Решение № 75 от 5.01.2015 г. на ВАС по адм. д. № 10659/2013 г.

Решение № 75 от 5.01.2015 г. на ВАС по адм. д. № 10659/2013 г., III о., докладчик съдията Жанета Петрова Държавната агенция за бежанците е подала касационна жалба срещу решението от 17.06.2013 г. по адм. дело № 3527/2013 г. по описа на Административния съд - София град, с което е била осъдена да заплати на Мазхер Икбал Ашраф, гражданин на Индия, на основание чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата, обезщетение за неимуществени вреди в размер на 1 лев. Направени на оплаквания за недопустимост и неправилност на решението поради съществени нарушения на съдопроизводствените правила, необоснованост и нарушение на материалния закон и е поискано да бъде отменено. Ответникът Мазхер Икбал Ашраф е поискал отхвърлянето на жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е неправилно на всички основания по чл. 209, т. 3 АПК и следва да бъде отменено с постановяването на друго, с което да се отхвърли предявеният иск. Върховният административен съд, като провери допустимостта и правилността на решението с оглед направените касационни оплаквания, намира, че жалбата е основателна. Административният съд е установил, че със заповед № 3ДС-413/5.11.2012 г. на директора на Столичната дирекция на вътрешните работи, на основание чл. 41, т. 1 и чл. 42з, ал. 1 и ал. 4 от Закона за чужденците в Република България, е наложена принудителна административна мярка "принудително отвеждане до границата на Република България", както и забрана за влизане в страната за срок от 5 години, на индийския гражданин Мазхер Икбал Ашраф. В мотивите на заповедта е посочено, че чужденецът е бил задържан в град София от служители на Второ районно полицейско управление - София, без документи за самоличност, без да е регистрирано влизането му в страната, без адресна регистрация и средства за издръжка и за обратно връщане. Административният орган допуснал предварително изпълнение на заповедта. Тя била връчена на чужденеца на 5.11.2012 г., като е указана възможността за обжалването й в 14-дневен срок по административен и съдебен ред. Със заповед № зДС-415/5.11.2012 г. на директора на Столичната дирекция на вътрешните работи е разпоредено принудителното настаняване на Мазхер Ашраф в специален дом за временно настаняване на чужденци, до отпадане на пречките за изпълнение на наложената принудителна мярка, като е указана възможността за обжалването на заповедта пред съд в 7-дневен срок от съобщението. На 16.11.2012 г. Мазхер Ашраф подал молба до Държавната агенция за бежанцитe, с която поискал закрила. С писмо № 100/22.03.2013 г. на директора на Регистрационен приемателен център - София при Държавната агенция за бежанците, изпратено до директора на дирекция "Миграция", е поискано предаването на чужденци, между които и Мазхер Икбал Ашраф, за провеждането на производство за предоставяне на закрила. На 25.03.2013 г. Мазхер Икбал Ашраф подал до Държавната агенция за бежанците нова молба за закрила. На същата дата Мазхер Ашраф бил регистриран в Държавната агенция за бежанците и бил изведен от Специалния дом за временно настаняване на чужденци в село Бусманци, област София-град, като е бил предаден на служители на Държавната агенция за бежанците за настаняване в място за подслон. Въз основа на тази фактическа обстановка съдът приел, че е налице основание за ангажиране на имуществената отговорност на Държавната агенция за бежанците по чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди. В мотивите си административният съд посочил, че с подаването на молбата за закрила чужденецът имал легитимни правни очаквания за извършването на регистрация на молбата му от администрацията на Държавната агенция за бежанците и за провеждането на производство за предоставяне на статут по реда на Закона за убежището и бежанците. Най-малкото, според съда, било чужденецът да бъде упътен за реда за подаване на молбата в 15-дневния срок по чл. 58, ал. 6 от Закона за убежището и бежанците. Вместо това, администрацията на Държавната агенция за бежанците бездействала, като не предприела дължимите по закон действия по регистрирането на молбата по чл. 61, ал. 2 от Закона за убежището и бежанците и за провеждане на административно производство. Според съда, липсата на законов срок за регистрацията на чужденеца не е равнозначно на безконтролно и продължително във времето отдалечаване на регистрацията на молбата. Бездействието на администрацията в периода от подаването на молбата, респективно от 21.11.2012 г., когато е била получена в агенцията, до регистрацията на чужденеца на 25.03.2013 г. е незаконосъобразно, тъй като нарушава принципа по чл. 11 АПК за бързина и процесуална икономия на производството, както и принципа за служебното начало по чл. 9 АПК, който задължава административния орган да започне, проведе и приключи производството. Според административния съд, съществува пряка и непосредствена причинна връзка между бездействието на служители на Държавната агенция за бежанците и задържането на ищеца в Специалния дом за временно настаняване на чужденци в село Бусманци. Съдът обосновал направения извод с разпоредбата на чл. 19, ал. 1 от Наредба № Iз-1201 от 1 юни 2010 г. за реда за временно настаняване на чужденци, за организацията и дейността на специалните домове за временно настаняване на чужденци, според която подадената молба за закрила незабавно се изпраща в Държавната агенция за бежанците, а допускането на молбата за закрила от Държавната агенция за бежанците е основание за освобождаването на чужденеца от специалния дом за временно настаняване на чужденци съгласно чл. 20, ал. 2 от Наредба № Iз-1201 от 1 юни 2010 г. По отношение на последния елемент от нормативния състав на чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди административният съд посочил, че незаконосъобразната дейност на администрацията винаги е вредоносна и има за резултат негативни душевни преживявания, свързани с неосъществяването на дължимото законосъобразно, бързо, качествено, открито и достъпно решаване на отправените към нея искания. Според съда, в случая не се налагало доказване на вреди, като се има предвид, че националният съд е бил критикуван в решения на Европейския съд по правата на човека за формалистичния си подход. Ищецът посочил в исковата си молба, че отнемането на свободата на придвижване предизвикало у него огорчение, потиснатост и отчаяние, тъй като търси в страната ни закрила от нарушаване на човешките му права, а вместо това търпи ограничаване на личната му свобода. Първоинстанционният съд приел за доказани тези твърдения, тъй като било известно, че мигрантите са подложени на голям стрес и психично напрежение. С оглед направената преценка за основателност на предявената претенция, съдът осъдил Държавната агенция за бежанците да заплати на Мазхер Икбал Ашраф обезщетение за неимуществени вреди, причинени от бездействие на администрацията, в размер на 1 лев. Касационната инстанция намира, че постановеното решение не е недопустимо, но е неправилно поради съществени нарушения на съдопроизводствените правила и нарушение на материалния закон. По отношение на оплакването на касационния жалбоподател за недопустимост следва да се отбележи, че прекратяването на производството по адм. дело № 2600/2013 г. по описа на Административния съд - София град не води до недопустимост на производството по това дело. Пред административния съд Мазхер Икбал Ашраф е заявил искане за защита по чл. 257, ал. 1 АПК срещу неоснователно бездействие на администрацията на Държавната агенция за бежанците, което е съединил с иск за заплащане на обезщетение за вреди, причинени от бездействието по чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди. Производството е било разделено с определение от 2.04.2013 г. по адм. дело № 2600/2013 г., като по исковата претенция е било образувано адм. дело № 3527/2013 г. по описа на Административния съд - София град. Прекратяването на производството по искането по чл. 257, ал. 1 АПК не влияе върху развитието на исковото производство по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. По правило двете производства не могат да бъдат съединени, тъй като исканията, по които са образувани, подлежат на разглеждане по различен процесуален ред. Същевременно за завеждането на иск за обезщетение за вреди, причинени от незаконосъобразно бездействие на администрацията, не необходимо провеждането на преюдициално съдебно производство, в което да се установи бездействието. Както е предвидено в чл. 204, ал. 4 АПК, незаконосъобразността на действието или бездействието се установява от съда, пред който е предявен искът за обезщетението. Основателни са обаче оплакванията на касационния жалбоподател във връзка с правилността на постановеното решение. Административният съд е пренебрегнал правилата за оценка на доказателствата и е направил несъответни на доказателствения материал фактически и правни изводи. Съдът е игнорирал факта, че чужденецът е бил задържан в София, при полицейска проверка на патрул на Второ районно полицейско управление, при което е установено, че той пребивава незаконно на територията на страната, без документи за самоличност и средства за издръжка. Тези обстоятелства са станали причина за издаването на заповед № зДС-413/5.11.2012 г. на директора на Столичната дирекция на вътрешните работи, с която на Ашраф Мазхер Икбал, гражданин на Индия, е наложена принудителна административна мярка "принудително отвеждане до границата на Република България". Съгласно чл. 44, ал. 6 от Закона за чужденците в Република България, чужденците на които е издадена заповед за принудително отвеждане до границата на Република България, могат да бъдат настанени с друга заповед на компетентния административен орган в специален дом за временно настаняване на чужденци с цел организиране на принудителното им отвеждане до границата на Република България или експулсирането им, в случаите, когато са с неустановена самоличност, когато възпрепятстват изпълнението на заповедта или е налице опасност от укриване. Настаняването продължава до отпадане на тези обстоятелства, но не повече от 6 месеца. В случая е установено, че Ашраф Мазхер Икбал е пребивавал в специалния дом за временно настаняване на чужденци на законно основание с оглед наличието на заповед за принудителното му отвеждане до границата на Република България, както и на заповед по чл. 44, ал. 6 ЗЧРБ. Ищецът не е доказал, че тези заповеди са били обжалвани и отменени по административен или съдебен ред, поради което те следва да се разглеждат като влезли в сила. За преустановяването на действието на наложените с тези заповеди принудителни административни мерки, е необходимо изпълнението на нормативни изисквания, което не е било отчетено от административния съд в нарушение на материалния закон. Само по себе си подаването на молба за закрила от страна на чужденец, който се задържа в специален дом за временно настаняване на чужденци до изпълнението на мярката "принудително отвеждане до границата на Република България", не кореспондира със задължение на органите на Министерството на вътрешните работи за незабавното му освобождаване от дома за временно настаняване. Формалното подаване на молба не би могло да преодолее последиците от влязлата в сила заповед за принудителното настаняване на чужденеца в специален дом. За да се избегнат случаите, в които това се предприема за заобикаляне на закона, са въведени определени изисквания. Тъй като в Закона за чужденците в Република България липсва правна норма, уреждаща подобни случаи, е направен опит за преодоляване на непълнотата със създаването на подзаконова нормативна уредба. Административният съд не е тълкувал разпоредбата на чл. 20 от Наредба № Iз-1201 от 1 юни 2010 г. и е допуснал неточното й приложение. Според тази разпоредба, чужденецът се освобождава от дома за временно настаняване на чужденци, когато подадената от него молба за закрила по Закона за убежището и бежанците е допусната за разглеждане от Държавната агенция за бежанците при Министерския съвет. Допускането на искането за разглеждане следва да се свърже с наличието на данни, които подкрепят неговата основателност. Отнесено към отделните фази на административното производство пред Държавната агенция за бежанците, това означава, че по искането на чужденеца за закрила следва да е формирана предварителна преценка, която на най-ранния етап на производството се извършва с влязло в сила решение на интервюиращия орган по чл. 70, ал. 1 ЗУБ за образуване на производство по общия ред. Това условие не е осъществено към момента на подаване на исковата молба, а и обстоятелствата около задържането на Мазхер Икбал Ашраф, който е влязъл незаконно в страната, с което е извършил престъпление по Наказателния кодекс, укривал се е, пребивавайки в столицата неопределено време, и е подал молба за закрила едва след като е бил настанен в дом за временно настаняване, разколебават основателността на искането му за закрила (чл. 13, ал. 1, т. 14 ЗУБ). Поради това не може да се сподели преценката на първоинстанционния съд, че правото на свободно придвижване на чужденеца е ограничено единствено поради забавянето на регистрацията и откриването на лично дело в Държавната агенция за бежанците. Дори предприети своевременно, тези действия на администрацията не водят автоматично до освобождаването на чужденеца от дома за временно настаняване. В тази връзка следва да се припомни, че ищецът не е доказал изпълнение на задължението по чл. 4, ал. 5 от Закона за убежището и бежанците, според което чужденец, влязъл не по законоустановения ред в Република България, за да поиска закрила, пристигайки направо от територия, където са били застрашени животът и свободата му, е длъжен да се представи незабавно на компетентните органи и да посочи уважителни причини за незаконното си влизане или пребиваване на територията на страната. При положение, че фактите сочат на вероятност за подаването на молба за закрила с цел осуетяване на изпълнението на мярката "принудително отвеждане до границата", не може да се счете за обоснована тезата на административния съд, че ищецът имал легитимни правни очаквания, които останали неудовлетворени от забавянето на производството за разглеждане на молбата му. Съгласно чл. 2 от протокол № 4 на Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, "всеки, който се намира на законно основание на територията на дадена държава, има право свободно да се придвижва и свободно да избира своето местожителство в пределите на тази територия. Упражняването на това право не подлежи на никакви ограничения, освен на тези, предвидени в закона и необходими в едно демократично общество в интерес на националната или обществената сигурност, за поддържане на обществения ред, за предотвратяване на престъпления, за защитата на здравето и морала или на правата и свободите на другите. Правата, признати в т. 1, могат да бъдат също така предмет на ограничения в определени зони. Ограниченията трябва да са въведени в съответствие със закона и оправдани от гледна точка на общия интерес в едно демократично общество." В разглеждания случай ищецът, който не е влязъл по установения ред на територията на страната, е понесъл ограничения въз основа на закона и в интерес на националната и обществената сигурност, които могат да отпаднат само при изпълнението на предвидените изисквания. При положение, че нормативно установените предпоставки за отпадане на ограниченията не са осъществени, дори да се приеме, че администрацията на Държавната агенция за бежанците е бездействала, като не е извършила незабавно регистрацията на чужденеца и не е открила негово лично дело, не може да се направи извод, че именно бездействието за изпълнението на тези задължения е ограничило правото му на свободно придвижване. Законът за отговорността на държавата и общините за вреди, на основание на който е предявен искът на Мазхер Икбал Ашраф, изисква наличието на пряка и непосредствена причинна връзка между понесените вреди и незаконосъобразните действия/бездействия на администрацията. В конкретния случай обаче липсва такава връзка, поради което няма основание за ангажиране на имуществената отговорност на Държавната агенция за бежанците. Забавата на администрацията при твърдяните обстоятелства би довело до вреди за чужденеца, но само ако искането за закрила не бъде отхвърлено още на етапа на предварително разглеждане като явно неоснователно. С оглед преценката за отсъствие на пряка и непосредствена причинна връзка между твърдяните в исковата молба бездействие и вреди, независимо от допуснатите от първоинстанционния съд процесуални нарушения, спорът може да реши по същество от тази инстанция. За пълнота следва да се отбележи, че в нарушение на процесуалния закон административният съд е приел наличието на неимуществени вреди, за които ищецът не е представил доказателства. Доказателствените изводи на съда се формират въз основа на прилагането на националния процесуален закон, който не може да бъде пренебрегнат с мотива, че по принцип, в някои решения на Европейския съд по правата на човека, е бил констатиран формалистичен подход на националния съд при преценка на доказателствата. С оглед констатираните от касационната инстанция основания за отмяна постановеното решение е неправилно и следва да се отмени с постановяването на друго, с което да се отхвърли предявения иск. По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд