Решение № 8032 от 11.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 2810/2013 г.

Решение № 8032 от 11.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 2810/2013 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Съдебно производство по чл. 145, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 20, ал. 1, т. 4, б. "г" и чл. 65, ал. 1, т. 1 от Закона за туризма (отм., бр. 30 от 26.03.2013 г.). Образувано е по жалба на "Гит травел" ЕООД, със седалище и адрес на управление в гр. Добрич, ул. "Ален мак" № 8, ет. 2, представлявано от управителя Тихомир Иванов Тотев, срещу заповед № РД-14-19 от 18.01.2013 г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма, с която дружеството е заличено от регистъра на туроператорите и туристическите агенти. Твърди се, че оспорената заповед е постановена в противоречие с приложимия закон - основание за отмяната й по чл. 146, т. 4 АПК. Ответната страна - министърът на икономиката, енергетика и туризма, чрез процесуален представител, моли жалбата да се остави без уважение. Върховният административен съд, седмо отделение, счита постъпилата жалба за допустима, като подадена от активнолегитимирана страна и в срока по чл. 149, ал. 1 АПК. Разгледана по същество, жалбата е основателна. С обжалваната заповед № РД-14-19/18.01.2013 г. министърът на икономиката, енергетиката и туризма, на основание чл. 20, ал. 1, т. 4, б. "г" и ал. 2, 3 и 4; чл. 61, ал. 1, т. 1, б. "з" и чл. 65, ал. 1, т. 1 ЗТ и § 9, ал. 1 и ал. 2 от Преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на Наредбата за условията и реда за сключване на задължителна застраховка, покриваща отговорност на туроператора (приета с ПМС № 247 от 1.11.2002 г., обн., ДВ, бр. 106 от 12.11.2002 г., в сила от 1.01.2003 г.) и предложение на Експертната комисия по регистрация на туроператори и туристически агенции (ЕКРТТА), отразено в протокол № РК-07-01/8.01.2013 г., е наредил заличаването от Регистъра на туроператорите и туристическите агенти в частта "туроператор" - "Гит травел" ЕООД, поради непредставяне пред министъра на копие от анексиран или подновен договор за застраховка "Отговорност на туроператора" по чл. 42 ЗТ (отм.) за вписване в регистъра по чл. 17, ал. 2 ЗТ, както повелява чл. 10 от Наредбата. Жалбоподателят твърди, че съгласно предписанието на чл. 20, ал. 1, т. 4, б. "г" ЗТ (отм.), регистрацията се заличава, когато туроператорът не представи своевременно сключен застрахователен договор по чл. 17, ал. 5 и чл. 42, ал. 1 ЗТ (отм.). Претендира, че допълнителното анексиране на договора, с което се увеличава размера на професионалната отговорност на туроператора не следва да се регистрира и не попада в изчерпателно изброените условия за прекратяване на регистрацията, съгласно чл. 20 ЗТ (отм.). С оглед установените до делото факти, така издаденият административен акт и направените по него възражения, Върховният административен съд съобрази следното: Заповедта е постановена от компетентен орган, съгласно чл. 20 ЗТ (отм.), в съответствие с изискванията за форма и съдържание и като такъв представлява валиден индивидуален административен акт с правопогасяващо правно действие. Преценката дали актът е издаден в съответствие с приложимия закон, т. е. при наличие на визираните в ЗТ (отм.) материалноправни предпоставки, налага да се акцентира на обстоятелството, че разпоредбата на чл. 20, ал. 1 ЗТ (отм.) има императивен характер, като изброяването на даващите възможност за заличаване на регистрацията хипотези е лимитативно, поради това изчерпателно и подлежи на стриктно тълкуване. Новелата на чл. 20, ал. 1, б. "г" предвижда заличаване от регистъра, ако туроператорът не представи пред регистриращия орган сключен застрахователен договор, покриващ отговорността му за причинени вреди, които могат да настъпят вследствие на виновно неизпълнение на професионалните задължения, както и сключен договор за застраховка, покриваща отговорността му за причинени вреди вследствие неразплащане със своите контрахенти, включително и при неплатежоспособност и несъстоятелност (по чл. 17, ал. 5 и чл. 42, ал. 1 ЗТ, отм.). Рестрикцията може да бъде наложена само при точното осъществяване на визиран в нормата юридически факт. Недопустимо е чрез разширително тълкуване на законоопределена императивна норма, тя да се прилага спрямо случаи, несъответстващи на очертания в хипотезата й фактически състав. В конкретния казус е несъмнено установено, че жалбоподателят е сключил застрахователен договор "Професионална отговорност" на 5.01.2012 г. с лимит на отговорността 15 000 лв., който е вписан в Регистъра по чл. 17, ал. 2 ЗТ (отм.) на МИЕТ (л. 65 и л. 195 от делото). С действащото от 04.05.2012 г. изменение на Наредбата за условията и реда за сключване на задължителна застраховка, покриваща отговорност на туроператора (обн., ДВ, бр. 34/2012 г.), разпоредбата на § 9, ал. 1 ПЗР задължава в срок два месеца от влизането в сила на постановлението на МС, с което е направено изменението, туроператорите със сключени застрахователни договори да ги анексират или подновят в съответствие с изискванията на чл. 10, ал. 1 и 2 от Наредбата. Ал. 2 повелява, че в 14-дневен срок от анексирането или подновяването на сключените застрахователни договори по ал. 1, туроператорите са длъжни да представят на министъра на икономиката, енергетиката и туризма копие от тях за вписване в регистъра по чл. 17, ал. 2 ЗТ (отм.). По силата на чл. 10, ал. 1 от Наредбата, застрахователната сума по договора за задължителна застраховка се определя на базата на декларирания от туроператора оборот за предходната година и съгласно минималните нива по приложението. На 08.01.2013 г. жалбоподателят е подновил застрахователния си договор, с който размера на отговорността е увеличен от 15 000 лв. на 25 000 лв. (л. 15 - 17 от делото). От изложеното следва, че жалбоподателят е сключил своевременно застрахователен договор и е вписал същия в публичния Регистър на туроператорите и туристическите агенти по чл. 17, ал. 2 ЗТ (отм.), като няма данни вследствие на нормативното изменение на Наредбата, да е увеличил размера на застрахователната отговорност чрез анекс към договора, поради което и не е заявил такъв за вписване. Разпоредбата на чл. 20 ЗТ (отм.) урежда изчерпателно условията, при които следва да бъде заличена регистрацията на туроператор, като действително ал. 1, б. "г" предвижда несвоевременното представяне пред регистриращия орган на сключен застрахователен договор, като предпоставка, налагаща заличаване на туроператора от професионалния регистър в МИЕТ. В конкретния казус няма съмнение, че договорът "Професионална отговорност" е бил регистриран своевременно. Подписан по-късно анекс, наложен от нормативната промяна, макар да представлява неразделна част от договора, не поражда самостоятелни и различни правни последици от него. Т. е. анексът няма самостоятелно правопораждащ характер, така че нерегистрирането му да обоснове заличаване на съответния туроператор от професионалния регистър в МИЕТ. Нещо повече, нормата на чл. 21 ЗТ (отм.) дефинира какво следва да бъде вписано в Регистъра, като ал. 1, т. 8 изисква това да включва номер и дата на сключения застрахователен договор по чл. 17, ал. 5 и чл. 42, ал. 1, име на застрахователя и срок на валидност на застраховката. Стойността на застрахователната сума (лимит на отговорността) очевидно не е сред подлежащите на вписване обстоятелства. При това положение, противно на духа и целта на закона, както и на материалноправното му съдържание е да се твърди, че незаявяването на анексирания договор за вписване, т. е. нерегистрирането на анекса създава предпоставка за заличаване на туроператора. Подобна правна и логическа връзка не следва от приложимите разпоредби. Очевидно изискването на законодателя за наличие на застрахователен договор, съчетано с определяне на стойността му (по силата на подзаконовия нормативен акт), както и срок за декларирането на същия за вписване, налагат извода за правопораждащ ефект, който актът на вписване на договора има. Изискването, въведено на 04.05.2012 г., по силата на приетото нормативно изменение на Наредбата за условията и реда за сключване на задължителна застраховка, покриваща отговорност на туроператора (§ 9, ал. 1 ПЗР), влияе пряко върху размера на застрахователното обезщетение, което туроператорите следва да обезпечат. На първо място, нормата изисква да е налице анекс на определена стойност. На второ място, новелата на § 9, ал. 2 ПЗР на Наредбата изисква туроператорите да представят копие от анексите за вписване. Анексите обаче, чието единствено съдържание е изменение на застрахователната стойност, не подлежат на вписване по силата на чл. 21 ЗТ (отм.). Цитираната норма изчерпателно урежда кои обстоятелства подлежат на вписване. Както бе отбелязано по-горе, относно изискването за сключен застрахователен договор, на вписване подлежи само номера, датата му, име на застраховател и срок на валидност. Размерът на застрахователната стойност не е подлежащо на вписване обстоятелство. Действително ал. 2 на чл. 21 ЗТ (отм.) изисква при промяна на вписаните вече в регистъра обстоятелства, регистрираното лице да подаде заявление за отразяване на промяна. Следва да се подчертае обаче, че по силата на закона става дума за промяна на вписаните обстоятелства. След като размерът на застрахователната стойност не е сред подлежащите на вписване обстоятелства, то и неподаване на заявление за промяната й не е нарушение на нормативните изисквания. На практика Наредбата въвежда задължение, което обаче е реално неизпълнимо по силата на закона, защото противоречи на неговите предписания. Условието на ал. 2 от § 9 ПЗР на Наредбата е анексът да се заяви, за да бъде вписан. Същият обаче не се вписва в регистъра по чл. 17, ал. 2 ЗТ (отм.). При това положение следва да се приеме, че с подзаконовия нормативен акт е въведено изключено по силата на закона задължение. Поради което на същото не се дължи подчинение. Налице е висш по степен нормативен акт, чиито изисквания са приоритетни и не могат да бъдат дерогирани посредством Наредбата. В тази хипотеза и съгласно чл. 5, ал. 1 АПК министърът е следвало изобщо да не прилага Наредбата спрямо засегнатото лице. В заключение - що се отнася до изискването, въведено с § 9, ал. 2 от ПЗР на Наредбата за условията и реда за сключване на задължителна застраховка, покриваща отговорност на туроператора, туроператорите да представят копие от анексите за вписване, то това нормативно задължение не може да се свърже със санкционните последици по чл. 20 ЗТ (отм.), защото: 1). не е изрично предвидено като основание за заличаване на регистрация на туроператор; 2). не представлява подлежащо на вписване обстоятелство; 3). не представлява подлежаща на вписване промяна по чл. 21, ал. 2 ЗТ (отм.). По своята същност мярката "Заличаване от Регистъра на туроператорите и туристическите агенти" по чл. 20, ал. 1, т. 4, б. "г" ЗТ (отм.), приложена с обжалваната заповед, има принудително административен характер, т. к. налага неблагоприятни последици на адресата с цел постигане на конкретен правен резултат. Касае се за преустановителна принудителна административна мярка (ПАМ), насочена към ограничаване на определена дейност, поради което следва да се прилага само при наличие на точно изброените в закона предпоставки и след спазване на съответната процедура. За да бъде валидно наложена, мярката следва да бъде законово регламентирана. В настоящия казус липсва подобна законодателна санкция спрямо нерегистриран анекс, т. е. нормативнопредвидените изисквания за взетото административно решение не са обективирани към датата на волеизявлението на административния орган, което е задължително условие за точното прилагане на закона. Принудителните административни мерки (ПАМ) са форма на изпълнителна дейност, чрез която се дава легален израз на държавната принуда, упражнявана в предвидените от закона случаи. По своята правна същност те са актове на държавно управление от категорията на индивидуалните административни актове и следва да бъдат подчинени на принципа на законност, както по отношение на издаването им, така и по отношение на изпълнението им. Спазването на изискванията за законност при издаване на акта е гаранция за законосъобразността на самата мярка. Принудителните мерки трябва да бъдат прилагани само в изрично и точно изброени в закон или указ случаи, компетентният орган не може да ги налага произволно; те трябва да са точно посочени в правната норма и да се прилагат по реда и начина, предвидени там; като издаването им трябва да е в съответствие с целта на закона, по който са предвидени (Арг.: чл. 22 и чл. 23 ЗАНН). Самите материалноправни норми, с които се предвиждат такива мерки, подлежат на стриктно и ограничително тълкуване, доколкото визираните в хипотезиса им предпоставки са с изключителен характер и прилагането им засяга директно и безусловно правната сфера на адресата. В този аспект е недопустимо прилагането на ПАМ на основание, което не е изрично уредено в закона, респ. при липса на всички нормативноустановени за това условия. А щом като не е налице правопораждащ фактически състав, липсва и основание за прилагане на правомощието на административния орган за заличаване на търговеца - жалбоподател от Регистъра на туроператорите и туристическите агенти в МИЕТ. На последно място - приложената рестрикция е в нарушение на регламентирания в чл. 6 АПК принцип за съразмерност, т. к. засяга права и законни интереси на жалбоподателя в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава. В конкретния случай, преследваната от закона цел е могла да бъде своевременно и успешно постигната с налагане на административнонаказателна санкция по чл. 86а ЗТ (отм.). Следователно процесната преустановителна ПАМ, наложена със заповед № РД-14-19 от 18.01.2013 г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма се явява в нарушение на закона и при липса на материалноправни предпоставки, поради което подлежи на отмяна. С оглед изхода на делото и на основание чл. 81 ГПК, вр. с чл. 144 и чл. 143, ал. 1 АПК, в полза на жалбоподателя следва да се присъдят направените по делото разноски в размер на 2050 лева, съгласно представен списък по чл. 80 ГПК, от които: 50 лв. - държавна такса и 2000 лева - адвокатско възнаграждение, според приложен договор за правна защита и съдействие № 0343630 от 15.05.2013 г. (л. 158) и преводно нареждане за кредитен превод от 16.05.2013 г. на Уникредит Булбанк (л. 203). Възражение по чл. 78, ал. 5 ГПК, вр. с чл. 144 АПК не е направено, поради което разноските се дължат в пълния им осъществен и претендиран размер. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. 2-ро АПК, Върховният административен съд, седмо отделение