Решение № 9441 от 28.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 2656/2011 г.

Решение № 9441 от 28.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 2656/2011 г., IV о., докладчик председателят Галина Матейска Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по постъпила касационна жалба от Керана Колева Кюстелова от с. Мелница, общ. Елхово, обл. Ямболска, срещу решение № 206 от 14.01.2011 г. по административно дело № 5685/2010 г. на Административен съд София - град, второ отделение, 33 състав, с което е отхвърлена жалбата й против отказ за финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания за кампания 2008 г., обективиран в уведомително писмо от Държавен фонд "Земеделие" с изх. № 01-6500/13037 от 04.06.2010 г. Касационната жалбоподателка заявява, че обжалва решението изцяло и в срок като неправилно поради обстоятелството, че е постановено в нарушение на материалния закон и поради необоснованост, тъй като същото не се обосновава от събраните в хода на съдебното производство писмени и гласни доказателства. Моли да бъде постановен съдебен акт, с който решението да бъде отменено, както и обжалваният индивидуален административен акт. В открито съдебно заседание пред ВАС касаторката, чрез надлежно упълномощен адвокат-пълномощник поддържа жалбата и моли да бъде уважена по обстойни съображения. От ответника - Изпълнителният директор на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Павлина Георгиева, е постъпило писмено Възражение, в което се изразява становище, че жалбата е неоснователна и недоказана и се моли да бъде оставена без уважение по подробни аргументи. Същото становище е взето и в открито съдебно заседание пред ВАС, в което пълномощникът оспорва жалбата и моли решението на съда да бъде оставено в сила като законосъобразно и правилно. Представя и писмени бележки. Участващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 от АПК представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователна касационна жалба. С оглед датата на пощенското клеймо - 03.02.11., входираната на 07.02.2011 г. в Административен съд София-град касационна жалба (наименована само "жалба") се явява депозирана в законоустановения в чл. 211, ал. 1 от АПК 14 - дневен срок и като подадена от надлежна страна по чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която постановеният съдебен акт е неблагоприятен, е процесуално допустима. Разгледана по същество, се явява основателна. С решение № 206 от 14.01.2011 г. по административно дело № 5685/2010 г., в производство по чл. 145 и сл. от Административно-процесуалния кодекс, Административен съд София-град, Второ отделение, 33 състав, на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, ОТХВЪРЛЯ жалбата на Керана Колева Кюстелова против отказ за финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания за кампания 2008 г., обективиран в Уведомително писмо за извършена оторизация по схемите и мерките за директни плащания изх. № 01-6500/13037 от 04.06.2010 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция и с втори диспозитив като логическа и законна последица от този изход на спора, съдът ОСЪЖДА жалбоподателката Керана Колева Кюстелова, с постоянен адрес: с. Мелница, общ. Елхово, обл. Ямбол, ул. "Георги Димитров" № 33 да заплати на ответника Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция разноски по делото в размер на 150 лева. Първоинстанционният съд, който според разпоредбата на чл. 164 от АПК разглежда делото в състав от един съдия е констатирал, че оспореният отказ е издаден от компетентен административен орган в рамките на предоставените му от закона правомощия, като при издаването на административния акт не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Съдът е обсъдил поотделно четирите етапа от административното производство по разглеждане на подадените заявления от земеделските производители, независимо от схемите и мерките, по които кандидатстват: 1. Подаване на заявление за подпомагане от кандидата; 2. Разглеждане на заявлението и извършване на проверка от Разплащателната агенция, които проверки могат да бъдат административни и на място; 3. Изчисляване на полагаемата се субсидия въз основа на размера на допустимите площи за подпомагане и 4. Произнасяне по заявлението за подпомагане и уведомяване на кандидата. Констатирал е, че на 13.05.2008 г. жалбоподателката Керана Кюстелова е подала Общо заявление за единно плащане на площ за кампания 2008 г., с което е заявила за подпомагане парцели с обща площ 39.89 ха по СЕПП и по мярка "Плащане на земеделски стопани за природни ограничения в райони, различни от планински райони" /НР2/. По заявлението е извършена бърза проверка на място в периода 26.03. - 01.04.2009 г., като резултатите са обективирани в Контролен лист за проверка на място, изпратен на жалбоподателката с уведомително писмо изх. № 01-284/501 от 05.06.2009 г. на РТИ (Регионален технически инспекторат) - Ямбол. Посочил е, че проверката е извършена въз основа на данните за местонахождението и вида на културите от декларираните от кандидата площи. Индивидуализираните върху ортофотокартите, подписани от кандидата площи по местоположение, размер и вид на отглежданата култура, са съпоставени с реалните данни, получени от проверката. Поради невъзможност за достъп, голяма част от проверката е извършена не на база обхождане и измерване с GPS метод контрол, а чрез преглед по ортофотокарти, който метод за дистанционно наблюдение е допустим съобразно чл. 37, ал. 4, т. 2 от ЗПЗП. При проверката е установено, че 37.27 ха от общо декларираните 39.89 ха по СЕПП и НР2 са недопустими за подпомагане, тъй като не се стопанисват от кандидата. Съдът се е позовал на чл. 56 от Регламент на Комисията № 796/2004 г., че в случаите, в които разликата между декларираните площи и установените след проверката надвишава в 50 % действително стопанисваните площи, помощта се отказва за съответната календарна година, както е в случая. Приел е, че съобразно чл. 138 от Регламент /ЕО/ № 1973/2004 г. на жалбоподателката е наложена санкция за бъдещ период по СЕПП и същата санкция е наложена на основание чл. 51 от Регламент № 796 (погрешно посочен с № 769 на стр. 6 от решението) по мярката "Плащане на земеделски стопани за природни ограничения в райони, различни от планински райони". В резултат на изложеното спрямо заявителката Керана Кюстелова съдът е направил извод, че административният орган в хода на валидно проведено административно производство правилно е приложил материалния закон спрямо установените в административното производство факти, поради което и отказът за финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания за кампания 2008 г. следва да бъде оставен в сила. Предвид изхода на спора, на основание чл. 143, ал. 4 от АПК на ответника е присъдено юрисконсултско възнаграждение като за един адвокат в минимално установения размер, определен съгласно наредбата по чл. 36, ал. 2 от Закона за адвокатурата - 150 лева. Така постановеното съдебно решение се явява неправилно. Предмет на съдебен контрол е законосъобразността на УВЕДОМИТЕЛНО ПИСМО ЗА ИЗВЪРШЕНА ОТОРИЗАЦИЯ ПО СХЕМИТЕ И МЕРКИТЕ ЗА ДИРЕКТНИ ПЛАЩАНИЯ с изх. № 01 - 6500/13037 от 04.06.2010 г. на Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция. С това писмо адресата Керана Колева Кюстелова от с. Мелница се уведомява за оторизирана обща субсидия съгласно подадено общо заявление за плащания на площ с УИН ..., за финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания за кампания 2008 г. в размер на 0 лева, като по Схемата за единно плащане на площ (СЕПП) се отказва финансово подпомагане в размер на 5100.74 лв. и се налага санкция за бъдещ период в размер на 4765.72 лева, а по мярка Плащания на земеделски стопани за райони с ограничения, различни от планинските райони (НР2), се отказва финансово подпомагане в размер на 3900.84 лв. и се налага санкция за бъдещ период в размер на 3644.63 лева. Първоначално жалбата на Керана Колева Кюстелова срещу това уведомително писмо е била подадена до Административен съд Ямбол, който с определение № 438 от 23.07.2010 г. е прекратил образуваното пред него адм. дело № 228/2010 г. и го е изпратил по компетентност на Административен съд - гр. София. Предвид съдържанието си писмото, макар и да е наречено "уведомително", носи белезите на индивидуален административен акт, поради което подлежи на съдебен контрол по реда на АПК. С писмото се засягат правата и интересите на земеделския производител след като за получаване не е одобрена претендираната от него сума, а освен това и са наложени санкции за бъдещ период, което безспорно въздейства неблагоприятно върху правната му сфера, защото тези суми се прихващат в течение на три календарни години от бъдещи субсидии. Писмото е подписано от тогавашния Изпълнителен директор на Държавен фонд "Земеделие" Калина Илиева, поради което местно компетентен по чл. 133 от АПК да разгледа спора е Административен съд София - град. Следва да се отбележи, че предвид процедурата по издаване на тези писма, приложима за процесния период отнасящ се за кампания 2008 г., регламентирана в Правилника на Отдел "Директни Плащания на Площ" като част от структурата на Централното управление на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция, и по-конкретно - Подготовка на