Решение № 4680 от 8.04.2009 г. на ВАС по адм. д. № 13739/2008 г.

Решение № 4680 от 8.04.2009 г. на ВАС по адм. д. № 13739/2008 г., IV о., докладчик съдията Галина Матейска Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по повод на постъпила касационна жалба от ОБЩИНСКИ СЪВЕТ - ПЕРНИК, представляван от Председателя Добри Митрев, чрез пълномощника си адвокат Марияна Евтимова, против решение № 159 от 05.09.2008 г. по адм. дело № 282/2008 г. по описа на Административен съд - гр. Перник, с което е отменено решение № 146/17.06.2008 г. на общинския съвет, оформено в протокол № 9/2008 г. Касаторът счита, че обжалваното решение е постановено при съществени процесуални нарушения и при противоречие с материалния закон - ЗМСМА , Закона за автомобилните превози и Наредба № 2/15.03.2002 год. . На първо място твърди, че съдът се е произнесъл по същество на спора по акт, който не подлежи на съдебен контрол, тъй като урежда отношенията между Общинския съвет (като възложител) и Кмета на общината (като изпълнител), които имат гражданско-правен характер и като по недопустима жалба е постановил недопустимо решение, което моли да бъде обезсилено, а производството прекратено. На второ място обосновава становището си по съществото на правния спор и по подробно развити съображения моли съдебното решение да бъде отменено като неправилно и незаконосъобразно, ведно с произтичащите от това последици. Моли за разноските по делото. Ответникът - КМЕТА НА ОБЩИНА ПЕРНИК, чрез редовно упълномощен процесуален представител оспорва касационната жалба и моли да бъде оставена без уважение. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Участвуващият в производството на основание чл. 217, ал. 2 от АПК представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че касационната жалба е подадена в срок от надлежна страна и е допустима, но за касационните претенции е неоснователна. Обжалваното решение е правилно. Постановено е при спазени съдопроизводствени правила с правилно приложен материалния закон и е обосновано. С разпоредбите на чл. 17, ал. 1, т. 1, чл. 17, ал. 3, чл. 17, ал. 5, чл. 18 и чл. 19 от Наредба № 2/2002 г. изрично и изчерпателно са изброени правомощията на общинския съвет по превозите по утвърдени транспортни схеми. В тези изрично изброени правомощия не е уредена хипотеза при която общинският съвет да може да вземе решение договорите с изпълнителите да се прекратяват с негово решение. Сключването на договорите, тяхното изпълнение, респективно тяхното прекратяване са въпроси предоставени в компетентност на кмета на общината съгласно чл. 26 и 27 от Наредба № 2/2002 г. и изрично предвиденото в договорените условия в качеството му на възложител по сключените по чл. 26, ал. 2 от Наредба № 2/2002 г. договори. При която специално определена компетентност на органите с Наредба № 2/2002 г. в съответствие с чл. 18 от Закона за автомобилните превози (ЗАП) решението на Общинския съвет, позовано на общата компетентност по чл. 21, ал. 1, т. 23 и т. 24 от ЗМСМА е незаконосъобразно, в явна несъобразност с регламента за осъществяване на обществен превоз и законосъобразно е отменено от решаващия съд. При които обстоятелства за решението не се обективира наличие на касационни основания от претендираните по чл. 209 от АПК и следва да бъде оставено в сила. Касационната жалба (наименована само "жалба") е подадена в законоустановения в чл. 211, ал. 1 АПК 14 - дневен срок от надлежно упълномощен представител на страна по чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо която постановеният съдебен акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, се явява неоснователна. С решение № 159 от 05.09.2008 г. по административно дело № 282/2008 г., в производство по реда на чл. 45, ал. 5 от ЗМСМА, Административен съд Перник ОТМЕНЯ по жалбата на Кмета на Община Перник решение № 146 от 17.06.2008 г., оформено в протокол № 9 на Общински съвет Перник. Първоинстанционният съд, който според разпоредбата на чл. 164 от АПК разглежда делото в състав от един съдия е приел, че решението има белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от АПК, поради което подлежи на съдебен контрол, тъй като с него се създават задължения нарушаващи оперативната самостоятелност на възложителя по договорите за превоз на пътници по общинската транспортна схема. Констатирал е, че в изрично и изчерпателно изброените в Наредба № 2 от 15.03.2002 г. правомощия на общинския съвет при провеждане на конкурс за възлагане на превози по утвърдени транспортни схеми, не е уредена хипотеза, при която общинския съвет може да вземе решение за прекратяване на договор. Във връзка с възлагането на обществения превоз по утвърдени транспортни линии, общинският съвет взема решения във връзка с откриване и провеждане на конкурсната процедура, но сключването на договор, респ. неговото изпълнение и прекратяване са въпроси, предоставени в компетентността на кмета на общината. По силата на чл. 26, ал. 2 от наредбата кмета сключва договор за възлагане на превозите по автобусни линии, а съгласно чл. 27 - кмета е този, който едностранно прекратява без предизвестие договора при прекратяване на правата, произтичащи от лицензията на превозвача. По тези съображения съдът е направил извод, че общинският съвет е взел решение, с което е излязъл извън компетентността си и е действал незаконосъобразно. Цитираните като правно основание в решението текстове на ЗМСМА нямат отношение към въпроса и не обуславят необходимостта от приемането на такова решение. Като фактическо основание за постановяване на това решение е посочено прекратяване на незаконосъобразни действия на кмета на общината, но решението не е мотивирано и евентуални мотиви не могат да бъдат извлечени и от събрания доказателствен материал. Не са ангажирани доказателства за извършени конкретни незаконосъобразни действия от страна на кмета (възложител) станали причина за прекратяване на договорите по решение № 347 от 02.08.2005 г., а отделно от това липсват и доказателства за действително прекратени договори - напротив, от представените констативни протоколи във връзка с извършвани проверки от контролни органи на РДАИ, на НАП и служители на общинската администрация, както и от медицински свидетелства и жалби е видно, че лицата, извършващи превозите на пътници системно извършват нарушения на действащите договори. Така постановеното съдебно решение не страда от твърдяните в касационната жалба пороци. Съгласно чл. 45, ал. 5 от ЗМСМА, кметът на общината може да върне за ново обсъждане незаконосъобразните или нецелесъобразните актове на общинския съвет или да оспорва незаконосъобразните актове пред съответния административен съд и да иска спиране на изпълнението на общите административни актове и действието на подзаконовите нормативни актове. Настоящият състав на ВАС намира, че издаденият акт на Общински съвет - Перник по своя характер е индивидуален административен, както е приел и първоинстанционния съд и в съответствие със закона Кметът на Община Перник е упражнил правомощието си по цитираната разпоредба да го оспори пред Административен съд - Перник, защото счита, че е незаконосъобразен. При гласуване на това решение общинският съвет като колективен орган на местната власт действа като административен орган, а не като равнопоставен субект в гражданско правоотношение. Той не е страна по сключените договори за превоз и волеизявлението му не е гражданскоправно. В случая не се касае за договор с гражданско-правен характер между Общинския съвет като "възложител" и Кмета на общината като "изпълнител", както се заявява в касационната жалба. Решението на общинския съвет не е и част от производство по издаване на друг акт, а самостоятелно властническо волеизявление на административен орган. Всяко лице, чиито права и интереси са нарушени или застрашени от такъв акт, има правото да го оспорва по съдебен ред. С още по-голямо основание това правомощие е предоставено на кмета на общината. С оглед изложеното, съдебният контрол за законосъобразност е допустим, поради което Административен съд - Перник не се е произнесъл по недопустима жалба и решението му не страда от порока недопустимост, за който между впрочем съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд следи служебно и без да е заявено такова основание. Съдебното решение се явява и правилно. Община Перник, представлявана от нейния кмет Росица Янакиева обжалва решение № 146 на Общински съвет - Перник, взето по Протокол № 9 от извънредно заседание, състояло се на 17.06.2008 г., с което "предсрочното прекратяване на договори за превоз по линиите от общинската транспортна схема, възложени с конкурс, на основание Решение № 347/02.08.2005 г. на ОбС - Перник, да става само с решение на общинския съвет, след доклад на общинската администрация". В решението са посочени редица правни основания - чл. 21, ал. 1, т. 23 и т. 24, чл. 20 от ЗМСМА, чл. 18 от Закона за автомобилните превози, чл. 17, ал. 1, т. 1 от Наредба № 2/15.03.2002 г., чл. 44, т. 18 от ЗМСМА, но нито едно от тях не е приложимо за случая. Липсват и конкретни фактически основания за неговото приемане, както е констатирал и първоинстанционния съд. За да е законосъобразно едно решение на Общинския съвет, не е достатъчно то да е взето в законоустановената форма, при необходимия кворум и с изискваното според въпроса мнозинство, както и да е спазена процедурата по приемането му. То трябва да е съобразено и с материалноправните разпоредби, което в случая не е налице. С решение № 347, взето по протокол № 6 от 02.08.2005 г. Общински съвет - Перник: утвърждава промени в транспортната схема на Община Перник; нарежда да се проведе конкурс за възлагане на превози на пътници по автобусни линии от общинската, областната и републиканската транспортни схеми по реда на глава втора от Наредба № 2/15.03.2002 г. по маршрутни автобусни линии, посочени в Приложение № 1; определя състава на комисията за провеждане на конкурса на основание чл. 17, ал. 5 от наредбата; утвърждава критериите и начина за оценка и класиране на кандидатите; определя цена на конкурсната документация; определя линии с автобуси за трудно подвижни лица; посочва вида на маршрутните табели и делегира изпълнението на своите функции относно провеждането на конкурса на Кмета на Община Перник. Въз основа на това решение на общинския съвет са проведени многобройни конкурси по реда на Наредба № 2 от 15.03.2002 г. на Министерството на транспорта и съобщенията, за условията и реда за утвърждаване на транспортни схеми и за осъществяване на обществени превози на пътници с автобуси и леки автомобили. Ситуацията с резултатите от тези конкурси е много добре известна на Върховния административен съд вследствие на многобройните административни дела, образувани по жалби срещу проведените процедури (в по-голямата си част опорочени). Ясно е и взаимоотношението между ТК "Бус - Перник" и "Пътнически превози - Перник" ЕООД. Не се нуждае от доказване и въпроса дали предмет на оспорване е бил целия проведен конкурс за възлагане на обществен превоз на пътници по решението на общинския съвет № 347/02.08.2005 г. или отделни заповеди на кмета на общината за класиране на кандидатите и определяне на изпълнителите - превозвачи по конкретните автобусни линии. Повече от ясно е, че един конкурс не може да бъде обжалван изцяло "анблок", а се обжалват отделни конкретни административни актове. Този факт със сигурност е установен в определение № 636 от 17.01.2008 г. по адм. дело № 9671/2007 г. на тричленен състав на Върховния административен съд - Четвърто отделение, както и в решение № 2924 от 05.03.2009 г. по адм. дело № 13201/2008 г. на тричленен състав на Върховния административен съд - Четвърто отделение, с което е оставено в сила решението по адм. дело № 858/2006 г. по описа на Пернишкия окръжен съд. Според решението на общинския съвет с № 347 от 02.08.2005 г. и според разпоредбите на чл. 26 и чл. 27 от Наредба № 2 от 15.03.2002 г., кметът на общината е компетентният административен орган да сключва договорите с изпълнителите на превоза, следователно той е компетентният административен орган и да ги прекратява. Общинският съвет може да изземе правомощието, което е възложил с решение, но не може да игнорира правните норми на наредбата, в които изрично е посочено кои са страните по договора за възлагане на обществен превоз. Само този, който е "възложител" може да предприеме каквито и да са действия във връзка с договора с контрагента си "изпълнител", независимо дали се касае за спорове по изпълнението, за уточнения на клаузи, за разваляне или за прекратяването му - с предизвестие, без предизвестие и т. н. В този смисъл приемането на обратното от общинския съвет се явява незаконосъобразно. Правилно съдът е отменил това решение. В контекста на изложеното, оплакванията в касационната жалба се преценяват като неоснователни. Обжалваното пред ВАС съдебно решение на първо място е допустимо (както се установи по-горе), а освен това е съобразено с материалния закон, при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и е обосновано. При служебната проверка на основание чл. 218, ал. 2 от АПК не се констатира и същото да е нищожно, поради което следва да бъде оставено в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение,