Решение № 4558 от 23.04.2015 г. на ВАС по адм. д. № 272/2015 г.

Решение № 4558 от 23.04.2015 г. на ВАС по адм. д. № 272/2015 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Добринка Андреева Производството е по реда на чл. 208 и следващите във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по три касационни жалби, съответно на Министъра на икономиката и енергетиката, с правоприемник - Министъра на енергетиката /съгласно т. 3 от Решение на НС от 7.11.2014 г. за разделяне на това министерство на две-съответно на икономиката и енергетиката/, подадена чрез процесуалния представител юрк. С. Димитрова, на "НВГ Кариери" ООД, със седалище гр. Пловдив, представлявано от управителя В. Ендрев и подадена чрез процесуален представител адв. Бакалов, и на Министерски съвет на Република България, чрез процесуалния представител юрк. Г. Йончев, срещу решение № 12428 от 20.10.2014 г., постановено по адм. дело № 8079/2013 г. по описа на ВАС- четвърто отделение, с което е отменено решение № 290/18.05.2013 г. на Министерски съвет на Република България за предоставяне на концесия за добив на подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 от Закона за подземните богатства - строителни материали-мрамори, представляващи изключителна държавна собственост, от находище "Старите колиби", разположено в землището на с. Мулдава, община Асеновград, област Пловдив и преписката е върната на министъра на икономиката, енергетиката и туризма, за ново произнасяне след нова преценка по заявлението на "НВГ Кариери" ООД за предоставяне на концесия, съобразно задължителните указания на съда по тълкуване и прилагане на закона. В трите жалби са инвокирани доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон и за необоснованост, а в третата-и за допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила-касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК. Касаторите намират за погрешен решаващия извод на съда досежно преценката на обжалвания акт като издаден при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, в противоречие с приложимия материален закон и неговата цел. Основното им общо твърдение е за неприложимост на нормите на чл. 82, ал. 3 и чл. 85 от ЗООС, предвид релевантната за случая редакция на чл. 54, ал. 1, т. 9 от от Закона за подземните богатства, в която след изменението, публикувано в ДВ, бр. 100 от 2010 г., е отпаднало изискването писменото заявление за предоставяне на концесия за добив по право при условията на чл. 29 от с. з. да съдържа и екологична обосновка, освен правна и финансово-икономическа такива. На второ място инвокират довод за необоснованост на извода на съда, която считат за дължаща се на "допусната явна фактическа грешка", че "докладът за ОВОС и издаденото въз основа на него Решение № 3-1/2012 г. на МОСВ за ОВОС касае само площта на находището "Старите колиби" с размер от 231 635 кв. м, а не цялата концесионна площ в размер на 327 939 кв. м", тъй като в самото решение по ОВОС изрично е посочено, че инвестиционното предложение е с концесионен контур на площта 327.94 дка, от които площта на утвърдените запаси на находището е 231,6 дка, и освен него са включени и допълнителните площи, върху които ще се осъществяват спомагателните и обслужващите дейности по концесията, които са извън добива. Третият касатор счита за неправилен и извода на съда, че процедурата по издаване на решение за предоставяне на концесия в случая е следвало да бъде съвместена с извършването на задължителна според чл. 85 от ЗООС екологична оценка на представения от заявителя план за разработка на находището, по съображения, че плановете за разработка на находищата не са планове и програми, за които е задължително извършването на екологична оценка, който довод обосновава с аргумент от чл. 85, ал. 6 от ЗООС и чл. 2 от действащата към момента на подаване на заявлението/11.05.2012 г./ Наредба за условията и реда за извършване на екологична оценка на планове и програми. Тримата касационни жалбоподатели молят съдебното решение да бъде отменено и вместо него петчленният състав на ВАС да постанови друго по съществото на спора, с което да бъде отхвърлена жалбата на монахиня Юлита, игуменка на манастира "Св. Петка", с. Мулдава, общ. Асеновград, обл. Пловдив, срещу оспорения акт. Вторият и третият претендират разноски по процеса. В съдебно заседание на ВАС, чрез упълномощените им представители, съответно юрк. Кинанева, юрк. Янева и юрк. Йончев, а вторият-и в писмена защита, поддържат своята касационна жалба и намират другите за основателни. Ответникът- монахиня Юлита (със светско име Лидия Владимирова Илинова), игуменка и пълномощник на манастира "Св. Петка", с. Мулдава, община Асеновград, област Пловдив, с три писмени отговора, писмена защита и в съдебно заседание, лично и чрез упълномощения адв. Гълъбова оспорва жалбите с доводи за неоснователност. Моли да бъде оставено в сила съдебното решение, претендира присъждане на разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби. Счита решението за правилно по съображения, че в ОВОС касае площта на находището с размер от 321 635 кв. м., а не цялата концесионна площ в размер на 327 939 кв. м., предвид посоченото на стр. 8 от решение № 3-1/2012 г. Сочи, че е нарушена нормата на чл. 13 от ЗК, че обект на концесии могат да бъдат обекти, обявени за изключителна държавна собственост, обекти, имоти или части от имоти - публична държавна или публична общинска собственост и обекти, имоти или части от имоти-частна държавна или частна общинска собственост, а от неоспорената съдебно-техническа експертиза е видно, че предоставената на концесия площ "покрива" най-източната част от имота на манастира в размер на 125 518 кв. м. Намира и че процесната концесия не е съобразена с предвиждания на общ устройствен план, при което не може да се установи съвместимостта с отреждането на терена. Така обосновава извод, че не са налице касационните основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Предлага обжалваното решение като правилно да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, петчленен състав - I колегия, като прецени събраните по делото писмени доказателства и обсъди становищата на страните, намира касационните жалби за процесуално допустими, като подадени в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежни страни. Разгледани по същество, те са и основателни по следните съображения: Пред първоинстанционния съдебен състав е оспорено решение № 290/18.05.2013 г. на Министерски съвет на Република България за предоставяне на "НВГ Кариери" ООД на концесия за добив на подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 от Закона за подземните богатства - строителни материали - мрамори, представляващи изключителна държавна собственост, от находище "Старите колиби", находящо се в землището на с. Мулдава, община Асеновград, област Пловдив. Съдът установил, че производството по издаване на оспореното решение се е развило по реда на част втора от Закона за подземните богатства, по Заявление вх. № Е-26-Н-78/11.05.2012 г. на "НВГ Кариери" ООД със седалище гр. Пловдив, отправено до министъра на икономиката, енергетиката и туризма, за откриване на процедура за предоставяне на концесия за добив на подземни богатства - строителни материали - мрамори, изключителна държавна собственост, от находище "Старите колиби" в землището на село Мулдава, община Асеновград, с приложени документи, изискуеми съгласно чл. 54, ал. 1 ЗПБ, в т. ч. препис от удостоверение за търговско откритие № 0454/3.05.2012 г. на Министерство на икономиката енергетиката и туризма /МИЕТ/, план за разработка на находището, план за управление на минните отпадъци, препоръки от банкови и др. финансови институции и бизнес партньори, декларация за липса на просрочени задължения към държавата, финансово-икономическа и екологична обосновка. За последната установил, че съдържа информация и прогноза за предполагаемото въздействие върху засегнатите в резултат предоставянето на концесията компоненти и фактори на околната среда и мерки за намаляване на отрицателното въздействие на обекта върху тези компоненти. Посочил, че съобразно чл. 54, ал. 4 от ЗПБ, министърът на икономиката, енергетиката и туризма внесъл в Министерския съвет предложение за вземане на решение, и че след извършената съгласувателна процедура, на осн. чл. 5, т. 3, чл. 6, ал. 3, чл. 29 и чл. 54, ал. 5 и ал. 6 от ЗПБ, Министерският съвет приел окончателен вариант на решение за предоставяне на заявената концесия. За да отмени оспорения акт тричленният състав е приел, че той е издаден при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, при неспазване на материалния закон и при несъобразяване с неговата цел. Тези изводи обосновал с приложимост на нормите на чл. 82, ал. 3 и чл. 85 от ЗООС, вр. с чл. 54, ал. 1, т. 9 от Закона за подземните богатства, изискващ писменото заявление за предоставяне на концесия за добив по право при условията на чл. 29 от този закон, да съдържа правна, финансово-икономическа и екологична обосновка, анализиран в съвкупност с данните от доклада за ОВОС и издаденото въз основа на него и влязло в сила Решение № 3-1/2012 г. на МОСВ по оценка на въздействието върху околната среда. За последното счел, че касае само площта на находището "Старите колиби" с размер от 231 635 кв. м., а не цялата концесионна площ в размер на 327 939 кв. м. Предвид горното и като съобразил заключението по допусната и приета, като неоспорена от страните, съдебна инженерно- техническа експертиза, обосновал първия си решаващ извод- че решението по ОВОС е издадено за дейността върху част, а не за цялата концесионна площ. На тази база счел, че в нарушение на административно-производствени правила министърът на икономиката, енергетиката и туризма приел в доклада, обективиращ предложението му за предоставяне на процесната концесия, че изискванията по предоставяне на заявената от "НВГ Кариери" ООД концесионна площ, насочени към опазване на околната среда, са съобразени с Решение по оценка на въздействието върху околното среда № 3-1/2012 г. на директора на МОСВ, откъдето извел и втория си решаващ извод, а именно, че в случая процедурата по издаване на решение за предоставяне на концесия при условията на чл. 29, вр. чл. 54 и чл. 56 от ЗПБ е следвало да бъде съвместена с извършването на задължителна според чл. 82, ал. 3 и 85 от ЗООС екологична оценка на представения от заявителя план за разработка на находището. По тези съображения отменил обжалваното решение и тъй като естеството на акта и дължимата по чл. 54, ал. 2 ЗПБ преценка, предхождаща издаването му счел, че не позволяват решаване на въпроса по същество, на основание чл. 173, ал. 2 АПК върнал делото като преписка на министъра на икономиката, енергетиката и туризма, с указания- след установяване на всички релевантни обстоятелства за случая да извърши нова преценка по заявлението на "НВГ Кариери" ООД за предоставяне на концесия за добив на полезни изкопаеми, при съобразяване с мотивите на това решение. Решението на тричленния състав на ВАС е валидно и допустимо, но неправилно. То е постановено в нарушение на материалния закон и е необосновано, предвид следното: Съгласно чл. 54, ал. 1 от Закона за подземните богатства, в относимата редакция-след изм. -ДВ, бр. 100 от 2010 г., за предоставяне на концесия за добив по право при условията на чл. 29 от с. з., т. е. когато титулярят на разрешение за търсене и проучване или за проучване се определя пряко за концесионер за добив на открито находище, подава писмено заявление до министъра на икономиката, енергетиката и туризма/сега министъра на енергетиката/, което съдържа, освен посочване на изискуемите по т. 1 и 2 данни, наименованието, местоположението и координатите на характерните гранични точки на находището, номер и дата на удостоверение за търговско откритие, план за разработка на находището с кратко описание на целите, сроковете за започването му, вида, обема, методите, продължителността и стойността на предвидените дейности, както и мерките за опазване на земните недра и околната среда, безопасността и здравето и културните ценности, план за управление на минните отпадъци, препоръки от банкови и други финансови институции, както и от бизнес партньори, декларация, че кандидатът няма просрочени задължения към държавата, и последно-в случая от първостепенно значение- правна и финансово-икономическа обосновка. Тук е мястото да се посочи, че в редакцията на този текст преди това изменение, но недействаща за случая правна норма, последното изискване е касаело правна, финансово-икономическа и екологична обосновка. Наред с горното, съгласно ал. 2 на чл. 54 от ЗПБ, пак в относимата редакция (Изм. - ДВ, бр. 100 от 2010 г.), министърът на икономиката, енергетиката и туризма преценява целесъобразността и законосъобразността на предложението за предоставяне на концесия за добив съобразно условията на чл. 56 и в случай, че не постанови отказ да открие производство за предоставяне на концесия за добив, в срок до 6 месеца от подаване на заявлението по ал. 1 внася в Министерския съвет мотивирано предложение за предоставяне на концесия, проект на решение на Министерския съвет и проект на договор за концесия. Съгласно следващата ал. 5 от този закон, Министерският съвет в срок до един месец приема решение по внесеното предложение, с което се определят: предметът и срокът на концесията, лицето, което получава концесията, условията на концесията, основните права и задължения на страните, задължителните подобрения, видът и размерът на гаранциите за изпълнение на задълженията по договора за концесия, изискванията, свързани с националната сигурност, отбраната на страната, опазването на земните недра и околната среда, защитените със закон територии, обекти и културни ценности, както и други изисквания съобразно характера на концесията. Основните възражения в трите жалби са основателни, предвид следното: Оспореното пред тричленния състав решение на Министерския съвет на Република България е издадено на основание чл. 54, ал. 5 и ал. 6 във връзка с чл. 5, т. 3, чл. 6, ал. 3 и чл. 29 от Закона за подземните богатства, чл. 95 от ЗК вр. чл. 71 от ЗПБ и с него е предоставена концесия за добив с предмет - експлоатация на подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 ЗПБ - строителни материали - мрамори, изключителна държавна собственост, от находище "Старите колиби" в землището на с. Мулдава, общ. Асеновград, обл. Пловдив, който се извършва със средства на концесионера и на негов риск, и са определени: концесионна площ, срок от 35 години, и пряко концесионера - "НВГ Кариери" ООД, гр. Пловдив - титуляр на удостоверение за търговско откритие № 0454/3.05.2012 г. В т. 2 от това решение изрично е определена концесионна площ от 327 939 кв. м./в съдебното решение на места погрешно посочени като 327 939 дка/, индивидуализирана с координатите на точки от № 1 до № 12 в координатна система "1970 г., съгласно приложението, като в тези граници концесионна площ, съгласно т. 2.1 включва-площта на находището "Старите колиби" с размер от 231 635 кв. м., индивидуализирана с координатите на точки от № 1 до № 13 по външния контур на запасите в координатна система" 1970 г. От друга страна, видно от влязлото в сила Решение № 3-1/2012 г. на МОСВ по оценка на въздействието върху околната среда, в раздел "кратко описание на инвестиционното предложение" изрично е записано, че "заявеният концесионен контур на площта, предмет на инвестиционното предложение, е 327.94 дка, а площта на утвърдените запаси-211.6 дка, иначе казано-инвестиционното предложение е върху площ 327.94 дка, от които площта на находището "Старите колиби" е 211.6 дка, откъдето следва еднозначният извод, че решението по ОВОС е за дейността върху цялата концесионна площ /концесионен контур на площта/, като са отчетени всички дейности, свързани не само с добива, но и със спомагателните и обслужващи дейности за добива. Впрочем горният извод изрично е изведен и в т. 1 от заключението на вещото лице /л. 313 от делото/, и от приложения към него снимков материал. /л. 317-319 от делото/. Освен това, императивната разпоредба на чл. 37, ал. 1 от ЗПБ (Изм. - ДВ, бр. 100 от 2010 г.) ясно сочи, че при предоставяне на концесия се определя концесионна площ, която включва: 1. площта на находището или отделни негови участъци, и 2. площите, необходими за осъществяване на дейностите по концесията, извън добива. По тези съображения изводът на съда, че "докладът за ОВОС и издаденото въз основа на него Решение № 3-1/2012 г. за ОВОС касае само площта на находището "Старите колиби" с размер от 231 635 кв. м, а не цялата концесионна площ в размер на 327 939 кв. м", и становището на ВАП в тази насока, не намират опора в доказателствата по делото и закона. В този смисъл напр. решение № 7566 от 4.06.2014 г. по адм. д. № 3443/2014 г., 5 чл. с-в на ВАС. Аргумент в противоположен на изведения в тази връзка от съда извод досежно размера на процесната концесионна площ е и фактът, че решението по ОВОС е издадено от министъра на околната среда, именно защото Законът за опазване на околната среда изисква решенията по ОВОС, касаещи площи, свързани с добив на подземни богатства над 25 хектара, да се издават от този орган, а под този размер, какъвто е приел съдът, от директора на РИОСВ. Предвид посочените по-горе факти, обосноваващи решаващия извод за необоснованост на приетото от съда, че оспореният административен акт не е съобразен с приложимия материален закон и неговата цел, настоящата инстанция намира за основателни и следващите възражения в трите жалби, включително последното-в третата, с оглед неприложимост на нормите на чл. 82, ал. 3 и чл. 85 от ЗООС в настоящия случай. Извод в горния смисъл се извежда не само от релевантната за случая редакция на чл. 54, ал. 1, т. 9 от от Закона за подземните богатства, но и защото планът за разработка на находището не е подлежал на задължителна екологична оценка по чл. 85 на Закона за опазване на околната среда, нито процедурата за издаване на решението за предоставяне на концесия по чл. 29, във връзка с чл. 54 и чл. 56 от ЗПБ в конкретния случай е следвало да бъде съвместена със процедурата за извършване на задължителна екологична оценка. Този извод пряко следва от изричния текст на т. 6.1.1 от обжалваното решение, че добивът на подземното богатство по т. 1 се осъществява, т. е. концесионната дейност ще започне след съгласуване от ресорния министър на проектите и плановете по т. 7.2.3,изготвени въз основа на мерките и условията на Решение № 3-1/2012 г. на МОСВ по оценка на въздействието върху околната среда. Наред с горното съдът съобрази и относимата за настоящия случай редакция на чл. 85, ал. 6 от Закон за опазване на околната среда, и нормата на чл. 2 от Наредба за условията и реда за извършване на екологична оценка на планове и програми, в относимата редакция /ДВ. бр. 3 от 11 Януари 2011 г./, където са посочени кои планове и програми подлежат на задължителна оценка и на преценка за необходимостта от екологична оценка, чийто съвкупен анализ води до извод, че към релевантния за случая момент на задължителна екологична оценка са подлежали само стратегията в областта на търсенето, проучване и добив на подземни богатства и опазване на земните недра и стратегията за дългосрочните планове и за геоложки изследвания. И тъй като плановете за разработка на находищата не са планове и програми в посочения по-горе смисъл, основателно е и второто общо съображение на тримата касатори, че приетите от съда като относими за случая норми на ЗООС са неприложими. Оттук се налага и третият извод, относим към възражението на третия касатор, за неправилност на извода на съда, че процедурата по издаване на решение за предоставяне на концесия при условията на чл. 29, вр. чл. 54 и чл. 56 от ЗПБ в случая е следвало да бъде съвместена с извършването на задължителна според чл. 82, ал. 3 и 85 от ЗООС екологична оценка на представения от заявителя план за разработка на находището, пак защото плановете за разработка на находищата не са планове и програми, за които е задължително извършването на екологична оценка, а и защото, с оглед посочения в т. 6.1.1 от обжалваното решение текст, такава ще се извърши след влизане в сила на решението и на концесионния договор, когато заявителят придобива качеството концесионер. ВАС константно приема, че спазването на изискванията по посочените норми са относими към етапа на осъществяване на концесионната дейност, а не към етапа на предоставяне на концесия, какъвто е настоящият случай. В този смисъл е трайната практика на ВАС-напр. в решение № 6125 от 7.05.2013 г. по адм. д. № 16509/2011 г., IV отд. на ВАС, оставено в сила с решение № 15398 от 21.11.2013 г. по адм. д. № 10060/2013 г., 5 чл. с-в на ВАС и решение № 8821 от 25.06.2014 г. по адм. д. № 2783/2010 г., IV отд. на ВАС, отменено с решение № 15249 от 16.12.2014 г. по адм. д. № 10807/2014 г., 5 чл. с-в на ВАС, но поради непредставен по делото документ, а не поради неправилност на горните изводи. По тези съображения, а и защото процесният план за разработка на находището, с оглед неговия характер, издаденото положително решение по ОВОС и инвестиционното предложение са били основания за регистриране на търговското откритие, изведеният в обратна посока и трети извод на първоинстанционния съд настоящият състав намира за неправилен. Предвид изложеното по-горе настоящият състав на Върховния административен съд намира, че след като в обратния смисъл е изтълкувал и приложил материалния закон, крайният извод на тричленния състав за незаконосъобразност на обжалвания акт, е неправилен. С решението, предмет на касационната жалба, е постановил неправилен съдебен акт, което налага неговата отмяна. И тъй като по делото са събрани всички относими за правния спор доказателства, Върховният административен съд- в настоящия 5-членен състав следва да постанови решение по съществото на спора, с което да отхвърли като неоснователно оспорването на решение № 290/18.05.2013 г. на Министерски съвет на Република България за предоставяне на концесия за добив на подземни богатства, поради липса на твърдяните в жалбата на представителя на манастира "Св. Петка", нарушения. Налице е отменителното основание по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 2 АПК. При този изход на спора искането за разноски, направено от втория и третия касатори е основателно, а това на ответника по касация - неоснователно. Последният следва да бъде осъден да им заплати претендираните разноски за юрисконсултско възнаграждение в минималния размер, на основание чл. 143, ал. 4 АПК, и чл. 8, вр. чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1/2004 г. за минималните адвокатски възнаграждения, посл. изм. ДВ бр. 28 от 28.03.2014 г., издадена от Висшия адвокатски съвет, в размер на по 300 лв. за защита пред ВАС. На втория касационен жалбоподател следва да се присъди и внесената държавна такса от 50 лева за настоящата инстанция . Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 предл. 2 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав,