Решение № 8962 от 7.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1654/2020 г.

Решение № 8962 от 7.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1654/2020 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Аглика Адамова Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 185 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от Министъра на отбраната, чрез процесуален представител против решение № 17460/19.12.2019 г., постановено по адм. д. № 3316/2019 г. по описа на Върховен административен съд, първо отделение, с което е отменена изцяло Наредба № Н-1 от 14.01.2013 г. за реда и начина за изчисляване на разходите за издръжка, обучение, квалификация и/или преквалификация на военнослужещите от Министерството на отбраната, структурите на пряко подчинение на министъра на отбраната и Българската армия във връзка с възстановяването им в случаите по чл. 260, ал. 1, ал. 2 и ал. 3 от Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България, издадена от министъра на отбраната, обнародвана в ДВ, бр. 8 от 29.01.2013 г. В касационната жалба се сочат доводи за неправилност и необоснованост на решаващия извод за допуснати в хода на административното производство нарушения по чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, като се иска отмяна на решението със законните последици. Ответниците Д. Десков, Б. Дикова, Г. Костадинов чрез процесуалния си представител изразяват становище за неоснователност на касационната жалба и молят за оставяне в сила за обжалваното решение като правилно и законосъобразно. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и предлага да се остави в сила решението като валидно, обосновано и законосъобразно. Върховният административен съд, петчленен състав, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадени в срока по чл. 211 АПК и от надлежна страна. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. С обжалваното решение е отменена по оспорване на Д. Десков, Б. Дикова, Г. Костадинов Наредба № Н - 1 от 14.01.2013 г. за реда и начина за изчисляване на разходите за издръжка, обучение, квалификация и/или преквалификация на военнослужещите от Министерството на отбраната, структурите на пряко подчинение на министъра на отбраната и Българската армия във връзка с възстановяването им в случаите по чл. 260, ал. 1, ал. 2 и ал. 3 от Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България, издадена от министъра на отбраната, обнародвана в ДВ, бр. 8 от 29.01.2013 г. /Наредбата/. Установено е, че Наредбата е приета при надлежна законова делегация, от компетентния орган, но при допуснати съществени нарушения на процедурата по чл. 26, ал. 2 от ЗНА /ДВ, бр. 46/2007 г./ и императивните изисквания на чл. 28, ал. 2 и ал. 3 от ЗНА /ДВ, бр. 46 от 2007 г./, тъй като проектът не е публикуван и е внесен за приемане без мотиви. В тази връзка са изложени съображения за вида на констатираните нарушения, квалифицирани са като съществени и съставляващи самостоятелно основание за отмяна на оспорената разпоредба по реда на чл. 146, т. 3 АПК. Така постановеното решение е правилно, обосновано и законосъобразно. Решаващият правен извод на тричленния съдебен състав за допуснати съществени нарушения по смисъла на чл. 26, ал. 2 и чл. 28 от ЗНА, в приложимата редакция - ДВ, бр. 46/12.06.2007 г., е в унисон с изяснената по делото фактическа обстановка. Отговор и доказателства в изпълнение на изрично дадените на Министъра на отбраната указания с Определение от 19.04.2019 г., постановено по делото и връчено на 30.09.2019 г. не са постъпили. От наличната по преписката документация се установява, че няма данни за оповестяване по реда на ал. 2, чл. 26 ЗНА на проекта за Наредбата. Освен това, както правилно е приел тричленният състав, мотиви за приемане на наредбата по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА липсват. Тези изводи на съда не се оспорват в касационната жалба. Доводите на касатора се свеждат до това, че нарушенията не са съществени, тъй като наредбата била приета в изпълнение и в съответствие със ЗОВСРБ. Обоснован и съответен на трайната съдебна практика е извода, че неспазването на законовите разпоредби на чл. 26 и чл. 28 ЗНА, представлява съществено нарушение на административно-производствените правила, тъй като не позволява на заинтересованите страни да формират становище относно мотивите на органа, както и да участват ефективно в производството по приемането на акта, което води до невъзможност да бъдат спазени принципите, при които се изработва проект на нормативен акт, а именно - обоснованост, откритост, съгласуваност и стабилност /чл. 26, ал. 1 ЗНА/. Нарушаването на тези разпоредби е самостоятелно и достатъчно основание за отмяна на подзаконовия нормативен акт. Съдебната практика в този смисъл е константна и, освен че безпротиворечиво окачествява посочените нарушения като съществени, приема, че в тази категория нарушения попада дори частичното неизпълнение - напр. публикуване на проекта, но без мотивите към него, вкл. доклада. /решение № 14741/29.11.2018 г. по адм. д. № 12735/18 г. по описа на ВАС, петчленен състав/. Видно е от действащата редакция на чл. 26 ЗНА /ДВ, бр. 34/2016 г./, че и законодателят възприема изискването за оповестяване на проекта на нормативен акт като съществен етап от процедурата по приемането му, тъй като с изменението на разпоредбата са въведени нови изисквания - изр. второ на ал. 3 и нови ал. 4 и ал. 5, които детайлизират действащата до изменението уредба и въвеждат дори повторно публикуване /на справка за постъпилите предложения заедно с обосновка на неприетите предложения/. Обсъждането на проекта с висши военни учебни заведения не санира липсата на оповестяване на проекта по реда на ал. 2, чл. 26 ЗНА, тъй като с посочените учебни заведения не се изчерпва кръгът на заинтересуваните по смисъла на АПК лица. Не на последно място, след като с наредбата се предвижда начин за изчисление на финансови задължения, това предполага изрични мотиви, и то не само по всички показатели на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Освен това е необходима и подробна икономическа обосновка както на показателите, залегнали при изчисляване размера на подлежащата на възстановяване сума от бившите военнослужещи, така и на метода на изчисляване. В оспорването до първоинстанционния съд няма конкретни доводи срещу конкретни текстове на наредбата, като в съображенията на оспорващите липсва конкретика защо се сочи, че текстовете на Наредбата са дискриминационни и противоречат на Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи. Единствените по-конкретни съображения касаят приложението към наредбата относно начина на изчисляване на разходите за обучение и издръжка. Все пак, в съответствие със задължението на съда да извърши служебна проверка за законосъобразност на обжалвания административен акт, настоящата инстанция излага и допълнителни съображения в тази връзка. Действително, както показателите, формиращи сумата за възстановяване, така и начинът на изчисление са подробно описани в приложенията към наредбата. Видно е обаче, че не се отчитат индивидуалните особености, свързани с обучението на съответното обучавано лице, а се приемат усреднени стойности на разходите за обучение, които, в зависимост от съответния показател, отчитат най-много съответната специализация или курс, но в повечето случаи се базират на общия брой на обучаемите в цялото учебно заведение, като действително никъде не са споменати сержантите. При липса на мотиви, не става ясно за съда, а съответно и за обществеността, какво представляват разходите от типа Рсп. рес и защо се касае за разходи, които не са включени в сумите по съответните параграфи за бюджетните разходи на военните училища, като например боеприпаси, имитационни средства и други материални средства, доставени по начин, различен от покупко-продажба / не е ясно какви са другите възможни начини за доставка и как се отчита във връзка с тях съответната себестойност/. Подробна обосновка е необходима за включването на всички разходи по т. т. 1. 4 до 1. 8 и т. 3 от Таблица 2 към приложението на Наредбата, като се направи разграничение между дейностите, необходими за обучение и тези за научна дейност на съответното висше военно учебно заведение, извън обучителната, като например дейността по хабилитиране, предвидена в чл. 97а от закона, участие на преподавателския състав в научни изследвания, разработки, конференции и други подобни, за които няма основание разходите да се възлагат на бившите обучаеми. Изброените в приложенията към наредбата разходи, при липса на мотиви, остават впечатление, че се възприема тезата, че учебното заведение съществува само за целите на обучението на военнослужещи и съответно всички разходи на съответното учебно заведение представляват издръжка на обучаемите. Обаче от разпоредбите на закона и на ПМС № 382 от 30.12.2015 г. за приемане на план за развитие на въоръжените сили до 2020 г. е видно, че Военна академия "Г. С. Раковски", Национален военен университет "В. Левски" и Висше военноморско училище "Н. Й. Вапцаров" развиват и научно-изследователска дейност, разходите за която са извън тези, необходими за обучение на военнослужещите и съответно следва да бъдат изключени при изчисляване на разходите по процесната Наредба. При това в мотивите към Наредбата следва да залегнат прозрачни, пропорционални и недискриминационни методи и критерии за изчисление на частта от общите разходи, свързани с обучителната дейност, при ясно разграничение на разходите на учебното заведение, свързани с научно-изследователската дейност, които не подлежат на възстановяване от бившите обучаеми. Не на последно място, необходима е изрична и ясна икономическа мотивировка на механизма на приравняване на бройки задочна или дистанционна форма към редовна форма, съответно на докторанти към студенти/курсанти, залегнал в т. 8. 4 от приложението. Предвид изложеното, касационната жалба, като неоснователна, следва да се остави без уважение, а обжалваното решение - в сила. Страните не претендират разноски, поради което такива не се присъждат. Воден от горното, Върховният административен съд,