Решение № 5105 от 11.04.2011 г. на ВАС по адм. д. № 11892/2010 г.

Решение № 5105 от 11.04.2011 г. на ВАС по адм. д. № 11892/2010 г., IV о., докладчик съдията Добринка Андреева Производството е по чл. 185 - чл. 196 от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по жалба на Национален медицински координационен център (НМКЦ) гр. София, представляван от директора - Огнян Минчев Алексиев, който и в лично качество, чрез адв. В. Волева оспорва Постановление № 168 от 6.08.2010 г. на Министерския съвет за закриване на Националния медицински координационен център, обнародвано в ДВ, бр. 64 от 17.08.2010 г. С жалбата са релевирани доводи за нищожност на оспорения акт, алтернативно за незаконосъобразност поради противоречие на неговите текстове с целта на нормативни текстове от по-висок порядък. Мотивирани са съображения за несъответствие с разпоредбите на чл. 4, ал. 1 и чл. 16 от Конституцията на Република България, чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове, чл. 22, ал. 1 от Закона за здравето, чл. 19, ал. 1 Закона за Националната система за спешни повиквания с единен европейски номер 112 и чл. 26, § 2 и § 4 от Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга), както и на Договора за присъединяване на РБ към ЕС и принципа на "предимство на европейските норми" (явно се има предвид нормите на общностното право) пред нормите на вътрешното законодателство. Жалбоподателят прави искане за обявяване на нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт, алтернативно да бъде отменен като незаконосъобразен. В о. с. з на ВАС, представляван от адв. Волева поддържа жалбата, претендира разноски. Ответникът - Министерски съвет на Р България, чрез процесуалния си представител юрк. Тодорова и в писмена защита оспорва жалбата с доводи за частична недопустимост поради липса на правен интерес от обжалване (в частта, подадена в лично качество), както и подробни съображения за неоснователност на оспорването, с искане жалбата да бъде отхвърлена. Претендира разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение. Заинтересованата страна - Министерство на здравеопазването, чрез процесуалния си представител юрк. Бранковска излага доводи за неоснователност на жалбата и претендира разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура излага становище за основателност на искането за отмяна на оспорения нормативен административен акт, по съображения, че оспореното ПМС урежда широк кръг от обществени отношения, относими към необходимостта да се ползва безплатен Единен Европейски Номер (ЕНН) 112, а с оглед статута на НМКЦ като юридическо лице и организация за осъществяване координация на медицинското осигуряване на пострадали хора при кризи и функциите и задачите, посочени в чл. 15, т. 1 - 15, раздел II-ри от Правилника за Устройството и дейността на НМКЦ, във връзка с чл. 20, ал. 2 от Закона за националната система за спешно повикване с Единен Европейски Номер 112, обосновава извод, че функциите на НМКЦ са с приоритет при кризи чрез организиране на спешна помощ и евакуация на населението. Предлага жалбата да бъде уважена. За да се произнесе по оспорването, Върховният административен съд, прие за установено следното: По допустимостта на жалбата: С разпоредбата на чл. 186, ал. 1 от АПК са посочени предпоставките, при наличието на които се приема, че лицата имат право да оспорват подзаконов нормативен акт. Такова право имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Жалбоподателят е подчинен на нормите на оспореното ПМС, включително и като гражданин, поради което възражението за частична недопустимост на жалбата поради липса на правен интерес от обжалване (в частта, подадена в лично качество), се преценява като неоснователно. В тази връзка настоящият състав съобрази задължителното за него и постановено по настоящото дело Определение № 2548/21.02.2011 г. по адм. д. № 955/2011 г. на Върховния административен съд, петчленен състав. По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд намира, че са налице всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на съдебно оспорване и не са налице процесуални пречки за неговото реализиране, поради което жалбата е допустима. По основателността на жалбата: Доводите за нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт са неоснователни по следните съображения: С жалбата е оспорено Постановление № 168 от 6.08.2010 г. на Министерския съвет за закриване на Националния медицински координационен център, обнародвано в ДВ, бр. 64 от 17.08.2010 г., за което с посоченото по-горе определение по адм. д. № 955/2011 г. петчленният състав на ВАС приел, че е подзаконов нормативен акт. Оспореното постановление е издадено от Министерския съвет на основание законовата делегация на чл. 22, ал. 1 от Закона за здравето, съгласно който националните центрове по проблемите на общественото здраве са юридически лица към министъра на здравеопазването, които се откриват, преобразуват и закриват с постановление на МС по предложение на министъра на здравеопазването. Горното обосновава извод, че МС е имал материалната компетентност съгласно чл. 76, ал. 1 предл. 2 АПК да издаде оспорения акт. Нормативният административен акт е валиден - издаден от компетентен орган при изрично предвидена законова делегация, в рамките на материалната му компетентност и в предписаната писмена форма, поради което възражението за нищожност е неоснователно. Възраженията за незаконосъобразност са също неоснователни, предвид следното: Видно от приетата по делото административна преписка, оспореното ПМС № 168/2010 г. е прието по предложение за издаване на нормативния акт, наименовано "Доклад", изготвен от министъра на здравеопазването Иван Миланов, съгласно изрична заповед за заместване на титуляра Анна - Мария Борисова, отправено до Министерския съвет на Република България, и след осъществена съгласувателна процедура. Налага се извод, че административният орган е спазил административнопроизводствените правила по издаването му. Изпълнен е и разписания в чл. 77 от АПК административнопроизводствен ред, тъй като е обсъдил проекта (видно от Протокол № 30 от 4.08.2010 г.), а преди това и представените становища за съгласие на министрите и единственото възражение - това на министъра на вътрешните работи. По доводите за материална незаконосъобразност съдът съобрази следното: Обжалваното Постановление № 168/2010 г. на МС на РБ е за закриване на Националния медицински координационен център, и е издадено по приетото предложение на Министъра на здравеопазването, обосновано с анализа на функциите на НМКЦ и установеното им дублиране с правомощията на министъра на здравеоопазването в областта на управлението при кризи, и възможностите за оптимизиране на тези дейности. Освен посоченото по-горе, визирано в ал. 1 на § 1 от оспореното постановление, относими към спора са и неговите ал. 2, 5 и 6, съгласно които трудовите правоотношения със служителите от закрития координационен център се уреждат при условията и по реда на чл. 328, ал. 1, т. 1 от Кодекса на труда, неуредените до приключване на ликвидацията на закрития център задължения и вземания, както и всички активи, пасиви, права и задължения на закрития център се поемат от Министерството на здравеопазването. Тук следва изрично да се посочи, че Националният медицински координационен център (НМКЦ) е създаден с Постановление № 197 от 3.08.2004 г. (обн. ДВ, бр. 72 от 17.08.2004 г.) на Министерския съвет като публично здравно заведение в системата на здравеопазването, юридическо лице на бюджетна издръжка, със седалище София и с предмет на дейност: управление, организиране и координиране на дейностите по медицинско осигуряване на гражданите на Република България и чуждите граждани, намиращи се на територията на страната, при кризи (бедствия, аварии, катастрофи, терористични актове и др.), чрез организиране на спешна помощ, медицинска евакуация по назначение и необходимото лечение. Това постановление е прието на основание чл. 2, ал. 2 от Закона за народното здраве (отм., ДВ, бр. № 70/10.08.2004 г.). Съгласно чл. 114 от Конституцията на Република България, въз основа и в изпълнение на законите Министерският съвет приема постановления, разпореждания и решения, а съгласно чл. 6 от Закона за нормативните актове (ЗНА), Министерският съвет издава постановления когато приема правилници, наредби или инструкции, или когато урежда съобразно законите неуредени от тях обществени отношения в областта на неговата изпълнителна и разпоредителна дейност. Настоящият случай попада във втората хипотеза. Според чл. 105 от Конституцията, Министерският съвет ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната в съответствие с Конституцията и законите. В чл. 3, ал. 1 от Закона за здравето (ЗЗ) е регламентирано, че държавната здравна политика се ръководи и осъществява от Министерския съвет. Правното основание за издаване на оспорения акт е чл. 22, ал. 1 от Закона за здравето (ЗЗ). Тази разпоредба посочва, че националните центрове по проблемите на общественото здраве са юридически лица на бюджетна издръжка - второстепенни разпоредители с бюджетни кредити към министъра на здравеопазването, които се откриват, преобразуват и закриват с постановление на Министерския съвет по предложение на министъра на здравеопазването. Тук следва да се допълни и че съгласно легалната дефиниция на "здравни заведения", дадена в чл. 21, ал. 1 от ЗЗ, здравните заведения са структури на националната система за здравеопазване, в които медицински и немедицински специалисти осъществяват дейности по опазване и укрепване здравето на гражданите, а от ал. 2 на същата норма е видно, че националните центрове по проблемите на общественото здраве са един от четирите вида здравни заведения по смисъла на този закон. Тъй като без съмнение закрития координационен център е здравно заведение в системата на здравеопазването, от анализа на посочените по-горе норми се извежда изводът, че оспорения акт е съобразен с изричния текст на чл. 22, ал. 1 от Закона за здравето, поради което доводът, че му противоречи, е неоснователен и недоказан. Жалбоподателят мотивира доводи за незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт и с оглед нормата на чл. 16 от КРБ, като твърди засягане на гарантираното и защитено от закона право на труд. Съображенията за неспазване на този конституционен текст са неоснователни, тъй като с оспореното ПМС № 168/2010 г. на Министерския съвет, видно от изричния текст на ал. 2, трудовите правоотношения със служителите от закрития медицински център ще се уредят впоследствие- при условията и по реда на чл. 328, ал. 1, т. 1 от Кодекса на труда. Налага се извод, че именно заповедите, след като бъдат издадени по реда на КТ, ще засегнат неблагоприятно правната сфера на оспорващия, в неговото лично качество, както и на останалите 7 служители, чийто трудови договори са единствените представени от жалбоподателя доказателства. ВАС неведнъж се е произнасял, че за възникване на трудовото правоотношение е необходимо да настъпят други юридически факти, различни от тези, въз основа на които е създадено юридическото лице, в което се упражнява правото на труд. Аналогични съображения се отнасят и за прекратяването на трудовото правоотношение, поради което актът за прекратяване (закриване) дейността на юридическото лице няма пряко действие спрямо трудовото правоотношение, респ. не засяга непосредствено правото на труд на работника или служителя по трудов договор . Трудовото или служебното правоотношение се засяга пряко и непосредствено от друг юридически факт - заповедта за прекратяване на трудовия договор по реда на КТ и затова засегнатият работник (служител) има право на защита срещу незаконно уволнение по реда на КТ, а не по реда на чл. 185 АПК. Основният довод на жалбоподателя за незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт е изведен от чл. 19, ал. 1 Закона за Националната система за спешни повиквания с единен европейски номер 112. Текстът на тази норма посочва, че национални служби за спешно реагиране са Националният медицински координационен център, центровете за спешна медицинска помощ, главните и областните дирекции на МВР, Изпълнителна агенция "Морска администрация" и Планинската спасителна служба към БЧК. Твърдяното нарушение е неотносимо за случая, тъй като целта на този закон е да определи структурата и функциите на Националната система за спешни повиквания с единен европейски номер 112, отговорностите за нейното изграждане, поддържане и развитие, и правата и задълженията на гражданите при ползване на единния европейски номер за спешни повиквания. С оглед обстоятелството, че съгласно чл. 22 от този закон функционирането на Националната система за спешни повиквания с ЕЕН 112 се обезпечава чрез центровете 112 и комуникационната свързаност между тях и между центровете 112 и контактните точки на националните служби за спешно реагиране, и там не е посочен Националният медицински координационен център, следва основният извод, че твърдението за непосредствена връзка между съществуването на ЕЕН 112 и това на Националният медицински координационен център не отговаря на действителното положение. Горният извод се налага и от изричния текст на ал. 5 от § 1 на оспорения подзаконов нормативен акт, съобразно който правата и задълженията на закрития Национален медицински координационен център се поемат от Министерството на здравеопазването. Съществено обстоятелство в случая е и, че съгласно чл. 7 на Закона за Националната система за спешни повиквания с единен европейски номер 112, центровете за приемане на спешни повиквания към ЕЕН 112 са териториални звена на дирекция "Национална система 112" на Министерството на вътрешните работи, и че съгласно чл. 23 от същия закон МВР изгражда и поддържа тези центрове и организира тяхната дейност, а Националният медицински координационен център е създаден на основание чл. 2, ал. 2 от Закона за народното здраве (отм.), съответно закрит на основание чл. 22, ал. 1 от Закона за здравето, който оправомощава Министерския съвет да закрие с постановление това юридическо лице на бюджетна издръжка - второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на здравеопазването. В подкрепа на този извод е и нормата на чл. 29 на Закона за Националната система за спешни повиквания с единен европейски номер 112, съгласно която контролът по изпълнението на този закон се осъществява от министъра на вътрешните работи, а не от министъра на здравеопазването. Същевременно, налице е посоченото в доклада - предложение на министъра на здравеопазването, на дублиране на функции на закрития център с тези на МЗ, предвид чл. 5, ал. 1 от Закона за здравето, съгласно който министърът на здравеопазването ръководи националната система за здравеопазване, и предвид чл. 114, ал. 1 от него, съгласно който управлението, организацията и ресурсното осигуряване на здравната помощ при бедствия, аварии и катастрофи се осъществяват от министъра на здравеопазването, директорите на РЦЗ, органите за държавен здравен контрол, лечебните и здравните заведения. Горният извод се налага и от анализа на разпоредбите на чл. 10, ал. 1, т. 6 от същия закон, съгласно който регионалните центрове по здравеопазване осъществяват дейности по планиране и организиране на здравните дейности при бедствия, аварии и катастрофи на територията на съответната област, и на чл. 23, ал. 1, т. 3, определящ, че националните центрове по проблемите на общественото здраве осъществяват дейности по организиране, управление и координация на медицинската помощ при бедствия, аварии и катастрофи на територията на Република България. Затова обжалвания подзаконов нормативен акт не противоречи на норми от по-висок ранг, т. е. постановен е без нарушение на чл. 15, ал. 1 ЗНА, изискващ нормативния акт да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. От изложеното по-горе следва, че е неоснователен и доводът за нарушение на чл. 4, ал. 1 от КРБ, установяващ, че Република България е правова държава и се управлява според Конституцията и законите на страната. Следващият довод на жалбоподателя за незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт е основан на чл. 15, ал. 2 от ЗНА и на твърдението, че следва да се приложат нормите на общностното право, наречени в жалбата "европейски норми". Не е налице твърдяното нарушение на чл. 26, параграфи 2 и 4 от Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга), тъй като оспореното ПМС не постановява нито директно, нито имплицитно закриване на "Единен европейски номер за спешни повиквания 112" (ЕЕН 112), представляващ съгласно законовата дефиниция на § 1 на ДР на Закона за Националната система за спешни повиквания с единен европейски номер 112 "единен европейски телефонен номер, определен в Националния номерационен план, който се използва при необходимост от спешна помощ при различни рискове за живота, здравето, сигурността и имуществото на гражданите". Затова не е налице и твърдяното нарушение на Договора за присъединяване на РБ към ЕС. Неотносима за случая е разпоредбата на чл. 15, ал. 2 от ЗНА, която регламентира хипотезата, в която ако нормативен акт противоречи на регламент на Европейския съюз, в този случай се прилага регламентът. Известно е, че регламентът е акт с общо приложение, който е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави членки, т. е. регламентите имат характер на нормативен акт и не се налага тяхното транспониране на национално ниво, за разлика от директивите. В случая се твърди несъобразяване с директива, а не с регламент, поради което посочената норма от ЗНА е неприложима. При този анализ, след извършената цялостна проверка върху него, и по тези съображения, налагащи извод за липса на отменителни основания по чл. 146 АПК, ВАС преценява оспорения нормативен административен акт за законосъобразен, поради което жалбата срещу него като неоснователна следва да бъде отхвърлена. С оглед изхода на спора искането на процесуалния представител на оспорващия за разноски е неоснователно и следва да бъде оставено без уважение. Искането на ответника по жалбата и на заинтересованата страна за присъждане на такива е основателно и следва да се уважи. В тежест на жалбоподателя следва да бъдат възложени заявените от тези страни разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение, които съгласно чл. 78, ал. 8 от ГПК във вр. с чл. 144 от АПК, чл. 8 във връзка с чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредбата за минималните размери на адвокатските възнаграждения и Тълкувателно решение № 3 от 13.05.2010 г. по т. д. № 5/2009 г. на ОС на ВАС възлизат на сумата от по 150 лева за всяка от тях. Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, пр. последно от АПК, Върховният административен съд - четвърто отделение,