Решение № 14839 от 6.12.2010 г. на ВАС по адм. д. № 15830/2009 г.

Решение № 14839 от 6.12.2010 г. на ВАС по адм. д. № 15830/2009 г., V о., докладчик председателят Андрей Икономов Производството е по реда на чл. 126 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 121 и чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДС). Образувано е по жалба на Бранимир Младенов Младенов от гр. София, против Заповед на министъра на външните работи на Република България (МЗ) № ЧР-95-00-451/04.11.2009 г.

Жалбата е подадена в срок и е процесуално допустима.

С обжалваната МЗ, на основание поведение от страна на жалбоподателя, преценено от министъра като дисциплинарни нарушения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДС и на основание чл. 59, т. 2 от Закона за дипломатическата служба (ЗДиплС), на Младенов е наложено дисциплинарно наказание "предсрочно прекратяване на задграничния мандат".

Недоволен от обжалваната МЗ, Младенов я обжалва. Счита същата за незаконосъобразна поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаването `и и нарушения на закона. Моли от съда отмяната и, както и присъждане на направените от него разноски по делото.

Ответната страна - министърът на външните работи на РБ (министърът/а), чрез процесуалните си представители, счита жалбата за неоснователна. Поддържа, че жалбоподателят действително е извършил описаните в заповедта действия, които съставляват дисциплинарни нарушения.

Върховният административен съд, състав на Пето отделение (ВАС), за да се произнесе, прие за установено от фактическа страна следното:

С МЗ № К-106/21.04.2006 г. жалбоподателят е командирован в Дипломатическото представителство на РБ в Турция за изпълнение на функциите на извънреден и пълномощен посланик за времето от 24.04.2006 г. до 30.04.2010 г. В качеството му на такъв, Законът за избор на народни представители (ЗИНП) му възлага функции по организирането и провеждането на изборите за народни представители, проведени на 05.07.2009 г. От своя страна, условията и редът за гласуването на българските граждани пребиваващи в чужбина, изготвянето на избирателни списъци и разкриването на избирателни секции се детайлизират с решения на Централната избирателна комисия (ЦИК), публикувани в бюлетина на Българската телеграфна агенция и на интернет страницата на ЦИК.

1. С чл. 41, ал. 8, т. 2 от ЗИНП, на ръководителите на дипломатически и консулски представителства в чужбина е възложено да образуват избирателни секции извън населените места, в които има дипломатически и консулски представителства, при наличие на не по-малко от 100 избиратели, заявили лично желанието си да гласуват не по-късно от 20 дни преди деня на изборите чрез саморъчно подписано заявление, подадено лично - чрез писмо или в електронна форма до Посолството на РБ или консулска служба. В заявлението се посочват трите имена на лицето, единния му граждански номер (ЕГН), адресът на пребиваване в съответната държава и постоянния му адрес в РБ. Образецът на заявлението е утвърден с Приложение № 10 от Указ на президента на РБ № 114/07.05.2009 г., обн. ДВ бр. 34/2009 г.

В изпълнение на посочените му задължение, Младенов е издал своя Заповед № 18/27.05.2009 г. (л. 32 от делото). Със заповедта е създадена Временна координационна комисия по подготовка на документите, организация и провеждане на изборите. С т. 4 от заповедта посланикът е разпоредил на комисията да изпрати до 14.06.2009 г. информация в МВнР за заявилите желание да гласуват български граждани, пребиваващи в Турция, в която те трябва да бъдат идентифицирани с трите им имена, ЕГН и постоянен адрес в РБ.

С грама изх. № Пр-17-668/15.06.2009 г. (л. 120 от делото) на посолството в Анкара, жалбоподателят е изпратил в МВнР списък на 5133 български граждани, подали заявления за гласуване в Турция, градовете Анкара, Измир, Анталия и Ескишехир. За никой от тези граждани не е посочен постоянния му адрес в РБ. За част от тях (72 лица) не са посочени трите имена, а за друга (43 лица) не е посочен ЕГН. Със същия изх. № е изпратена грама (л. 244), подписана от генералния консул в Генерално консулство (ГК) - Истанбул, с приложен към нея списък на лицата, подали заявление за гласуване на територията на консулския окръг на ГК - Истанбул /без Измир/. Изрично посочено е в графата, че от списъка са отстранени тези, за които има непълни данни в заявленията. Въпреки това, в списъка не са посочени постоянните адреси на всички включени в него лица, има множество повторения на личните данни на едно и също лице, както и лица, идентифицирани само с двете им имена.

Жалбоподателят е изготвил и изпратил в МВнР с друга грама № № Пр-17-668/15.06.2009 г. (л. 245), съобщение за разкриване на 123 избирателни секции на територията на Турция.

1. Съгласно т. 22 от Решение № НС-18/10.05.2009 г. на ЦИК, Секционните избирателни комисии изпращат чрез дипломатическото представителство изборните книжа и материали, както и оригиналните протоколи по първата дипломатическа поща до МВнР, за предаването им в ЦИК. Избирателните списъци и използваните бюлетини са били изпратени както следва: от Анкара - на 14.07.2009 г., от ГК - Истанбул - на 08.07.2009 г. и от ГК - Одрин - на 07.07.2009 г. Заявленията за гласуване, подадени от български граждани и получени в Посолството в Анкара, са били изпратени на 21.08.2009 г., видно от т. IV на писмените обяснения на Младенов от 02.11.2009 г. (л. 29) с грама № Ко-55-00-16/20.08.2009 г., след поискването им от МВнР.

1. На 02.10.2009 г. жалбоподателят е изпратил писмо изх. № Пр-17-668 (л. 45) до Явор Нотев, председател на Временната комисия в 41-то Народно събрание, за проверка на сигналите за опорочаване на изборите за Народно събрание от 05.07.2009 г. (Временна комисия), с което го е уведомил за изпращането на изборните книжа на избирателните комисии на изборните секции, разкрити на територията на Турция. Същият ден, копие от писмото е изпратено за сведение на заместник-министъра на външните работи на РБ М. Люцканов. За така направеното публично изявление като посланик, Младенов не е бил упълномощен от министъра или постоянния секретар.

Не се установи по делото, на 21.08.2009 г. жалбоподателят да е изпратил в МВнР 5127 заявления на български граждани, изразили желание да гласуват в Турция, при изпратен преди това списък, съдържащ 5133 имена на такива. В тази насока не бяха представени от министъра доказателства, въпреки задължението му по чл. 170, ал. 1 от АПК.

На 16.09.2009 г. началникът на Политическия кабинет на министъра е изготвил Докладна записка (л. 17) до министъра с която, излагайки резултати от извършена вътрешна проверка на организацията и провеждането на изборите в Турция, е направил предложение за предприемане на съответни действия за налагане на дисциплинарно наказание на жалбоподателя. Върху докладната е поставено положително разпореждане на министъра на 18.09.2009 г. По същите въпроси, на 03.10.2009 г. е изготвена и представена на министъра втора Докладна записка (л. 18) от същото лице. С МЗ № ЧР-95-00-393/06.10.2009 г. (л. 19) е разпоредено от министъра образуването на дисциплинарно дело, като е възложено на Дисциплинарния съвет (ДС) да изясни фактите и обстоятелствата по извършените нарушения от Младенов и да даде становище относно наличието на основание за дисциплинарната му отговорност и вида на съответното нарушение. Било е образувано д. д. № 4/2009 г. ДС е провел заседания на 08.10.2009 г. и 23.10.2009 г., за които заседания е съставен протокол № 1/23.10.2009 г. След запознаване с доказателствата събрани по делото съветът е приел решение, че е налице основание за дисциплинарна отговорност и предложил наказание "предсрочно прекратяване на задграничния мандат". На 02.11.2009 г. министърът е изслушал жалбоподателя във връзка с извършени дисциплинарни нарушения, за което е съставен и съответния протокол (л. 25). Видно от съдържанието на същия, изслушването е във връзка с налагане на дисциплинарно наказание за констатирани неизпълнения на произтичащи от ЗДиплС задължения на ръководител на задгранично представителство по ръководство, координация и контрол върху дейността на служителите в мисията, нарушение на чл. 41, ал. 8, т. 2 от ЗИНП и Решения № НС-18/10.05.2009 г. и № НС-178/18.06.2009 г. на ЦИК, нарушение на чл. 106, ал. 5 от ЗИНП и т. 22 от Решение № НС-18/10.05.2009 г. и нарушения на норми от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, Етичния кодекс на служителите в МВнР и ЗДС. Даден е срок и Младенов е изготвил и представил писмени обяснения (л. 26), заведени с вх. № ЧР-04-01-1304/02.11.2009 г. Издадена е и обжалваната МЗ.

МЗ е връчена на Младенов на 14.11.2009 г. С Указ на президента на РБ № 392/02.12.2009 г. (обн. ДВ бр. 97/2009 г.), жалбоподателят е освободен от длъжността извънреден и пълномощен посланик на РБ в Република Турция. С МЗ № К-3861/04.12.2009 г. (л. 298) министърът е прекратил, считано от 01.01.2010 г., командировката на Младенов в Турция. С МЗ № Т-401/19.01.2010 г. той е преназначен, считано от 19.01.2010 г. в МВнР, Дирекция "Европейски съюз", Отдел "Координация и политики на ЕС" на длъжност "Висш дипломатически служител". С Докладна записка вх. № ЧР-33-00-338/01.04.2010 г. (л. 304), Младенов е поискал от министъра да бъде прекратено служебното му правоотношение по взаимно съгласие на основание чл. 103, ал. 1, т. 1 от ЗДС. На основание записката, с МЗ № Т-2006/09.04.2010 г., е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателя като служител на МВнР.

Видно от съставените документи във връзка с воденото против Младенов дисциплинарно производство е, че за първи път той се е запознал с предявените му обвинения за извършени от него дисциплинарни нарушения при изслушването му от министъра на 02.11.2009 г. и от съставения за целта протокол. Доказателства, че той е имал достъп до докладните записки на началника на Политическия кабинет на министъра от 16.09.2009 г. и 03.10.2009 г., МЗ № ЧР-95-00-393/06.10.2009 г. и протокол № 1/23.10.2009 г. от заседанията на ДС не се представиха по делото и това обстоятелство не се твърди от министъра и процесуалните му представители. Т. е. за първи път при изслушването от министъра, Младенов е узнал разследване за какво извършено от него нарушение се провежда. Видно от протокола от 02.11.2009 г., нему не е предявено обвинение за осъществено публично изявление от името на службата по повод изпратеното Писмо изх. № Пр-17-668/02.10.2009 г. до Явор Нотев в качеството му на председателя на Временната комисия. По този въпрос не са му задавани въпроси и от него не са искани устни и писмени обяснения

При така установеното от фактическа страна жалбата на Младенов се явява неоснователна.

Неоснователен се явява доводът на процесуалните представители на ответника за липса на правен интерес за служителя от отмяна на обжалваната МЗ предвид прекратяването на служебното му правоотношение като служител на МВнР с МЗ № Т-2006/09.04.2010 г. и изтичането на задграничния му мандат, определен с МЗ № К-106/21.04.2006 г. до 30.04.2010 г. Посочените факти са ирелевантни за правото на Младенов да обжалва заповедта за дисциплинарното му наказване, което е не само наложено, но и изпълнено. Това наказание освен това ще бъде отразено в служебната му книжка, което също обуславя правния му интерес да иска неговата отмяна.

Доводите на жалбоподателя за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила се развиват в няколко насоки. На първо място се твърди, че липсата на указ на президента на РБ за освобождаването му като извънреден и пълномощен посланик не позволява налагането на така определеното с МЗ дисциплинарно наказание. Твърди също, че не е проведена процедура пред ДС в МВнР. В един ден той е изслушан от министъра и са поискани писмените му обяснения. В МЗ няма позоваване на решението на ДС. Разместени са етапите за провеждането на дисциплинарно производство. Той първо е изслушан, след което е дал писмени обяснения, докато по закон трябва да даде първо писмени обяснения, да се проведе процедурата пред ДС, да бъде изслушан и едва след това евентуално да му бъде наложено дисциплинарно наказание.

ВАС счита така изложените доводи за неоснователни. При налагането на дисциплинарното наказание са спазени правилата за провеждане на дисциплинарно производство, съгласно чл. 93 и чл. 96 от ЗДС, респ. чл. 60, ал. 4 от ЗДиплС. Заповедта е издадена в сроковете по чл. 94 от с. з. и съдържа необходимите, съгласно чл. 97, ал. 1 от ЗДС атрибути. Издаването на указ не предхожда задължително издаването на МЗ за дисциплинарно наказване на служителите, изпълняващи дипломатическа служба. Липсата на такъв не води до невъзможност за министъра да наложи дисциплинарно наказание по чл. 59, т. 2 от ЗДиплС. Съгласно този закон, понятията "прекратяване на дългосрочна командировка на ръководител на задгранично представителство" по смисъла на чл. 69, ал. 1 и "предсрочно прекратяване на задграничен мандат" на дипломатически служител по смисъла на чл. 59, т. 2 не са идентични понятия. Във всички случаи те се разпореждат от министъра. В случаите, когато прекратяването на командировката става по обичайния ред, заповедта на министъра следва указа на президента в този смисъл. Когато обаче се налага дисциплинарно наказание, то може да се наложи от министъра и без издаден указ на президента, тъй като такова изискване в закона не съществува. Служителят продължава да бъде командирован, но без да има възложен задграничен мандат. В конкретния случай с обжалваната МЗ е прекратен предсрочно този мандат, но прекратяването на дългосрочната командировка на Младенов е станало с МЗ № К-3861/04.12.2009 г., считано от 01.01.2010 г. - едва след издаването на Указ на президента на РБ № 392/02.12.2009 г. До извод за възможността министърът да наложи наказанието по чл. 59, т. 2 от ЗДиплС преди наличието на указ води и тълкуването на чл. 60, ал. 4 от с. з. съгласно който за министъра е задължително да вземе становището на ДС, но не и на президента.

Твърдението за липса на проведено производство пред ДС се явява необосновано. По делото не се представиха доказателства в негова подкрепа. Обратно - наличието в делото на Докладните записки от 16.09.2009 г. и 03.10.2009 г., МЗ № ЧР-95-00-393/06.10.2009 г. и Протокол № 1/23.10.2009 г. на ДС сочат, че въпросното производство е инициирано от началника на политическия кабинет на министъра, разпоредено е от министъра и е проведено от ДС. Въпреки допуснатата техническа грешка при цитирането на датата на протокола от заседанието на ДС, очевидно е, че именно той е ползван от министъра при формирането на становището му за извършени дисциплинарни нарушения. Достоверността на датите, на които са съставени докладните записки на началника на политическия кабинет на министъра беше оспорена от жалбоподателя, но доказателства подкрепящи оспорването не се представиха.

Доводът, че всеки официален документ следва да бъде заведен в друг регистър, за да бъде такъв, не е убедителен.

Неоснователни се явяват и доводите за липса на допуснати от Младенов дисциплинарни нарушения. Като ръководител на задграничното представителство на РБ в Турция, той е отговорен за провеждането на изборите. Въпреки това, с деянията му, описани в т. 1 от установената фактическа обстановка жалбоподателят е нарушил нормите на чл. 41, ал. 8, т. 2 от ЗИНП и т. 7 от Решение № НС-18/10.05.2009 г. на ЦИК. В изпратения лично от него списък на българските граждани, заявили желание да участват в изборите, той не е изпълнил цитираните норми на ЗИНП и решението на ЦИК, като е допуснал попълването му без всички необходими и задължителни данни за лицата. Доводът, че този списък е изготвен съобразно указанията, дадени с грама № 55-00-45/09.06.2009 г. на председателя на Ведомствената избирателна комисия (ВИК) в МВнР е неоснователен. Общоизвестно е, че нормите на закон са с приоритет спрямо тези на по-ниски по степен нормативни и/или административни актове. За факта на познаването от страна на жалбоподателя на относимите норми на ЗИНП и решенията на ЦИК сочи съдържанието на т. 4 от негова Заповед № 18/27.05.2009 г. В същия дух са указанията, дадени от председателя на ВИК - МВнР с грама № 55-00-45/25.05.2009 г. (л. 31), друга със същия № от 09.06.2009 г., насочваща към относимите норми на ЗИНП. Непосочвайки в списъка на задължителните идентификационни данни за българските граждани, които ще гласуват в Турция, Младенов обективно не е позволил или поне е затруднил същите лица да бъдат заличени от съответните избирателни списъци в РБ.

Жалбоподателят е нарушил и задълженията си съгласно чл. 23, ал. 3, т. 1 от ЗДиплС. Допускайки изпращането от генералния консул в Истанбул на списък в МВнР, съдържащ посочените по-горе непълноти, той не е изпълнил задълженията си да ръководи, координира и контролира дейността на цялото задгранично представителство на страната ни.

С описаното в т. 2 изпращане на заявленията за гласуване в МВнР едва на 21.08.2009 г. жалбоподателят е нарушил разпореденото с чл. 106, ал. 5 от ЗИНП и т. 22 от Решение № НС-18/10.05.2009 г. на ЦИК. Възражението, че въпросните заявления не представляват "изборни книжа" по смисъла на закона се явява неоснователно. Формата на тези заявления е уредена с Приложение № 10 към Указ на президента на РБ № 114/07.05.2009 г. за утвърждаване на образци на изборни книжа за произвеждане на избори за народни представители, издаден на основание чл. 5, ал. 3 от ЗИНП, което сочи, че те също са "изборни книжа" и подлежат на изпращане в МВнР.

С описаното в т. 3, жалбоподателят Младенов е нарушил нормата на чл. 50, ал. 1 от ЗДиплС. Осъществяването на контакт в качеството му на посланик с председателя на Временната комисия, при който той го е уведомил за изпращането на изборните книжа на избирателните комисии на изборните секции, разкрити на територията на Турция съставлява "публично изявление от името на службата" по смисъла на цитираната норма. Извършването му без да е бил изрично упълномощен за това от министъра или постоянния секретар, съставлява неизпълнение на посочения текст и съответно дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДС. Паралелното изпращане на копие от писмото на заместник-министър не означава, че той е получил разрешение за извършване на това публично изявление. В същото време обаче, ВАС съобрази, че за това нарушение на Младенов не е предявено обвинение, той не е изслушан по въпроса от министъра и не е дал писмени обяснение не по негова вина. Посочените обстоятелства, на основание чл. 93, ал. 2 от ЗДС налагат така посоченото дисциплинарно нарушение да бъде изключено от списъка на тези, описани в обжалваната МЗ, за които се налага дисциплинарното наказание.

Недоказано от събраните по делото доказателства се явява и нарушението, формулирано на стр. 2, абз. 2 отдолу (л. 13 от делото) на обжалваната МЗ за съставянето на списък, съдържащ 5133 имена и изпращането в последствие на 5127 заявления на български граждани, изразили желание да гласуват в Турция. В тази `и част, МЗ се явява необоснована и това нарушение също следва да бъде изключено.

Незаконосъобразно се явява и вмененото на жалбоподателя нарушение за създаването на 123 избирателни секции в Турция. Член 41, ал. 8, т. 3 от ЗИНП дава правото на ръководителите на дипломатически и консулски представителства, по своя преценка по целесъобразност, да разкрият изборни секции. Младенов е упражнил това предоставено му от закона право и то не може да бъде квалифицирано като нарушение на служебни задължения.

Предвид изложеното, неоснователен се явява и доводът за допуснато нарушение на чл. 91 от ЗДС при издаване на обжалваната МЗ. ВАС счита, че с нея са съобразени и правилно оценени обстоятелствата, посочени в нормата на закона. Наложеното наказание по своята тежест съответства на характера и тежестта на извършените нарушения и не се явява несъразмерно.

Настоящият съдебен състав счита, че нарушенията, които не са извършени, тези, които не са доказани по делото от административния орган, и тези, за които жалбоподателят не е изслушан и не са взети писмените му обяснения, не могат да му се вменят във вина. В същото време описаните в т. 1 и 2 нарушения са действително извършени от Младенов. Съобразявайки правото на органа по назначаване да прецени тежестта на извършените дисциплинарни нарушения, съдът счита, че действително извършените надделяват по своята тежест, поради което МЗ като краен резултат, се явява основателна и законосъобразна.

По изложените съображения подадената жалба се явява неоснователна. Следва да се остави в сила обжалваната МЗ, поради което и на основание чл. 172, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на Пето отделение