Решение № 443 от 13.01.2017 г. на ВАС по адм. д. № 7436/2016 г.

Решение № 443 от 13.01.2017 г. на ВАС по адм. д. № 7436/2016 г., VII о., докладчик съдията Весела Андонова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" гр. С., подадена чрез процесуалния му представител адв. П. С., срещу решение № 3312/14.05.2016 г. по административно дело № 1784/2016 г. по описа на Административен съд С. град /АССГ/, второ отделение, 40 състав, с което е обявена нищожността на Заповед № 12/3.02.2016 г. на Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" към Министерство на културата, В ЧАСТТА, с която не е допуснат до финансиране проектът "Пътят на П.", код 12Д054 с продуцент "М. Ш." ЕООД и е изпратена административната преписка на органа за ново произнасяне съобразно задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона в 14-дневен срок от влизане в сила на решението. В жалбата се излагат доводи за необоснованост на решението и за допуснато от съда нарушение на материалния закон. Претендират се разноски. Ответникът по касационната жалба "М. Ш." ЕООД, чрез своя процесуален представител оспорва жалбата по съображения изложени в становище от 6.12.2016 г. Намира оспореното решение за правилно и обосновано. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намира, че касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна - участник в първоинстанционното производство. Производството пред Административен съд С. град е образувано по жалба на "М. Ш." ЕООД срещу Заповед № 12/3.02.2016 г. на Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" към Министерство на културата, В ЧАСТТА, с която на основание чл. 28, ал. 3 и чл. 30, ал. 2, ал. 3 и ал. 4 от Закона за филмовата индустрия (ЗФИ) и чл. 16 от Устройствения правилник на ИА "НФЦ", не е допуснат до финансиране проектът "П. П.", код 12Д054. Първоинстанционният съд е установил следната фактическа обстановка: със Заповед № 123/13.12.2013 г. на Изпълнителния директор на ИА "НФЦ" са определени дати за провеждането на конкурсните сесии на ИА "НФЦ", като по т. 2 от заповедта за проекти за документални, научно-популярни филми, в т. ч. дебюти и идеи за развитие на сценарий и подготовка на проект, са определени две конкурсни сесии през месеци април и октомври 2014 г. С тази заповед са определени и сроковете за подаване на документи. Цитираната заповед е изменена и допълнена със Заповед № 09/14.03.2014 г. и Заповед № 25/14.04.2014 г. на Изпълнителния директор на ИА "НФЦ", като са създадени нови т. 7 и т. 8, както и са допълнени досегашните т. 7 и т. 8 /нови т. 9 и т. 10/, съгласно които общият размер на финансови средства за разпределение на конкурсните сесии на Националните художествени комисии за подпомагане на конкурсни проекти ще бъде за първа и втора сесия за документални филми по 650 000 лева за конкурсна сесия при максимален размер на отпусканите безвъзмездни средства: 1. за пълнометражен документален филм до 118 000 лева и 2. за развитие на сценарий за документален филм до 6 000 лева /т. 9.2, т. 9.2.1 и т. 9.2.2/. С § 1 на Заповед № 25/14.04.2014 г. Изпълнителният директор на ИА "НФЦ" е изменил датата на първа конкурсна сесия. С. З. № 28/14.04.2014 г. на Изпълнителния директор на ИА "НФЦ" е наредено да се проведе на 23.05.2014 г. първа сесия на Националната художествена комисия по документално кино /т. II от Заповед № 19 от 8.04.2014 г. Изпълнителния директор на ИА "НФЦ" /, на която да бъдат разгледани и класирани по реда на чл. 27 от ЗФИ проекти за документални и научно-популярни филми, в това число дебюти и развитие на сценарий и подготовка на проекти. По т. 1 от тази заповед е посочено, че на сесията следва да се разгледат 24 проекти, сред които е и "П. П." на жалбоподателя. Със заявление рег. № 12 Д054 от 24.02.2014 г. жалбоподателят е кандидатствал за сесията на Националната художествена комисия по документално кино с проекта "П. П.", сценарист - В. А. и Й. Й., режисьор - В. А., и продуцент - "Меджик шоп" ЕООД. Проектът на жалбоподателя, както и всички останали представени проекти, са разгледани на сесията на Националната художествена комисия по документално кино, проведена на 23.05.2014 г. За всеки проект е съставена оценъчна карта - Приложение № 3 към чл. 16, ал. 6 от Устройствения правилник на ИА "НФЦ", по която е определена крайната оценка в зависимост от поставените оценки от всеки един от членовете на комисията. Въз основа на оценъчните карти е съставен протокол № 1 от 23.05.2014 г., подписан от председателя и останалите осем члена, съгласно който проектът на жалбоподателя е получил 620.50 точки обща оценка и средна оценка 70.14 . С. З. № 48/26.05.2014 г. Изпълнителният директор на ИА "НФЦ" е определил проектите за финансиране, кандидатствали на първа редовна сесия за документални и научно-популярни филми, като с т. I. 1. са определени проектите за пълнометражни документални и научно-популярни филми, между които е и " "П. П." с максимален размер на безвъзмездна финансова помощ до 110 000 лева /т. 1.4/. Със заповедта не е определен за финансиране проектът "Контрабандисти". По жалба на Г. С. - Д., Заповед № 48/26.05.2014 г. на Изпълнителния директор на ИА "НФЦ" е отменена в частта по т. I. 1, а преписката е върната за довършване на процедурата по конкурса /Решение № 217/13.01.2015 г. по адм. дело № 5807/2014 г. по описа на АССГ, Второ отделение, 24-и състав/. С Решение № 14207/23.12.2015 г. по адм. дело № 6070/2015 г. на ВАС, Седмо отделение, е обезсилено Решение № 217/13.01.2015 г. по адм. дело № 5807/2014 г. по описа на АССГ, Второ отделение, 24-и състав, в частта, с която е отменена Заповед № 48/26.05.2014 г. на Изпълнителния директор на ИА "НФЦ" по отношение т. I. 1.1.; т. I. 1.3; и т. I. 1.5, касаещи проектите: "Юлия и нейните биячи, цензори, клоуни и деца", "В. С., от Маршов до Леополдов виа България" и "Студената война", а съдебното производство в тази част - прекратено. В останалата част, включително и т. I. 1.4 /проект "П. П."/ Решение № 217/13.01.2015 г. по адм. дело № 5807/2014 г. по описа на АССГ, Второ отделение, 24-и състав, е оставено в сила. В изпълнение на Решение № 14207/23.12.2015 г. по адм. дело № 6070/2015 г. на ВАС, Седмо отделение, е издадена Заповед № 02/12.01.2016 г. на Изпълнителния директор на ИА "НФЦ". Определена е дата за провеждане на заседание на Националната художествена комисия по документално кино /1.02.2016 г./, на което да се преразгледа, обсъди, оцени, класира и допълни протокол № 1 от 23.05.2014 г. по отношение на следните проекти: "Еверест в техните очи", "П. П.", "Пратеникът на Свободата" и "Контрабандисти". С. З. № 18/27.02.2015 г. Изпълнителният директор на ИА "НФЦ" определя състава на Националната художествена комисия по документално кино и нейния председател. Проектът на жалбоподателя, както и всички останали представени проекти, са разгледани на сесията на Националната художествена комисия по документално кино, проведена на 1.02.2016 г. /протокол № 1, подписан от всички членове на НХКДК/. Съставена е оценъчна карта - Приложение № 3 към чл. 16, ал. 6 от Устройствения правилник на ИА "НФЦ", по която е определена крайната оценка в зависимост от поставените оценки от всеки един от членовете на комисията. Проектът "П. П." е получил обща оценка 566,50 и средна оценка 64,07, а проектите "Еверест в техните очи" - 572,50 обща оценка и 64,43 средна оценка, "Пратеникът на Свободата" - обща оценка 570,50 и 64,00 средна оценка, "Контрабандисти" - 577,50 обща оценка и 63,93 средна оценка. Проектите "Еверест в техните очи", "П. П.", "Пратеникът на Свободата" и "Контрабандисти" са класирани на 13,14,15 и 16 място в общото класиране от общо 22 проекта на първа редовна конкурсна сесия за документално кино за 2014 г. Общият размер на заявената от продуцентите сума за безвъзмездна държавна помощ на всички класирани проекти е 2 593 006 лева, като размерът на финансовите средства за тази сесия е определен на 650 000 лева. С мотиви, че липсват средства в размер на 1 878 130 лева за удовлетворяване на заявената сума за безвъзмездна държавна помощ, на основание чл. 28, ал. 3 и чл. 30, ал. 2, ал. 3 и ал. 4 от ЗФИ и чл. 16 от Устройствения правилник на ИА "НФЦ" не се допуска финансиране на проектите "Еверест в техните очи", "П. П.", "Пратеникът на Свободата" и "Контрабандисти" /Заповед № 12/3.02.2016 г. на Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център"/. За да обяви нищожността на обжалвания съдебен акт съдът е приел, че актът е издаден от компетентен административен орган, в законоустановената форма, като при издаването му не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, но е издаден в противоречие с влязло в сила съдебно решение и при несъответствие с целта на закона. Първоинстанционният съд е посочил, че при първоначалното провеждане на процедурата, проектът на жалбоподателя е получил 620.50 точки обща оценка и средна оценка 70.14, поради което е бил определен за финансиране в т. I. 1.4 от Заповед № 48/26.05.2014 г. на Изпълнителния директор на ИА "НФЦ" с получаване на безвъзмездна финансова помощ до 110 000 лева. При разглеждане на процедурата в изпълнение на Решение № 14207/23.12.2015 г. по дело № 6070/2015 г. на ВАС, Седмо отделение, проектът "П. П." е получил обща оценка 566,50 и средна оценка 64,07. Намаляването на общата и средната оценка нарежда "П. П." на 14 място в мотивираното решение на НХКДК, който проект не подлежи на финансиране от ИА "НФЦ" поради липсата на публични средства от републиканския бюджет /Заповед № 123/13.12.2013 г. на Изпълнителния директор на ИА "НФЦ", изменена и допълнена със Заповед № 09/14.03.2014 г. на Изпълнителния директор на ИА "НФЦ"/. Дали финансовите средства са достатъчни или не за всеки проект може да стане ясно едва след решение на финансовата комисия по чл. 30, ал. 5 от ЗФИ, за което липсват доказателства по делото. В протокол № 1 от 1.02.2016 г. са обективирани резултатите от оценъчните карти, следствие от провеждането на процедурата за четири от проектите в изпълнение на Решение № 14207/23.12.2015 г. по дело № 6070/2015 г. на ВАС, Седмо отделение, като са въведени критерии еднакви с тези от първоначалното им разглеждане от 23.05.2014 г. Така разписаните критерии са регламентирани в приложение № 3 към чл. 16, ал. 6 от УП на ИА "НФЦ". Съдът е посочил, че въпреки дадените от съда указания с Решение № 217/13.01.2015 г. по дело № 5807/2014 г. по описа на АССГ, Второ отделение, 24-и състав, от части оставено в сила с Решение № 14207/23.12.2015 г. по дело № 6070/2015 г. на ВАС, Седмо отделение, НХКДК е оценила проекта въз основа на критерии, различни от законоустановените, а въз основа на така мотивираното решение компетентният административен орган е издал оспорваната заповед. Съгласно чл. 177, ал. 2 от АПК "актове и действия на административния орган, извършени в противоречие с влязло в сила решение на съда, са нищожни". Съдът е констатирал, че в случая административният орган е обвързан с довършването на процедурата и оценяването на конкурсните проекти: "Еверест в техните очи", "П. П.", "Пратеникът на Свободата" и "Контрабандисти", съобразно диспозитива и мотивите на отменителното решение и действа в условията на обвързана компетентност. Като не е изпълнил същите и е приложил отново критериите от приложение № 3 към чл. 16, ал. 6 от Устройствения правилник на ИА "НФЦ", административният орган е постановил един нищожен административен акт. АССГ е обосновал и извод, че актът не съответства и на целта на закона, формулирана в чл. 3, чл. 26 и следващите от ЗФИ - държавно подпомагане на български документални филми. Така мотивиран съдът е обявил нищожността на оспорения административен акт. Крайният извод на съда е неправилен. При извършената служебно проверка съдът констатира, че обжалваното решение е издадено от надлежен орган, функциониращ в надлежен състав, в пределите на правораздавателната власт на съда, в писмена форма и е подписано, поради което е валидно. Решението е и допустимо, защото е постановено при наличие на процесуалните предпоставки за постановяване на съдебно решение и при липса на процесуални пречки. По съответствието на решението с материалния закон: Безспорно е, че чл. 177, ал. 2 АПК определя като нищожен административен акт, който е в противоречие с влязло в сила съдебно решение. Влязлото в сила съдебно решение се характеризира не само с формална законна сила, т. е. с необжалваемост, стабилитет, но и с материална законна сила, т. е. задължителност, сила на пресъдено нещо. Силата на пресъдено нещо, нейните обективни и субективни предели, определят това, за което и тези, спрямо които властническият държавен акт, каквото е съдебното решение, има действие. Индивидуализиращите елементи на това, за което и на тези, за които решението има действие, са страни, основание, предмет - чл. 177, ал. 1 АПК във вр. с чл. 298, ал. 1 ГПК. За да се приеме, че Заповед № 12/3.02.2016 г. на Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" в оспорената част е постановена в противоречие с влязлото в сила съдебно решение, е необходимо да се установи какво е постановено с това съдебно решение и какво е постановено с оспорената част на заповедта, т. е. какви са обективните предели на силата на пресъдено нещо. С Решение № 217/13.01.2015 г. по адм. д. № 5807/2014 г. по описа на АССГ, оставено в сила в тази му част с решение 14207/3.12.2015 г. по адм. д. № 6070/2015 г. по описа на ВАС, VII отд., съдът е отменил заповед № 48/26.05.2015 г. на изпълнителния директор на ИА "НФЦ" по отношение на т. I. 1.2., I. 1.4 и I. 1.6. касаеща проектите: "Еверест в техните очи", "П. П." и "Пратеникът на свободата" и върнал преписката на органа за произнасяне в съответствие с дадените в мотивите на решението задължителни указания. Следователно съдът се произнесъл със сила на пресъдено нещо по предмета на спора - законосъобразността на заповед № 48/26.05.2015 г., и изпълнил процесуалното си задължение да върне преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Обективните предели на действие на Решение № 217/13.01.2015 г., т. е. това, за което силата на пресъдено нещо важи, е заповед № 48/26.05.2015 г. в обжалваната й част. Със съдебното решение спорът за законосъобразността на тази заповед е решен окончателно, но с него нито е извършено оценяване на конкурсните проекти, нито са определени спечелилите конкурса проекти. С. З. № 12/03.02.2016 г., в обжалваната й част, не е допуснат до финансиране процесният проект. Следователно тази заповед в оспорената част не е в противоречие с обективните предели на силата на пресъдено нещо на съдебно решение № 217/13.01.2015 г. Съдът приел, че Заповед № 12/03.02.2016 г. в оспорената част е нищожна, тъй като това ново произнасяне противоречи на задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона дадени от съда с отменителното решение. Но когато законодателят казва в разпоредбата на чл. 177, ал. 2 АПК -"влязъл в сила акт на съд", той има предвид административният акт да не противоречи на решението на съда по спорния предмет, по правните последици, обективирани в неговия диспозитив. За това, ако административният орган е постановил акта, без да се съобрази с дадените от съда указания по тълкуването и прилагането на закона, неговият акт ще бъде материално незаконосъобразен, но няма да бъде нищожен. Съдът като не отчел изложеното, неправилно мотивирал акта си и направил неправилен за оспорената част на Заповед № 12/03.02.2016 г. извод. В тази част съдебното решение е неправилно и следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа и правна страна и не са налице основания за връщането му за ново разглеждане. От съдържанието на оспорената част на Заповед № 12/03.02.2016 г. е видно, че същата е в противоречие с дадените от съда задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. В протокол № 1 от 1.02.2016 г. на НХКДК са обективирани резултатите от оценъчните карти, следствие от провеждането на процедурата за четири от проектите в изпълнение на Решение № 14207/23.12.2015 г. по дело № 6070/2015 г. на ВАС, Седмо отделение, като са въведени критерии еднакви с тези от първоначалното им разглеждане от 23.05.2014 г. Така разписаните критерии са регламентирани в приложение № 3 към чл. 16, ал. 6 от УП на ИА "НФЦ". В мотивите на решението на ВАС е посочено изрично, че двата подкритерия - предварително проучване и календарна/събитийна/ обвързаност, по никакъв начин не могат да попаднат в обхвата на главния критерий, посочен в чл. 27, ал. 1, т. 1 от закона. Жанровата и стилистична определеност също е критерий, различен и непопадащ в обхвата на сочения в чл. 27, ал. 1, т. 2 по-общ критерий - търговски потенциал и възможност за международно признание. В чл. 27, ал. 1, т. 5 ЗФИ няма изискване да е налице признание на поне две произведения на продуцента и две на режисьора. С оглед на което, съдът изрично е посочил, че критериите, послужили като основание за оценяване на проектите, не съвпадат напълно с критериите посочени в чл. 27, ал. 1, т. 1, т. 2 и т. 5 от ЗФИ, поради което оценяването е извършено в нарушение на посочените разпоредби и чл. 30, ал. 3 от ЗФИ. В съответствие с гореизложеното е приет за правилен извода на АССГ за незаконосъобразност на Заповед № 48/26.05.2014 г. на Изпълнителния директор на ИА "НФЦ" и връщане на преписката за ново произнасяне в съответствие с дадените задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Уточнено е, че при довършването на процедурата и при новото оценяване на конкурсните проекти следва да вземат участие: "Еверест в техните очи", "П. П.", "Пратеникът на свободата" и "Контрабандисти". Органът като не съобразил даденото указание и е извършил новото оценяване по същите критерии, постановил в тази част незаконосъобразен акт, който следва да бъде отменен. Действително с посочените съдебни решения не се отменят разпоредби от Устройствения правилник на ИА "НФЦ", но в съответствие с чл. 5, ал. 2 от АПК и чл. 15, ал. 3 от ЗНА, когато правилник противоречи на нормативен акт от по-висока степен (какъвто е настоящият случай), прилага се по-високият по степен акт, поради което наведените в тази насока доводи от касатора са неоснователни. Що се отнася до довода на касатора, че с цитираното решение на ВАС първоначално оспорваната заповед е оставена в сила по отношение на останалите проекти, следва да бъде обърнато внимание, че съдът е обезсилил решението на първоинстанционния съд в частта му, с която е отменена заповед № 48/26.05.2015 г. на изпълнителния директор на ИА "НФЦ" по отношение на т. I. 1.1., I. 1.3 и I. 1.5. касаещи проектите "Юлия и нейните биячи, цензори, клоуни и деца", "В. С., от Маршов до Леополдов виа България" и "Студената война" и е прекратил производството в тази му част, тъй като по отношение на тези проекти липсва жалба, което от своя страна е абсолютна процесуална предпоставка за допустимост на съдебното решение, а не защото заповедта в тази й част е законосъобразна. Няма пречка да бъде извършено ново класиране само по отношение на проектите "Еверест в техните очи", "П. П.", "Пратеникът на свободата" и "Контрабандисти" в съответствие с указанията на съда, тъй като само по отношение на тях е отменена първоначалната заповед и решението на съда има сила на пресъдено нещо. По отношение на останалите проекти, административният акт е влязъл в сила. Ако административният орган беше спазил критериите изрично посочени в чл. 27 от ЗФИ, не би се стигнало до тази ситуация. Административният орган не може да черпи права от собственото си противоправно поведение, поради което изложените от касатора твърдения за липса на средства поради изчерпване на бюджетния лимит, са неотносими към предмета на спора. Наличието на висящо съдебно производство за част от проектите е било основание за спиране на административното производство в съответствие с чл. 54, ал. 1, т. 5 от АПК преди издаването на заповед по чл. 30, ал. 6 от ЗФИ. Ако административният орган беше спазил разпоредбите на ЗФИ и АПК, не би се стигнало до изчерпване на бюджетния лимит за съответната година. Правилен е изводът на АССГ, че дали финансовите средства са достатъчни или не за всеки проект, може да стане ясно едва след решение на финансовата комисия по чл. 30, ал. 5 от ЗФИ където изрично е предвидено, че проектите, определени в заповедта на изпълнителния директор на агенцията по чл. 30, ал. 4, се разглеждат от финансовата комисия, която предлага на изпълнителния директор мотивирано решение за размера на държавното подпомагане за всеки отделен проект. С акта по чл. 30, ал. 4 от ЗФИ се определят носителите на субективното право на финансиране в законово установените минимални и максимални рамки. С него конкретният размер на финансовата помощ не се определя. По изложените съображения процесната заповед в обжалваната й част, като незаконосъобразна, следва да бъде отменена. Тъй като естеството на акта не позволява решаване на въпроса по същество от съда, касационният съд следва да остави в сила първоинстанционното съдебно решение в частта, с която преписката е върната на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона и е определен срок за постановяване на законосъобразен административен акт. При новото произнасяне органът следва да съобрази дадените от съда задължителни указания. При този изход на спора неоснователна се явява претенцията на касатора за присъждане на разноски. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК настоящият състав на седмо отделение на Върховен административен съд