Решение № 12843 от 25.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 6828/2017 г.

Решение № 12843 от 25.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 6828/2017 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Таня Вачева Производството е образувано по касационната жалба на министъра на здравеопазването, чрез пълномощник, против решение № 3179 от 15.03.2017 г., постановено по адм. д. № 4681/2016 г. на тричленен състав на Върховния административен съд, с което съдът е отменил Наредба № 30 от 15.07.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Медицинска онкология" /обн. ДВ, бр. 60/2010 г.; изм. и доп. ДВ, бр. 92/2010 г.; бр. 32/2014 г. и бр. 37/2016 г./. Касаторът навежда доводи за недопустимост на съдебния акт поради недопустимост на оспорването, като твърди, че жалбоподателите нямат правен интерес от оспорване на подзаконовия нормативен акт. Счита, че решението по същество е неправилно, тъй като е постановено в нарушение на материалния закон и е необосновано. Твърди, че проектът на нормативния акт е изпратен до лечебните заведения, които имат отношение към дейността по медицинска онкология. Счита, че липсата на публикация на проекта с мотивите към него не представлява съществено нарушение на процесуалните правила. Иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора. О. С. "Център за защита правата в здравеопазването", гр. С., и Амбулатория за извънболнична специализирана помощ "Медицински център по интегративна медицина" ООД, гр. С., изразяват становища за неоснователност на касационната жалба. Претендират присъждане на съдебни разноски за настоящата инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение и съобрази доводите на страните, приема следното: Тричленният състав на Върховния административен съд е приел, че жалбата срещу Наредба № 30 от 15.07.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Медицинска онкология" е подадена от лица с правен интерес и е процесуално допустима. Касационният жалбоподател повторно навежда доводи за недопустимост на съдебното оспорване. Но по отношение допустимостта на подадените от Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" със седалище в гр. С. и Амбулатория за извънболнична специализирана помощ "Медицински център по интегративна медицина" ООД, гр. С., се е произнесъл петчленен състав на Върховния административен съд с влязло в сила определение № 10917/19.10.2016 г. по адм. д. № 11097/2016 г. Правилно съдът е определил предмета на съдебен контрол - Наредба № 30 от 15.07.2010 г. за утвърждаване на медицинския стандарт "Медицинска онкология", издадена от министъра на здравеопазването в нейната цялост, с изключение на т. 1.1.1.б. "в" от Раздел II - Професионална компетентност в медицинската онкология на Медицински стандарт "Медицинска онкология" - Приложение към чл. 1, ал. 1 на Наредбата, която е отменена и по отношение на която разпоредба съдебното производство е прекратено с влязлото в сила определение на петчленния състав. За да постанови обжалваното решение, тричленният състав на Върховния административен съд е приел, че Наредбата е издадена в нарушение на чл. 28, ал. 2 и чл. 26 от Закона за нормативните актове /в относимата редакция/. Касационният съдебен състав споделя този извод. Разпоредбата на чл. 28 ЗНА /в относимата редакция/ урежда изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове. Нормата предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 3 ЗНА изрично предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви съгласно посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на уредба при определяне на медицинските стандарти. С утвърждаването им от министъра на здравеопазването той приема не само предложения вариант за уредба, но и се съгласява с мотивите за него. В случая към проекта за медицински стандарт липсват мотиви, съответно доклад на вносителя. Липсата на мотиви към проекта за приемане на оспорената наредба осуетяват възможността да бъде извършен съдебен контрол за нейната законосъобразност. Освен че не са ясни обстоятелствата по чл. 28, ал. 2 ЗНА, не може да бъде проверено и дали оспорваната наредба е приета при зачитане принципа на обоснованост според изискването на чл. 26, ал. 1 ЗНА. Липсата на каквито и да било мотиви за необходимостта от въведените собствени способности на структурите от различните нива на компетентност и за преценката за финансовата тежест, която тези структури трябва да понесат, за да посрещнат нормативните изисквания, не дава възможност на съда да извърши контрол за законосъобразност на подзаконовия нормативен акт. Следва да се отчита и факта, че става въпрос за предоставяне на медицински услуги. При тях не само конкуренцията между лечебните заведения е важна, но особено значение има достъпността на услугата. Липсата на мотиви към оспорената наредба препятстват да бъде извършен контрол дали са спазени ограниченията по последния закон. Мотивите трябва да сочат причините, които налагат приемането на акта. По делото е представена докладна записка, която по съдържание не може да замести изискуемото по закон съдържание на мотивите, изготвени за конкретния подзаконов нормативен акт. Такива мотиви не се откриват и в официалния сайт на Министерството на здравеопазването. Мотивите трябва да съдържат целите, които подзаконовият нормативен акт си поставя. Докладната записка не разглежда въпроса за финансовия ресурс, който е необходим на лечебните заведения. Мотивите трябва да сочат очакваните резултати от прилагането на наредбата. По делото липсват доказателства, че при подготовката на проекта е извършен конкретен анализ на съответствието с правото на Европейския съюз, нито какви са изводите от него. Видно от изложеното, ако се приеме, че докладната записка представлява мотиви, то те не съдържат информация за нито един от изискуемите елементи, визирани в чл. 28, ал. 2 ЗНА. Тези елементи на съдържанието на мотивите не са самоцелни. Те са инструмент и гаранция за спазване на основните принципи при изработване на проект на нормативен акт - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Липсата на изискуемото от закона съдържание на мотиви освен формалното нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА, не дава възможност на съда да извърши проверка за спазване на принципите при подготовката на нормативния подзаконов акт. Подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на висшите органи на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес - чл. 115 КРБ. Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческият процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност - чл. 26, ал. 1 ЗНА. В тази връзка, ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването. Проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган. Мотиви с дефинираното от законодателя съдържание трябва да са налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер, неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено нарушение. В този смисъл твърденията на касатора, че законопроектът е предоставен за мнение на лечебни заведения, осъществяващи дейността по медицинска онкология, след което министърът е обсъдил изразените становища и е взел отношение по тях, не сочи на изпълнено задължение по Закона за нормативните актове. Касаторът не оспорва първоинстанционният извод, че мотиви към проекта на наредбата не са публикувани и не са обсъждани, но счита липсата им за несъществено процесуално нарушение. Това твърдение не намира опора в закона. Законът за нормативните актове придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират заложените принципи и цели на закона. Липсата на мотиви препятства възможността заинтересованите лица да направят предложения и изложат становища преди приемането й. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изчерпателно изброените в закона изисквания, не следва да се обсъжда от компетентния да го приеме орган. Предвид изложеното, като е приел, че оспорената Наредба № 30/2010 г. на министъра на здравеопазването е издадена при съществено нарушение на процесуалните правила и я е отменил, тричленният съдебен състав е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на правния спор и своевременно направеното искане за присъждане на разноски за касационното производство, Министерството на здравеопазването следва да бъде осъдено да заплати на Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" разноски за настоящото производство в размер на 400 лв., съгласно приложен договор за защита и съдействие и списък с разноски /стр. 62 и стр. 63/. Искането за разноски на касационния ответник АИСП "МЦИМ" не е доказано по размер. По делото е представен само списък с разноски, включващ адвокатски хонорар 800 лв. и държавна такса 50 лв. Доказателства за действително плащане на адвокатско възнаграждение в посочения размер за касационното производство не са представени от страната. Държавната такса, посочена в списъка, не е дължима от касационния ответник, не е изисквана от съда и не е внасяна по делото. Воден от горното, Върховният административен съд, петчленен състав