход за възнаграждения по договор за управление. Освен това като правно основание за издаване на заповедта в оспорената част, е посочен чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ относим към верифицирането на разходите, а с диспозитива на административния акт е отказано предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Административният орган следва да посочи ясно и точно фактическото основание и съответстващото му правно основание, поради което изводът на първоинстанционния съд, че актът е немотивиран, е правилен. Дори и в оспорената заповед на заместник-министъра на туризма да е изложено фактическо основание, без фактите да бъдат подведени под относимото правно основание, съдът не може да установи налице ли са условията за законосъобразно упражняване на правомощието на административния орган, а засегнатите от акта лица не могат да упражнят ефективно правото си на защита. По изложените съображения, правилно Административен съд София-град е отменил административния акт в обжалваната му част. Не са налице сочените касационни основания за отмяна на съдебното решение и същото следва да бъде оставено в сила. Въпреки изхода на спора, неоснователно е искането на ответника по касация за присъждане на адвокатско възнаграждение пред настоящата съдебна инстанция. Съгласно т. 1 от ТР 682012 г. по тълк. дело 6/2012 г. на ОСГТК ВКС Съдебни разноски за адвокатско възнаграждение се присъждат, когато страната е заплатила възнаграждението. В договора следва да е вписан начина на плащане ако е по банков път, задължително се представят доказателства за това. Разноски се присъждат, когато са направени реално от страната в процеса и установени безспорно по отношение на техния адресат и размер. В случая по делото не е представен договор за правна защита и съдействие с адв. И. Шопов, както и доказателства за договореното адвокатско възнаграждение за настоящата съдебна инстанция. В приложения на стр. 10 от адм. дело 12250/2023 г. на Административен съд София-град договор за правна защита и съдействие, изрично е предвидено, че е за изготвяне на жалба, процесуално представителство и съдействие пред Административен съд София-град. Договор пред касационната инстанция, не е представен, поради което липсват доказателства за договорено възнаграждение и начин на плащане. Писмената форма на договора за адвокатска услуга е за доказване, като с него се удостоверява, както че разноските са заплатени, така и че са договорени. Представянето на банкови документи за извършено плащане не е достатъчно да удостовери, че направените и претендираните от страната разходи в производството са били и договорени между страната и нейния процесуален представител. Представеният списък на разноски, приложената фактура и преводно нареждане, представляват твърдения за извършени разходи, които обаче следва да бъдат доказани и като договорени между страните, а в случая това не е направено. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,