Решение № 4376 от 25.03.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14013/2018 г.

Решение № 4376 от 25.03.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14013/2018 г., VI о., докладчик съдията Десислава Стоева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК, във връзка с чл. 328 и чл. 327 от Закона за съдебната власт (ЗСВ). Образувано е по касационна жалба на Е. Русинова – административен ръководител – градски прокурор на Софийска градска прокуратура против Решение № 5507/28.09.2018 г., постановено по адм. дело № 5736/2018 г. по описа на Административен съд София– град. Излага съображения за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон и допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила– отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Развива подробни доводи за законосъобразност на оспорената заповед. Прави искане за отмяна на съдебния акт и за постановяване на друг, с който съдът да се произнесе по съществото на спора и да остави в сила издадената от нея Заповед № 1405/9.05.2018 г. В съдебно заседание жалбата се поддържа от представляващия касатора прокурор Ютеров. Ответникът – Н. Кръстев, следовател от Следствения отдел при Софийска градска прокуратура, чрез адв. Генов, в съдебно заседание и в подробен писмен отговор изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба и моли съдебното решение да бъде отменено и предвид забраната за фактически установявания в касационната инстанция да бъде върнато на друг състав на същия съд за ново разглеждане. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, след като прецени доводите в жалбата, становищата на страните и данните по делото приема следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна, за която обжалваното решение е неблагоприятно, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна по следните съображения: С обжалваното решение Административен съд София– град е отменил Заповед № 1405 от 9.05.2018 г. на административен ръководител – градски прокурор на СГП, с която, на основание чл. 327, ал. 1 от ЗСВ е обърнато внимание на Н. Кръстев- следовател в Следствения отдел при СГП, за допуснати отклонения от възприетите стандарти при изпълнение на професионалните му функции по три броя досъдебни производства. От фактическа страна, първоинстанционният съд е установил следното: Въз основа на Заповед № РД-04-325/25.10.2017 г. на главния прокурор на Република България била проведена тематична ревизия на дейността в Следствения отдел при СГП, за която бил изготвен Доклад № 11055/2017 г. по описа на ВКП. В него били направени констатации за наличието на проблеми по три разследвани от следователя Н. Кръстев досъдебни производства – ДП № 381/2016 г., пр. пр. № СП-42884/2016 г. на СРП; ДП № 350/2016 г., пр. пр. № 4-749/2016 г. на СГП и ДП № 141/2016 г., пр. пр. № 17403/2014 г. на СГП. С оглед на тези констатации, със Заповед № 437/15.02.2018 г., административният ръководител – градски прокурор на СГП, е образувал дисциплинарно производство срещу следователя, като е определил тричленна комисия, съгласно чл. 13 от вътрешните правила за провеждане на дисциплинарни производства, която да изготви справка- становище относно наличието на основание за реализиране дисциплинарната отговорност на следовател Кръстев, като е даден краен срок- 16.03.2018 г. Жалбоподателят е запознат със заповедта за образуване на дисциплинарното производство на 20.02.2018 г. и на 1.03.2018 г. е подал възражение. Комисията е изискала трите досъдебни производства и е приобщила към материалите по дисциплинарното производство Писмо, вх. № 11055/29.01.2018 г. на ВКП за изпращане на доклада за извършената тематична ревизия, справки за индивидуалната и среднодневната натовареност на Н. Кръстев, за броя на извършените процесуално-следствени действия, както и информация кога е разпределено всяко посочено досъдебно производство на следователя; ползвания годишен отпуск, отпуск по болест, командировки, както и информация за участия в квалификационни мероприятия; наличие на образувани предходни дисциплинарни производства. Въз основа на събраните материали комисията е изготвила справка-становище, без дата, в което е приела, че при провеждането на досъдебни производства № 381/2016 г., 350/2016 г. и № 141/2016 г., следовател Кръстев е осъществил признаците на дисциплинарно нарушение по чл. 307, ал. 3, т. 2, пр. 2 от ЗСВ, а именно: бездействие, което неоправдано забавя производството, но отчитайки служебната натовареност на магистрата и липсата на налагани спрямо него дисциплинарни наказания, комисията е излязла със становище, че на следователя следва да бъде обърнато внимание в хипотезата на чл. 327 от ЗСВ. За да постанови отмени процесната заповед, съдът е приел, че жалбата срещу оспорената заповед е процесуално допустима, тъй като същата е административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК. Счел е, че обръщането на внимание по чл. 327 от ЗСВ не е типичното дисциплинарно наказание, но тя засяга пряко и непосредствено неговите законни интереси, поради което е налице правен интерес. По съществото на спора е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган според чл. 327, ал. 1 от ЗСВ, при спазване на изискванията за форма и при липса на допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Счел е за основателни възраженията на жалбоподателя по отношение нарушенията на т. 13 от Стандартите за провеждане на дисциплинарно производство, според която разпоредба, когато прекрати дисциплинарното производство, административният ръководител следва да съобрази срока за обжалване на тази заповед и след влизането й в сила, в неговите правомощия е да наложи принудителна административна мярка по чл. 327 от ЗСВ, което в случая не е сторено, тъй като изобщо не е издадена заповед за прекратяване на дисциплинарното производство. Въпреки това обаче е отбелязал правилно, че това нарушение не е съществено, доколкото фактическите констатации, обусловили издаването на Заповед № 1405/9.05.2018 г. са същите като тези, които са били установени в дисциплинарното производство и лицето е имало възможността да упражни правото си на защита. Преценил е обаче, че мярката по чл. 327 от ЗСВ е незаконосъобразно приложена по отношение на жалбоподателя, тъй като от оспорената заповед не става ясно какво точно нарушение на служебните задължения е извършил той. С оглед разпоредителната част на заповедта, при излагането на фактическите основания не е посочено какви са професионалните стандарти, респективно кои от тях са нарушени, нито къде и в какъв акт се съдържат тези стандарти, съответно запознат ли е с тях следователят Кръстев, поради което и няма как да бъде установено дали той е нарушил тези стандарти. Изводът на съда е, че заповедта за налагане на мярката по ЗСВ е издадена, без да са налице установените в закона предпоставки, т. е. заповедта е незаконосъобразна. Обжалваното решение е правилно. При така установените факти, съдът е обосновал законосъобразни правни изводи, които се споделят от настоящия състав. Разпоредбата на чл. 327 от ЗСВ дава възможност на административните ръководители по своя преценка да обръщат внимание на съдиите от районните, окръжните, административните и апелативните съдилища и др. за допуснатите от тях нарушения по образуването и движението на делата или при организацията на работата им, за което уведомяват Висшия съдебен съвет. Нормата систематично се намира в глава шестнадесета "Дисциплинарна отговорност" на ЗСВ, в която е уредена процедурата за налагане на дисциплинарно наказание за извършено дисциплинарно нарушение. Дисциплинарното нарушение съгласно чл. 307, ал. 2 от ЗСВ е виновно неизпълнение на служебните задължения, както и накърняване на престижа на съдебната власт, а конкретните състави на дисциплинарни нарушения са изброени в чл. 307, ал. 3 от ЗСВ. Дисциплинарните наказания са посочени в чл. 308 от ЗСВ. Прегледът на уредбата на производството по установяване на нарушението и налагане на дисциплинарно наказание не дава отговор за характера и вида на производството, което приключва с издаване на заповед по чл. 327 от ЗСВ, но в него се установяват нарушения по образуването и движението на делата или по организацията на работата на съдиите, прокурорите и следователите, което обаче нарушение е в много по-ниска степен законово укоримо неизпълнение на служебните задължения от дисциплинарните нарушения. От друга страна, за заповедта се уведомява Висшият съдебен съвет, който освен правомощията си по Конституцията и ЗСВ съставя, води и съхранява кадрово дело за всеки магистрат, в което се прилагат и съхраняват и всички документи, свързани с професионалното му развитие, поощрения, отличия, награди и наказания, копия от атестационни формуляри и други документи относно притежаваните професионални и нравствени качества. Основание за прилагане на такава мярка е виновно неизпълнение на задълженията на един магистрат и преценката на административния ръководител, че в конкретния случай не е необходимо да търси дисциплинарна отговорност от провинилия се, а само да му обърне внимание за констатираните пропуски. Обръщане на внимание по чл. 327 от ЗСВ по своя характер е вътрешноорганизационна мярка с дисциплиниращ ефект, която има преимуществено превантивен характер. Същата се налага спрямо конкретен магистрат по преценка на административния ръководител и представлява специфичен израз на неговите контролни правомощия. С оглед изложеното, производството по издаване на заповед по чл. 327 от ЗСВ има негативни последици за магистрата и следва да се определи като административно санкционно производство, за което са приложими принципите, на които се подчиняват такива производства. На първо място, установяването на нарушението трябва да бъде извършено по несъмнен начин, като се даде възможност на съдията, прокурора или следователя да направи възражения, да даде обяснение и да вземе отношение по образуваното срещу него такова производство, като се даде възможност за участие при събирането на доказателства, тяхната проверка и да организира защитата си. По делото е установено, че на следовател Кръстев е дадена възможност да даде становище/ представил е Възражение, рег. №а-50/01.03.2018 г. /, същият е участвал при събирането на доказателства, от което следва, че административнопроизводствените правила са спазени. Преценката дали натовареността на съответния следовател, съобразена с характера на възложените му досъдебни производства и с останалите му функционални задължения, позволява обективно да извършва всички процесуално- следствени действия по закон и по указания на прокурор, трябва да се направи за всеки конкретен случай и на тази база да се оформи извод налице ли е виновно неизпълнение на служебните задължения, съставляващо основание за ангажиране на дисциплинарната му отговорност. Основно изискване към магистрата при изпълнение на служебните му задължения е да осигурява законосъобразно и успешно извършване на разследването по досъдебните производства, което да е с необходимата прецизност и в разумен срок. Двата компонента са поставени в условията на баланс и съответно при решаване на въпроса за правомерността на служебното поведение на следователя експедитивността и продуктивността следва да се съизмерват и оценяват на базата на общото количество възложени производства и проявената компетентност и професионална отговорност при тяхното разследване. Когато мярката "обръщане на внимание" се налага за нарушения само по три досъдебни производства е необходимо да се установи, че тежестта на тези нарушения сочи недвусмислено за съществени пропуски и недостатъци, дължащи се на несвоевременно и неадекватно планиране на обема на работа, небрежност или други субективни причини, които е необходимо да бъдат отстранени и поправени по реда на чл. 327 от ЗСВ. Макар и решението на административния съд да е правилно като фактически установявания и правни изводи, за пълнота на изложението, касационният съд намира за необходимо да отбележи следното: По отношение на посочените в заповедта досъдебни производства се констатира несъответствие на изводите на административния ръководител с фактите по делото, съдържащи се в доказателствата по преписката и тези, събрани допълнително и приети от съда. В мотивите на заповедта са преповторени установяванията в доклада за извършена тематична ревизия на СО при СГП с вх. № 11055/2017 г., по които е възразил Н. Кръстев и изводите на създадената дисциплинарна комисия, като собствени мотиви заповедта не съдържа. Посочено е, че по ДП № 381/2016 г. по описа на СО при СГП, следовател Кръстев не е изпълнил дадени от наблюдаващия прокурор указания от 27.09.2017 г. и не е изготвил предложение за молба за правна помощ/МПП/. Така описаното не кореспондира със събраните доказателства по делото. Производството е преразпределено на Н. Кръстев на 14.06.2017 г., като на 30.06.2017 г. той е изискал от "Банка ДСК" ЕАД извлечение от сметка и е възложил на Дирекция "Международно оперативно сътрудничество"/ДМОС/ към МВР да изпратят запитване до Република Гърция и Република Мадагаскар относно имената и адреса Д. Софрониос и собствениците/управителите на "Казатекс трейдинг" ООД. След получаване на изисканата информация, на 27.07.2017 г. е изготвил писмено мнение за прекратяване на наказателното производство и е изпратил делото на наблюдаващия прокурор при СРП. Наблюдаващият прокурор е върнал досъдебното производство с постановление от 27.09.2017 г., като е дал указания да се изиска информация от ДМОС, да се изготви МПП и се извършат други ПСД, чиято необходимост е възникнала в хода на разследването. Видно от описаната хронология, по която не се спори, към датата на постановлението основното указание " да се изиска информация от ДМОС" е било вече изпълнено от следователя по негова професионална преценка още на 30.06.2017 г., а след мнението за прекратяване на производството и връщането му обратно от прокурора, е било изпълнено и другото основание- за изготвяне на предложение за изпращане на МПП до Република Гърция. Следва да се отбележи фактът, че при формирано у следователя убеждение, че следва да се прекрати досъдебното производство към 27.07.2017 г., за него е било безсмислено да се извършват други ПСД, поради което не е изготвена МПП. След получаване на постановлението на наблюдаващия прокурор, ведно с ДП № 381/2016 г. на 2.10.2017 г., Н. Кръстев е бил в чужбина- от 08.10. до 14.10.17 г. - на семинар в гр. Лион, от 16. 10- 31.10.17 г. е извършвал множество ПСД, включително повдигане на обвинение и предявяване на материалите на обвиняем, разпити, назначаване на експертизи и др., описани в Справка за дейността на Н. Кръстев за периода 1.04.2016 г. -30.11.2017 г., като на 20.10.2017 г. е предал материалите по делото на прокурор Коюмджиев- член на ревизиращия екип на ВКП. Делото е върнато след десет дни- на 31.10.2017 г. /л. 52 от делото/. От 2.11.17 г. до 4.11.2017 г. вкл. следователят е бил в командировка в гр. Варна. Молбата за правна помощ е изготвена на 8.11.2017 г. Всички описани обстоятелства, вкл. и тези, които са представлявали обективно препятствие за несвоевременно извършване на процесуално-следствени действия, са били пренебрегнати от административния ръководител и незачитането им е довело до неправилен извод за липса на всестранно и пълно разследване, довело до непълнота на събрания доказателствен материал вследствие неизпълнени указания. По ДП № 350/2016 г. по описа на СО- СГП в заповедта е посочено, че е налице бездействие на разследващия орган в период от три месеца и половина, дължащо се на недобро планиране на ПСД, както и на неправилна преценка относно необходимите сведения и документи, които следва да бъдат събрани в началния етап от разследването. Това производство е разпределено на Н. Кръстев на 18.10.2016 г. Първото извършено следствено действие е на 26.10.2016 г., а последващите са на 2.12.16 г., 9.12.16 г., 13.01.2017 г., 24.01.17 г. На 30.03.2017 г. е изготвено предложение за удължаване срока на разследване, а на 18.05.2017 г. е следващото ПСД. Отново е пропуснато да се отчете обстоятелството, че видно от справката по делото, на 24.02.2017 г. е извършен разпит на свидетел по делото- чужденец, който от твоя страна, на 21.02.2017 г. е предал с протокол за доброволно предаване кореспонденция на френски език, която поради големия си обем от 227 страници е преценена от следователя и е дадена в една част за превод на 23.03.17 г. Преводът е получен в следствения отдел на 12.05.2017 г. С оглед посоченото, не е правилен изводът за бездействие на разследващия орган в периода 25.01.2017 г. -18. 05-2017 г. По ДП № 141/2016 г. по описа на СО – СГП, компетентният по чл. 327 ЗСВ орган е обективирал в заповедта следното нарушение: разследването не е провеждано ритмично, като не са провеждани ПСД необосновано през големи периоди от време: 17.09.2016 г. до 13.10.2017 г. Този запис е некоректен, тъй като в посочения в заповедта доклад периодите са два и тъй като за това нарушение не е налице точно фактическо описание, а не са налице и доказателства, които да опосредяват констатациите на административния ръководител, касационната инстанция не би могла да прави тепърва фактически установявания съгласно забраната на чл. 220 от АПК. В тази връзка, настоящият състав споделя изводите на административния съд, че от оспорената заповед не става ясно какво точно нарушение на служебните задължения е извършил Н. Кръстев. Административният ръководител е направил извод, че не е осъществен от обективна страна състав на нарушение по чл. 307, ал. 3 от ЗСВ, т. е. че няма системно неспазване на сроковете, предвидени в процесуалните закони, нито действие или бездействие, което неоправдано забавя производството, нито действие или бездействие, включително нарушаване на Кодекса за етично поведение на българските магистрати, което накърнява престижа на съдебната власт, както и неизпълнение на други служебни задължения. Същевременно с това е приел, че има нарушение, което се изразява в отклонение от възприетите стандарти при изпълнение на професионалните задължения, но без да се посочва какви са професионалните стандарти и кои от тях са нарушени, нито пък в кой акт се съдържат тези стандарти, дали той има характера на вътрешноведомствен административен акт, индивидуален административен акт или нормативен. Както бе отбелязано по-горе, мярката по чл. 327 от ЗСВ се прилага, когато това е наложително, за да се отстранят недостатъци в работата на магистрата. За целта следва да е установено по безспорен начин, че магистратът не изпълнява в нужния обем и качество служебните си задължения и това обосновава необходимост върху него да бъде упражнен контрол от страна на административния ръководител, за да може да се оптимизира работата му и да се постигне висока ефективност и прецизност на крайния резултат. Касационната инстанция счита, че при това фактическо положение оспорената заповед е издадена в нарушение на материалноправните предпоставки за законосъобразност по чл. 327 от ЗСВ и при несъответствие с целта на закона. Прилагането на мярката по чл. 327, ал. 1 от ЗСВ е възможно само в случай на виновно неизпълнение от даден магистрат на служебни задължения по разглеждане и решаване на делата или нарушения по организацията на работата му. В случая не може да бъде споделена поддържаната от касатора теза, че "фактите по делото, ясно и в достатъчен обем описани в оспорената заповед, установяват виновно осъществяване на елементите на фактическия състав на нарушение по организацията на работа на санкционираното лице, дължащо се в несвоевременното планиране на нейния обем". От доказателствата по делото, които административният ръководител е следвало да обсъди поотделно и в тяхната съвкупност, не се установява виновно неизпълнение на служебните задължения на магистрата. Изложеното обуславя извода, че като е уважил подадената до него жалба и е приел, че обжалваната заповед е незаконосъобразно издадена, поради което я е отменил, първоинстанционният съд е постановил валидно, допустимо и правилно съдебно решение, което при липса на касационни основания за неговата отмяна, следва да бъде оставено в сила. С депозирания отговор по делото, ответникът е поискал присъждането на разноски по делото, което искане, предвид изхода на спора е основателно, но недоказано, тъй като не са представени доказателства за сторени такива пред касационната инстанция. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,