уведомителните писма (Оторизация); Осчетоводяване (което е в компетенциите на отдел "Финансово обслужване"); Разплащания (превод на одобрената сума в банката на ЗС, което е задължение на отдел "Разплащания"), Генериране на уведомителни писма за плащане (етап 34); Изпращане на уведомителни писма (етап 35) и Възможност за обжалване (етап 36), дори и да не носи конкретен подпис, уведомителното писмо представлява административен акт, защото формира волеизявление, а съдържащата се в него информация е генерирана от системата ИСАК (Интегрирана система за администриране и контрол). Държавен фонд "Земеделие" изпълнява функциите на Разплащателна агенция от датата на издаване на акта за акредитация (чл. 11, ал. 2, т. 4 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП); чл. 2, ал. 2, т. 4 от действащия за процесния период Устройствен правилник на фонда, приет с ПМС № 248/15.09.2006 г., с последващи изменения и допълнения, отменен ДВ, бр. 87/3.11.2009 г.; § 3 от Допълнителни разпоредби на Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол, издадена от Министъра на земеделието и горите, обн. в ДВ, бр. 82/10.10.2006 г., с изменение и допълнение в бр. 37/8.04.2008 г. Акредитацията, която според § 1, т. 15 от Допълнителни разпоредби на ЗПЗП е "процедура по признаване на статут на Разплащателна агенция от национален компетентен орган въз основа на оценка на възможностите за администриране и осчетоводяване на средствата от Европейските земеделски фондове съгласно законодателството на Европейския съюз", а по смисъла на § 1, т. 1 от Допълнителна разпоредба на Наредба № 79 от 1.06.2006 г. за изискванията и реда за акредитация и годишно сертифициране на Разплащателната агенция (обн., ДВ, бр. 49 от 16.06.2006 г.), акредитация е "процедура за признаване от компетентния орган, че организацията и системата за вътрешен контрол на Разплащателната агенция отговарят на критериите, посочени в приложението", в случая е налице - има издадени заповеди за годишно сертифициране на Разплащателната агенция: Заповед № РД 09-1166 от 20.12.2006 г. на Министъра на земеделието и горите, Заповед № РД 09-835 от 20.12.2007 г. на Министъра на земеделието и продоволствието (по това време) и Заповед № РД 09-863 от 25.11.2008 г. на министъра на земеделието и храните. Като неразделна част от процесното УВЕДОМИТЕЛНО ПИСМО е приложена ТАБЛИЦА № 1 за формиране на общата оторизирана сума за финансово подпомагане на база площи, заявени за подпомагане. Към таблицата има допълнение, в което е описано съдържанието на съответните колони. Изложени са фактически и правни основания за наложените санкции и редукции към заявлението на Керана Колева Кюстелова, което налага извода, че административният акт е мотивиран и не страда от порок по чл. 59, ал. 2, т. 4 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). В писмото е посочено, че може да бъде обжалвано в 14-дневен срок от съобщаването му пред Министъра на земеделието и храните. Липсва указание, че то подлежи на обжалване пред съд, както и срокът за това. Този пропуск в реквизита на административния акт обаче не е достатъчно основание за неговата отмяна, а е относим към удължаване на сроковете за обжалване при нередовно съобщаване съгласно чл. 140, ал. 1 от АПК. Съгласно чл. 43, ал. 3, т. 4 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), Разплащателната агенция намалява размера на плащането или отказва плащане по Схемата за единно плащане на площ (СЕПП), когато: "кандидатът е заявил площи, които не стопанисва". В чл. 51 от РЕГЛАМЕНТ (ЕО) № 796/2004 г. на КОМИСИЯТА от 21 април 2004 г. относно определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за управление и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидена в Регламент (ЕО) № 1782/2003 г. на Съвета относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители, е предвидено намаление или изключване на помощта в случаи на наддеклариране, като под понятието "НАДДЕКЛАРИРАНИ ПЛОЩИ" следва да се разбира такива площи, които не се използват и не се обработват от дадения земеделски стопанин и се смятат за недопустими за подпомагане. В такива случаи се начисляват санкции върху площта, с която е кандидатствано за субсидия и при положение, че процентното отношение на над-декларираните площи спрямо допустимите за изчисление е над 50 %, се санкционира цялата допустима за изчисляване площ (тоест 100 %), а освен това се налага санкция и за бъдещ период - за три години сумата ще бъде приспадната от евентуални бъдещи плащания от страна на ДФ "Земеделие" - Разплащателна агенция. Същите правила се отнасят и за мярка НР2 - Плащания на земеделски стопани за райони с ограничения, различни от планинските райони. В конкретния случай, както се установи по-горе, на жалбоподателката Керана Колева Кюстелова са наложени санкции по тези две мерки. За изпълнение на функциите на Разплащателната агенция се създава Интегрирана система за администриране и контрол (ИСАК), което е изискване по Глава 4 на Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета и дял III от Регламент № 796/2004 г. на Комисията. На основание чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП е издадена и специална НАРЕДБА № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол. Според чл. 1 от тази Наредба системите са: 1. система за регистрация на кандидатите и на заявленията за подпомагане; 2. система за идентификация на земеделските парцели; 3. система за идентификация и регистрация на животните; 4. интегрирана система за контрол и 5. интегрирана информационна система. Всички посочени системи с изключение на т. 4 се изграждат и поддържат въз основа на регистри и графична информация като компютъризирани база данни. Интегрираната система за контрол служи за извършване на проверки на подадените заявления за подпомагане. Правното основание е чл. 37 от ЗПЗП и чл. 24 от Наредбата. Проверките са два вида: административни и проверки на място. Административните проверки на подадените заявления се извършват като се съпоставят включените в тях данни с данните от системата за регистрация на кандидатите и на заявленията за подпомагане, системата за идентификация на земеделските парцели и системата за идентификация и регистрация на животните и от своя страна включват: 1. проверки за допустимост на кандидата; 2. проверки за допустимост на земеделските площи; 3. кръстосани проверки между данните в заявлението и отделните регистри; 4. кръстосани проверки между данните в отделните заявления за наличие на едни и същи площи, декларирани от повече от един земеделски стопанин. Проверките на място се извършват не на всички заявления, а въз основа на анализ на риска само на най-малко 5 на сто от подадените заявления за подпомагане, като се извършват чрез: инспекция на земеделското стопанство и методи за дистанционно наблюдение. Със Заповед № РД 09-53 от 21.01.2009 г. на Министъра на земеделието и храните (която не се намира в кориците на делото, но е служебно известна на съда от други адм. дела за кампания 2008 г.) е наредено на Изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" - Разплащателна агенция да планира и обезпечи извършването на бързи проверки на място за всички площи, заявени за подпомагане през 2008 г. в Разплащателна агенция (РА) като пасища, мери и ливади, които не са били предмет на проверки на място от Техническия инспекторат (ТИ) на РА през 2008 г. От приложените в административната преписка доказателства се установява, че на заявителката и жалбоподателка Керана Колева Кюстелова е извършена бърза проверка, за резултатите от която е съставен Контролен лист. Върху този контролен лист липсва подпис на кандидата, въпреки че видно от бланката, е предвиден такъв. Копие от този контролен лист е изпратен на лицето с уведомително писмо изх. № 01-284/501 от 05.06.2009 г., но от "известието за доставяне" не може да се установи по категоричен начин, че е връчено точно на Керана Колева Кюстелова. Освен това, по делото липсват данни, нито има твърдения от страна на административния орган, че този контролен лист е Доклада, който се изисква да е съставен съгласно императивните изисквания на чл. 28 от Регламент /ЕО/ № 796/2004 г. на Комисията при констатирани несъответствия и който да е връчен на земеделския производител с оглед подпис и възражения по нередностите. Съгласно нормата на чл. 28, § 2, първи абзац на Регламент /ЕО/ № 796/2004 г. на Комисията, на земеделския производител се дава възможност да подпише контролния доклад, за да удостовери присъствието си на проверката и да добави забележки, а когато бъдат открити нередности, земеделският производител получава копие от този контролен доклад. В случая на заявителката не е дадена възможност на подпише доклада, нито при констатираната нередност й е предоставено копие от него, което представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Изложеното налага съдебното решение да бъде отменено изцяло, включително и в частта му за присъдените разноски и вместо него постановено друго, с което да се отмени обжалваният административен акт и делото да се върне като преписка на административния орган за изпълнение на процедурата, предвидена в цитирания Регламент /ЕО/ № 796/2004 г. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ във връзка с чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение,