Решение № 4915 от 16.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 811/2021 г.

Решение № 4915 от 16.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 811/2021 г., VI о., докладчик съдията Юлия Тодорова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от управителя на Национална здравноосигурителна каса (НЗОК), чрез процесуалния му представител юрк. Х. А., против Решение № 314 от 23.11.2020 г. на Административен съд В. Т., постановено по адм. дело № 783/2019 г., с което по жалба на "Асклепий" ЕООД е отменен мълчалив отказ на управителя на НЗОК, по искане с вх. № 11-03-4/20.06.2018 г. и правно основание чл. 195, ал. 2 АПК, след като изричният такъв по същото искане, обективиран в писмо с изх. № 11-03-4/10.01.2019 г., е отменен от Административен съд В. Т. с Решение по адм. дело № 199/2019 г., делото е върнато като преписка на управителя на НЗОК за ново произнасяне и НЗОК е осъдена да заплати разноски в размер на 1170 лева. В касационната жалба се поддържат твърдения за недопустимост на обжалваното решение на административния съд, тъй като съобразно постановеното от Административен съд С. - град Решение № 7266/04.12.2018 г. по адм. дело № 8426/2018 г., управителят на НЗОК вече е бил задължен да се произнесе по уреждане на последиците от отменения подзаконов нормативен акт. В допълнение на сочените доводи за недопустимост изтъква, че предявената от "Асклепий" ЕООД претенция вече е била предмет на разглеждане по адм. дело № 191/2014 г. по описа на Административен съд В. Т., по което също има постановен влязъл в сила съдебен акт. Поддържа, че силата на пресъдено нещо на решението по адм. дело № 191/2014 г. по описа на Административен съд В. Т., съставлявало пречка за произнасянето на първоинстанционния съд по повод вече формирания отказ на управителя на НЗОК, тъй като се отнасяло до предявена искова претенция за обезщетение за имуществени вреди. Налице бил идентитет между страните по настоящото дело и тези по по адм. дело № 191/2014 г. по описа на Административен съд В. Т.. На следващо място сочи, че за ответната страна е налице отпаднал правен интерес от осъществяване производството по чл. 195, ал. 2 АПК, защото понастоящем се прилагала изменената редакция на чл. 1, ал. 1 от Закон за отговорността на държавата и общините за вреди (само "ЗОДОВ") в ред. ДВ, бр. 94 от 29 ноември 2019 година. Излага оплакване, че в оспорения съдебен акт липсва обсъждане на направеното възражение за изтекла погасителна давност. При условията на евентуалност, касаторът твърди, че съдебното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон и е необосновано – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Моли същото да бъде обезсилено като недопустимо, съответно да се отмени като неправилно, ведно с произтичащите от това правни последици, включително да му се присъдят направените по делото разноски. Ответникът - "Асклепий" ЕООД, чрез процесуалния представител адв. В. П., изразява становище за допустимост на съдебното производство и за неоснователност на касационната жалба. Претендира присъждане на разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, шесто отделение, намира, че касационната жалба е подадена в законоустановения срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която постановеното съдебно решение е неблагоприятно, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. За да постанови решението по делото, първоинстанционният съд е установил от фактическа страна, че "Асклепий" ЕООД е сключил договори с предмет - отпускане на лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели за домашно лечение, заплащани напълно или частично от НЗОК, както следва: Договор № 04-0536/28.03.2006 г., Договор № 04-0535/28.03.2006 г., Договор № 04-0537/28.03.2006 г. и Договор № 04-0342/11.02.2008 г., които са се прилагали до 31.05.2009 година. Посочените четири договора са сключени на основание чл. 45, ал. 3 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) и чл. 46, ал. 2 от Националния рамков договор за 2006 г. (отм.);. С тях ответното дружество се задължава да отпуска на здравноосигурени лица лекарства за домашно лечение на територията на страната, заплащани напълно или частично от НЗОК, включени в лекарствения списък на НЗОК. В изпълнение на издаденото от директора на НЗОК Указание за работа с лекарствен списък на НЗОК №РД-16-3/10.01.2008 г., посредством допълнителни споразумения, са били изменени посочените по – горе договори. По – конкретно, било е договорено изпълнителят да продава лекарствата по цени, съгласно Приложение № 1, което Приложение съответства на Приложение № 2 от Указанието на директора на НЗОК, съдържащо определени пределни цени на изрично посочени лекарствени средства - колона 7, колона 8 и колона 9. Указание за работа с лекарствен списък на НЗОК №РД-16-3/10.01.2008 г., в сила от 01.02.2008 г., е било отменено от Върховния административен съд с влязло в сила на 30.03.2009 г. Решение № 6826 от 06.06.2008 г. по адм. дело № 2762/2008 г., в частта относно колона 7 и 9, като е намален размерът на надценката на търговците на дребно. В тази връзка "Асклепий" ЕООД по предявения иск срещу НЗОК, с който е претендирал обезщетение за причинени имуществени вреди, е твърдял че директорът на НЗОК всъщност е намалил нормативно признатите приходи на аптеките, поради което ответното търговско дружество било генерирало пропусната полза в размер на 134 657, 00 лв. за периода от 01.02.2008 г. до 31.05.2009 година. С Решение № 477/05.12.2014 г. по адм. дело № 191/2014 г. по описа на Административен съд В. Т., оставено в сила с Решение № 572/15.01.2018 г. на Върховен административен съд по адм. дело № 1886/2015 г., като неоснователна е отхвърлена претенцията на "Асклепий" ЕООД за присъждане на обезщетение за пропуснати ползи. С Тълкувателно решение № 2/27.06.2016 г. на ВАС по тълкувателно дело № 2/2015 г. е отречена възможността по реда на чл. 1 от ЗОДОВ да се търси обезщетение за вреди от подзаконов нормативен акт до отмяната му. "Асклепий" ЕООД е подал искане с вх. № 11-03-4/20.06.2018 г. до управителя на НЗОК за обезщетяване по реда на чл. 195, ал. 2 АПК. Бездействието на НЗОК в тази връзка е атакувано по реда на чл. 257 АПК пред Административен съд С. – град. С влязлото в сила Решение № 7266/04.12.2018 г. по адм. дело № 8426/2018 г. по описа на АССГ, НЗОК е осъдена да се произнесе по искането на дружеството за уреждане на правните последици, възникнали от отменения подзаконов нормативен акт, като в същото се заявява и претенция за обезвреда, в размер на разликата между цената на лекарствените средства, които са отпускани на пациентите по силата на отмененото Указание, и действително дължимата сума, съгласно НУПРРРЦЛП (отм.); и пределната търговска надценка. Управителят на НЗОК се е произнесъл с писмо с изх. № 11-03-4/10.01.2019 г. в изпълнение на задължението в диспозитива на адм. дело № 8426/2018 г. по описа на АССГ. Процесното писмо от 10.01.2019 г. е отменено с Решение № 269/04.06.2019 г. на Административен съд В. Т., постановено по адм. дело № 199/2019 г., оставено в сила с Решение № 15515/14.11.2019 г. по адм. дело № 8097/2019 г. по описа на Върховен административен съд. С решението си от 04.06.2019 г. административният съд е постановил и връщане на административната преписка на управителя на НЗОК за произнасяне при съобразяване на дадените в мотивите на същото решение задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона, съгласно чл. 173, ал. 2 АПК. В мотивите на обжалваното пред ВАС съдебно решение съдът е констатирал, че срокът за произнасяне на административния орган в този случай е изтекъл на 14.12.2019 г., като липсва изрично произнасяне по искането. Въз основа на така установената фактическа обстановка, първоинстанционният съд е приел в оспорения съдебен акт, че жалбата на "Асклепий" ЕООД е допустима, като е счел, че пред него се обжалва мълчалив отказ по чл. 58, ал. 1 АПК за произнасяне по искане на дружеството с правно основание чл. 195, ал. 2 АПК, отправено най – първо до НЗОК с вх. № 11-03-4/20.06.2018 г., след като изричният такъв, обективиран в писмо с изх. № 11-03-4/10.01.2019 г. е отменен от Административен съд В. Т. и преписката е върната на управителя на НЗОК за произнасяне. Посочил е, че предвид разпоредбата на чл. 195, ал. 2 АПК, сезираният с искането от 20.06.2018 г. административен орган - управителят на НЗОК, разполага с инициативата и властта да се произнесе, доколкото от негова страна не се оспорва наличието на фактически предпоставки, пораждащи задължението му по чл. 195, ал. 2 АПК. Съдът е изложил мотиви, че въпреки императива на правната норма на чл. 195, ал. 2 АПК и силата на пресъдено нещо на две, влезли в сила съдебни решения, управителят на НЗОК не е направил изявление за правата, придобити, изменени или погасени въз основа на отменения подзаконов нормативен акт, като е дал само преценка на претендираното обезщетение за имуществени вреди, посочвайки, че такова не се дължи. Административен съд В. Т. е достигнал до извода, че след като органът е счел за неоснователни претенциите за претърпени имуществени вреди, същият е трябвало да даде отговор по какъв друг начин смята да уреди правните последици, възникнали от отмяната на колона № 7 и № 9 от Указание за работа с лекарствен списък на директора на НЗОК №РД-16-3 от 10.01.2008 година. Обобщавайки, решаващият съд е заключил, че задължението на управителя на НЗОК да уреди служебно правните последици произтича пряко от нормативен акт, като без значение е формулираното от ответното дружество искане за възстановяване на суми, ведно с лихвите върху главницата. С оспореното решение съдът е отменил мълчаливия отказ на управителя на НЗОК като материално незаконосъобразен и е върнал преписка на управителя на НЗОК за произнасяне при съобразяване с дадените от съда с мотивите на настоящото решение задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Решението е валидно, допустимо и правилно. Неоснователни са изложените в касационната жалба доводи за недопустимост на постановеното от Административен съд В. Т. съдебно решение. С Решение № 269 от 04.06.2019 г. на Административен съд В. Т., постановено по адм. дело № 199/2019 г., (потвърдено с Решение № 15515/14.11.2019 г. на Върховен административен съд, по адм. дело № 8097/2019 г.), е отменено писмо изх. № 11-03-4/10.01.2019 г. на управителя на НЗОК, съдържащо изричен отказ да се уредят от страна на компетентния орган, последиците от отменен подзаконов административен акт и делото е върнато като преписка на управителя на НЗОК за ново произнасяне при съобразяване с дадените от съда в мотивите на решението задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Както правилно е посочил първоинстанционният съд, в законовия срок не е било налице изрично произнасяне от административния орган в изпълнение на дадените от съда указания с влязлото в сила на 14.11.2019 г. решение на Административен съд В. Т., поради което по заявеното искане след изтичане на срока по чл. 57, ал. 1 АПК е бил формиран мълчалив отказ. След като задължението на издателя на подзаконовия нормативен акт произтича пряко от разпоредбата на чл. 195, ал. 2 от АПК и към настоящия момент това задължение все още не е изпълнено от управителя на НЗОК, доводът на касатора за недопустимост на съдебното производство е неоснователен, още повече, че произнасянето на органа с писмо изх. № 11-03-4/10.01.2019 г. е в изпълнение на влязлото в сила решение по адм. дело № 8426/2018 година. На следващо място, не може да се приеме за вярно твърдението на касатора, че съдът няма правомощие да се произнесе, тъй като спорът вече е решен с предходно съдебно Решение по адм. дело № 191/2014 г. по описа на Административен съд В. Т., както, и че съдебен контрол, вън от осъществения такъв по адм. дело № 8426/2018 г. по описа на АССГ, е недопустим. Следва да се съобрази, че споменатите производства пред АССГ и Административен съд В. Т. са независими едно от друго и имат различен предмет (иск по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ и предходно незаконно бездействие на НЗОК по уреждане на последиците от отменен административен акт с правно основание чл. 257 АПК), както изрично е посочено и в мотивите на Решение № 15515/14 11. 2019 г. по адм. дело № 8097/2019 г. описа на ВАС. Н. е и оплакването в касационната жалба за недопустимост на производството пред първоинстанционния съд поради липса на правен интерес за ответното дружество, тъй като с измененията на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ (обн. ДВ бр. 94 от 29.11.2019 г.) за "Асклепий" ЕООД е бил налице друг правен ред за съдебна защита. Съобразно установените по делото относими факти и доколкото предмет на спора е неуреждането на правните последици от страна на органа по чл. 195, ал. 2 АПК, а не искова претенция с правно основание чл. 1 ЗОДОВ, то дружеството има пряк, личен и непосредствен интерес да изисква органа от изпълнение на нормативно установеното задължение по чл. 195, ал. 2 АПК. Задължението на управителя на НЗОК произтича от предвиденото в текста на чл. 4, ал. 1 АПК, съгласно който административните органи са длъжни да действат в рамките на правомощията си, уредени в закона. В допълнение, разпоредбата на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ изисква причиняване на вреди "от действието" на отменения като незаконосъобразен подзаконов акт, т. е. в периода преди да бъде отменен, която отмяна има действие - занапред по смисъла на чл. 195, ал. 1 АПК. Правните последици обаче, вкл. и вредите, възникнали от действието на подзаконовия нормативен акт подлежат на служебно уреждане от компетентния орган - чл. 195, ал. 2 АПК. Служебното уреждане на последиците, вкл. и вредите от административния орган не препятстват допустимостта на иска за вреди пред съд в посочената хипотеза, след изчерпване на възможността по административен ред да бъдат уредени. Допустимостта на исковете за вреди, причинени от действието на отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни подзаконови нормативни актове, произтича и от основния принцип, предвиден в чл. 7 от Конституцията на Република България, съгласно който държавата отговаря за вреди, причинени от незаконни актове на нейните органи, без да прави разграничение за вида им - индивидуални, общи или подзаконови. Ето защо, налице е съществено различие между правомощието на органа по чл. 195, ал. 2 АПК и исковата съдебна защита по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ във връзка с чл. 205, ал. 1 АПК. Изложеното по-горе обуславя допустимост на оспореното решение на Административен съд В. Т., тъй като не се установява касационно основание по чл. 209, т. 2 от АПК, налагащо обезсилване на решението, както счита касационният жалбоподател. Съдебното решение е правилно, тъй като не са налице заявените от касатора касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК - нарушение на материалния закон и необоснованост. Управителят на НЗОК излага доводи, че съдебното решение, с което частично се отменя подзаконовия нормативен акт (Указание за работа с лекарствен списък на НЗОК) не може да преуреди възникналите с ответното дружество отношения за периода преди отмяната му, тъй като за този период Указанието е било валиден правен акт и правните му последици не се заличават след отмяната, която няма обратно действие. Обстоятелството, че отмяната на незаконосъобразния подзаконов нормативен акт е занапред (чл. 195, ал. 1 АПК), не означава, че последиците от действието му до този момент се заличават автоматично. На следващо място, неоснователни са аргументите на касатора, че с отменения в рамките на съдебния контрол негов изричен отказ, обективиран в писмо с изх. № 11-03-4/10.01.2019 г., органът е направил вече своя извод за недължимост на претендираните за заплащане суми под формата на главница и лихви, който извод представлявал и "мотивът (материалноправната обосновка) за мълчаливия отказ, предмет на настоящето производство". Основателна е тезата на ответното дружество, че мотивите за издаване на отказ от страна на административния орган е следвало да бъдат обективирани в изричен акт на самия административен орган, за да не се налага първоинстанционният съд да предполага наличието им, както и да се запознава с тях едва чрез съдържанието на касационната жалба срещу постановения от него съдебен акт. В наложилата се съдебна практика на Върховния административен съд се приема, че след като органът не се е произнесъл изрично в изпълнение на законовото му задължение за служебно произнасяне по чл. 195, ал. 2 от АПК, е формиран мълчалив отказ, който поради пълна липса на мотиви, даващи възможност за преценка на неговата правна и фактическа обоснованост, е незаконосъобразен и следва да се отмени. Обосновано решаващият съд сочи, че липсва преценка на управителя на НЗОК за правата, придобити, изменени или погасени въз основа на отменения подзаконов нормативен акт. Изявлението на административния орган, че претендираното обезщетение за вреди не се дължи, не води до изпълнение на задължението по чл. 195, ал. 2 АПК. Също така, дори и ответното дружество като заинтересовано лице да не е могло да потърси защита по реда на чл. 257, ал. 1 АПК, то неупражняването на посоченото субективно право не може да бъде основание за заличаване на неправомерния характер на бездействието на държавния орган. Относно наведените в касационната жалба доводи за необсъждане от страна на решаващия съд на направеното от управителя на НЗОК възражение за изтекла погасителна давност, трябва да се посочи, че същото се релевира в исковото съдебно административно производство, а не в развилото се пред първоинстанционния съд производство по реда на чл. 145 и сл. АПК. Касационният довод за необоснованост се преценява като неоснователен. Решаващият съд е извършил самостоятелна преценка на събраните по делото доказателства и на доводите на страните, постановил е решението си при изяснена фактическа обстановка и е подвел фактите под вярната правна квалификация. Формираното вътрешно убеждение не се отклонява от правилата на формалната и правната логика, а фактическите и правните изводи на съда не са опорочени от грешки и превратно тълкуване в насоки, които не са нормирани от закона. Предвид изложеното, първоинстанционният съд е стигнал до законосъобразен краен резултат, че оспореният мълчалив отказ на управителя на НЗОК по искане с вх. № 11-03-4/20.06.2018 г., следва да бъде отменен и делото да се върне като преписка на управителя на НЗОК, който да се произнесе при съобразяване с дадените от съда с мотивите на решението му задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Решението на Административен съд В. Т. е правилно и следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора основателно се явява искането на ответника по касация за присъждане на разноски за адвокатско възнаграждение, които видно от приложения по делото договор за правна защита и съдействие, са в размер на 1200 лева, платени в брой при подписването му. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК, Върховният административен съд, шесто отделение