Решение № 5320 от 27.04.2017 г. на ВАС по адм. д. № 3587/2016 г.

Решение № 5320 от 27.04.2017 г. на ВАС по адм. д. № 3587/2016 г., IV о., докладчик съдията Кремена Хараланова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба, подадена от Общински съвет - К., чрез председателя му И. А., против решение № 25/05.02.2016 г., постановено по адм. дело № 47/2015 г. на Административен съд - К. Касаторът твърди, че решението е неправилно, като необосновано и постановено в противоречие с приложимия материален закон. Излага съображения, че в производството по оспорване пред административния съд, не са съобразени правата на общината, като собственик на имоти - частна общинска собственост. Твърди, че отмяната на взетото от Общински съвет - К., решение за продажба на имоти чрез публичен търг с явно наддаване по реда на ЗПСК, противоречи на нормите на чл. 20 от Закона за общинската собственост, чл. 17, ал. 2 и чл. 86, ал. 1 от Закона за културното наследство. По релевираните в касационната жалба подробни съображения претендира отмяната на атакувания съдебен акт, при което да бъде отхвърлена като неоснователна жалбата, по която е образувано първоинстанционното производство. Ответната страна - Сдружение с общественополезна дейност "Сдружение на пострадалите имуществено от недобросъвестността на община К. /СПИНОК/", представлявано от А. А., в открито съдебно заседание изразява становище за неоснователност на касационната жалба и претендира присъждане на направените по делото разноски. В писмено становище по съществото на спора, чрез процесуалния си представител адвокат М. Г., моли съда да отхвърли касационната жалба по съображения за правилността на решението на АС - К. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, като прецени наведените в жалбата касационни основания и доказателствата по делото, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от легитимирано лице в законоустановения срок, поради което е допустима, а разгледана по същество - основателна, по следните съображения: С обжалваното решение № 25/05.02.2016 г. по адм. дело № 47/2015 г., съставът на Административен съд - К. в производство по реда на чл. 145 и сл. АПК е отменил решение № 959 на Общински съвет - К., взето по протокол № 36/03.02.2015 г. С последното, на посочено основание чл. 21, ал. 1, т. 8, чл. 27, ал. 4 и ал. 5 ЗМСМА, чл. 3, ал. 3, т. 2 вр. чл. 1, ал. 2, т. 6, чл. 4, ал. 4, чл. 31, ал. 1, чл. 32, ал. 3, т. 1 и ал. 4 от Закона за приватизация и следприватизационен контрол във връзка с чл. 5, чл. 6, ал. 1, чл. 8, чл. 9 и чл. 16, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата за търговете и конкурсите, чл. 5, ал. 1, т. 8 от Правилника за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, е обявен публичен търг с явно наддаване по реда на ЗПСК и Наредбата за търговете и конкурсите, заедно на два недвижими имота - частна общинска собственост: двуетажна масивна сграда с идентификатор 41112.503.702.1 по ККР на гр. К. - "Чифте баня", с предназначение "сграда за битови услуги" и застроена площ 1 394 кв. м и двуетажна монолитна сграда с идентификатор 41112.503.702.5 по КККР на гр. К. - Бръснаро-фризьорски салон, с предназначение "сграда за битови услуги" и застроена площ 181 кв. м, двете разположени в поземлен имот с идентификатор 41112.503.702 по КККР на гр. К., целият с площ 6.541 дка, ведно със съответните идеални части от правото на строеж върху терена на поземления имот, в който са изградени. С решението са приети правен анализ, приватизационна оценка, определени са начална тръжна цена, както и условията и реда за провеждане на търга, утвърдена е тръжната документация, състава на комисията за провеждане на търга и е възложено на кмета на общината да сключи договор със спечелилия търга участник. В резултат преценката на събраните по делото доказателства, съдът е приел за установени следните релевантни за спора обстоятелства: имотите, за чиято продажба чрез публичен търг е взето атакуваното пред АС - К., решение на ОбС, са частна общинска собственост, по данни от съставените и представени по делото актове за общинска собственост и попадат в кръга на посочените в чл. 1, ал. 2, т. 6 ЗПСК - общински нежилищни имоти, които не са включени в имуществото на общински търговски дружества (след влизане в сила на решение № 948 на О.-К., взето по протокол № 35/29.12.2014 г., с което имотите са извадени от капитала на "Хигия" ЕООД), които се използват за стопански цели - битово обслужване. Доколкото една от сградите и по-конкретно тази, с идентификатор 41112.503.702.1 по КККР на гр. К. - "Чифте баня", има статута на недвижим архитектурно-строителен паметник на културата (по данни от удостоверение изх. № 167/17.09.2015 г. на директора на Регионалния исторически музей и писмо изх. № 1100-10/29.07.2015 г. на директора на Националния институт за недвижимо културно наследство), и е декларирана ведно с имота, в който попада, с писмо № 2765/17.07.1979 г. и обявена в ДВ, бр. 25/1998 г. като "Централна минерална баня "Чифте баня"", кв. 279, пл. 844 и градина към нея, като недвижим архитектурно-строителен паметник на културата и паметник на градинското и парково изкуство с категория "местно значение", съдът е приел, че предприетите от общината действия за разпореждане с този имот противоречат на специалния Закон за културното наследство. С оглед приетото за установено относно статута й на архитектурна културна ценност, съдът приема, че спрямо тази сграда е приложим редът за управление, ползване и разпореждане по ЗКН, а оттам и че обжалваното решение на Общински съвет - К. за продажбата й чрез публичен търг при условията и по реда на Закона за приватизацията и следприватизационния контрол, противоречи на материалния закон. В тази връзка е отбелязано, че особеният статут на обекта "Чифте баня" е бил известен на административния орган, доколкото според приложения към докладната записка на вносителя Информационен меморандум и правния анализ към него, двуетажната масивна сграда с идентификатор 41112.503.702.1 по КККР на гр. К., е архитектурен паметник от местно значение, фигуриращ под № 30 в Списъка на паметниците на културата, с категория "местно значение" на територията на О. К. (този списък не е представен по делото). Съдът е приел, че с оглед горепосочения статут на имота, редът за ползване, управление и разпореждане с него е уреден в специалния Закон за културното наследство, който има приоритет пред ЗПСК и ЗОбС. Изтъкнато е, че съгласно чл. 20 ЗОбС, културни ценности, които са общинска собственост, се ползват при условията и по реда, определени в специалните закони. Прието е, че особеният режим за закрила на обекти със статут на културно наследство е относим и при разпореждането с тези обекти, с оглед предвиденото по отношение на обекти недвижима културна ценност, собственост на държавата и общините, по Глава пета "Опазване на недвижимото културно наследство", раздел VI "Концесия върху недвижими културни ценности" от Закона за културното наследство, и по-конкретно в чл. 86, ал. 1 ЗКН - че те могат да се предоставят на концесия при условията и по реда на Закона за концесиите и при спазване на изискванията на този закон. Предвид това и при съобразяване с решение № 3170/06.03.2013 г. по адм. дело № 14246/2012 г. на ВАС, IV отделение, (постановено в касационно производство по друг спор и без задължителен характер) е счетено, че нормативните разпоредби на специалния закон налагат извода, че сградата "Чифте баня" може да бъде предоставена на концесия, но не и да бъде обект на продажба чрез публичен търг по реда на ЗПСК. Другояче казано, за да постанови решението си, по същество съдът обосновано и правилно е приел, че обжалваният пред него административен акт е издаден от ОбС - К., в изискуемата от закона форма и при съобразяване на изискуемия кворум и мнозинство, без допуснати при това други нарушения на административнопроизводствените правила. Но въз основа приетото за установено от фактическа страна относно собствеността и статута на един от обектите на търга, е направил краен извод за противоречието на атакувания акт с приложимия материален закон, който не се споделя от настоящия състав. На първо място следва да се отбележи, че независимо от направеното в решението отбелязване, че обектът попада в границите на "Античен и средновековен град П.-Велбъжд", обявен с разпореждане на Бюрото на МС № 16/21.02.1977 г. /ДВ, бр. 18/1977 г./, като архитектурен и археологически резерват (вписан като такъв в обнародвания списък към чл. 50, ал. 3 от Закона за културното наследство), съдът не е изследвал по какъв начин това рефлектира върху режима на действията в териториалния обхват на този резерват, при съобразяване на разпоредбите, както на Закона за културното наследство, така и на специалната Наредба № 7 на Комитета за култура и Комитета за архитектура и благоустройство за застрояване и опазване на архитектурния и археологически резерват "П.-В." /обн., ДВ, бр. 77/1977 г./. Не е отчетено и че съгласно чл. 48 ЗКН, според пространствената им структура и териториалния обхват, недвижимите културни ценности биват единични - по т. 1 и групови - по т. 2, като към груповите /съгласно т. 2, б. "е"/, се включва и архитектурен резерват, представляващ обособена територия или част от акватория, наситена с издирени или подлежащи на издирване под повърхността или наземни археологически културни ценности, включително археологически нива и/или културни напластявания, разкрити при строителни дейности. Не е обсъден и визираният от чл. 50, ал. 1 ЗКН, друг критерий - културната и научната стойност и обществената значимост на недвижимите културни ценности, по който археологическите резервати непременно попадат в обхвата на ценностите с "национално значение" и са включени в списък-приложение по ал. 3 на цитираната норма, още по-малко - обстоятелството, че под № 17 в този списък, фигурира "Античен и средновековен град "П. Велбъжд", община К., област К.", в границите на който по данни от НИКНН попада и "Чифте баня". Следва да се има предвид, че съгласно действуващия ЗКН, и по-специално неговия раздел III "Предоставяне на статут на недвижима културна ценност", процедурата за определяне на статута на една културна ценност приключва с акт на оправомощения субект - съответно министър на културата или негов заместник, в който акт се извършва нейната класификация, категоризация и се посочва режим за опазването й. Но както правилно е отбелязал и съдът в решението си, съгласно § 10, ал. 1 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗКН, заварените и обявени по досегашния ред, недвижими паметници на културата, запазват своя статут и категория като културни ценности по смисъла на този закон. Това налага извода, че за дължимата от съда в случая преценка са от значение, както горепосоченото разпореждане на Бюрото на МС № 16/21.02.1977 г. /ДВ, бр. 18/1977 г./, за обявяването на архитектурен и археологически резерват, така и Наредба № 7 на Комитета за култура и Комитета за архитектура и благоустройство за застрояване и опазване на архитектурния и археологически резерват "П.-В." /ДВ, бр. 77/1977 г./, при изследване релевантността на нормите относно културния статут на един от имотите, обект на атакуваното решение на ОбС, респективно - за възможността да се направи категоричен извод относно предвидените по закон права и задължения на неговия собственик. След като не е отчел, че на основание чл. 50, ал. 3 ЗКН, в специалния списък на архитектурните резервати под № 17 е включен "Античен и средновековен град П.-Велбъжд, община К., област К.", а от писмото, изпратено от НИНКН, не става категорично ясно, дали макар и физически, попадайки в чертите на архитектурния резерват, сградата "Чифте баня" с идентификатор 41112.503.702.1 е включена в него, в качеството му на групова културна ценност, или представлява напълно самостоятелна, единична културна ценност по смисъла на чл. 48, т. 1 ЗКН, като при необходимост в тази връзка да назначи съответна експертиза, съдът е постановил решението си без да изясни напълно фактическата обстановка по делото, извършвайки необоснована и непълна преценка на доказателствата и действащата правна уредба. Констатациите на съда по отношение на културния статут на обекта "Чифте баня" биха позволили да се направят верни правни изводи, както относно правото на собственост - дали то е публична държавна собственост, (доколкото чл. 18 КРБ, посочва като изключителна държавна собственост, освен подземните богатства, крайбрежната плажна ивица, републиканските пътища, водите, горите, парковете с национално значение и природните, и археологическите резервати, определени със закон) независимо от издадените актове за общинска собственост, или е възможно да е частна общинска собственост. Следва да се приобщи като доказателство по делото и цитирания в решението Списък на паметниците на културата, по който е прието, че "Чифте баня" фигурира под № 30, като недвижим архитектурно-строителен паметник на културата с категория "местно значение" на територията на О. К., с цел осигуряване на възможност да се извърши съпоставка на данните от него, с тези по обнародвания списък-приложение към чл. 50, ал. 3 ЗКН, а оттам и да се направят съответните правни изводи относно режима на собствеността върху този имот. Наред с горното, настоящият състав счита за неправилни направените от административния съд изводи, че за реда за разпореждане с имоти, общинска собственост, с възприетия за установен от него, архитектурен и културен статут, Законът за културното наследство има приоритетно действие като специален закон по отношение на ЗПСК и ЗОбС. Вярно е, че чл. 20 ЗОбС постановява, че културните ценности, които са общинска собственост, се ползват при условията и по реда, определени в специалните закони, но с оглед систематичното й място в глава II "Управление на имотите и вещите - общинска собственост", нормата има предвид единствено и само реда и способите за управление на подобни обекти, без да постановява изрична забрана или формално да изключва от кръга на обектите на гражданския оборот, разпореждането с права върху тях. В противен случай, в ЗОбС или в ЗКН, или в някой друг относим "специален" по отношение на ЗОбС закон, би имало предвидена изрична форма на забрана за разпореждане с имоти - частна общинска собственост, които имат статута на недвижима културна ценност. Употребеният в чл. 20 ЗОбС правен термин е "ползуването", което според правната теория е само едно от правомощията, включени в правото на собственост - владение, ползуване и разпореждане, като в съответните други раздели на закона, третиращи възможните разпореждания с общинско недвижимо имущество, единственото изключение е за имотите - публична собственост. Така в глава I "Общи разпоредби" от Закона за общинската собственост, в чл. 7, ал. 1 и ал. 2, е предвидено, че имотите и вещите - публична общинска собственост, земите от общинския поземлен фонд и горските територии - общинска собственост, не могат да се придобиват по давност, не могат да се отчуждават и да се прехвърлят в собственост на трети лица, като е възможно обременяването им с ограничени вещни права само в случаите, определени със закон. За имотите - частна общинска собственост в ал. 3 на същата норма е предвидено, че те могат да бъдат обект на разпореждане, като се прилагат общите разпоредби за собствеността, освен ако в закон е предвидено друго. В ЗОбС има специална глава IV "Придобиване и разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост", където е предвиден редът за разпореждането чрез продажба на недвижим имот. Същевременно, Законът за културното наследство, включително при отчитане на съдържанието на решенията на Конституционния съд - решение № 5/21.03.1996 г. по конституционно дело № 4/1996 г. и решение № 7/29.09.2009 г. по конституционно дело № 11/2009 г., по никакъв начин не предвижда ограничения за разпореждането с недвижими културни ценности, извън тези, въведени с общите разпоредби на ЗОбС. В мотивите на първото посочено по-горе решение на КС се поддържа, че "... ограничаването на едно от основните правомощия на собственика - да се разпорежда със своето право на собственост, е по същество намаляване на обема на това право. Разпоредбите на чл. 17, ал. 1 и 3 от Конституцията са в глава първа на основния закон - "Основни начала". Те издигат във върховен принцип правата на личността, нейното достойнство и сигурност и са гаранция, че правото на собственост се защитава от закона и че частната собственост е неприкосновена. Съгласно тези начала собственикът не може да бъде ограничаван в правото му да се разпорежда със своя имот по начин и при условия, каквито той намери за добре." Този пасаж е възпроизведен в мотивите на второто решение, с посочването, че "....при положение, че се ръководи от и потвърждава своята практика, Конституционният съд би следвало да отбележи необходимостта в законодателството да се търси и постига справедливо равновесие между изискванията на обществения интерес и гарантирането и защитата на правото на собственост в качеството му на фундаментално право, прокламирано в чл. 17 КРБ". В тази връзка и с оглед мотивите на първоинстанционния съд, следва да се отбележи, че действително, в Закона за културното наследство, раздел шести "Концесия върху недвижими културни ценности" от глава пета "Опазване на недвижимо културно наследство" е предвиден способ досежно ползването и експлоатацията на недвижим имот - културна ценност, в това число и общинска собственост, но липсват каквито и да е императивни конкретни норми /извън общите правила, предвидени в ЗОбС/, забраняващи разпорежданията с подобни обекти. Предвид изложеното, настоящият състав приема, че изложените от първоинстанционния съд съображения относно незаконосъобразността на атакуваното пред него решение на ОбС, основани на неправилно тълкуване на материалния закон, влизат в противоречие с приложимата правна уредба. Поради това и решението като неправилно, следва да бъде отменено. Доколкото съобразно чл. 220 АПК, настоящата инстанция не може да прави нови фактически установявания, а в случая е необходимо допълнително изследване на факти, от съществено значение за изясняване на статута на един от обектите, предмет на решението за откриване на търга, а оттам и за преценката на неговата законосъобразност, за чието събиране не са достатъчни писмени доказателства, в случая са налице предпоставките по чл. 222, ал. 2, т. 2 АПК. Така след отмяната на първоинстанционното решение, делото следва да бъде върнато за ново разглеждане на друг състав на АС - К., който да изясни статута на имота, а оттам и приложимите към него правила относно разпореждането с правото на собственост върху него, съобразно дадените в мотивите на настоящото решение задължителни указания. При този изход на спора, въпросът относно разноските следва да бъде решен съгласно разпоредбата на чл. 226, ал. 3 АПК - от административния съд при новото разглеждане на делото. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение