Решение № 14092 от 23.11.2010 г. на ВАС по адм. д. № 8253/2010 г.

Решение № 14092 от 23.11.2010 г. на ВАС по адм. д. № 8253/2010 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Директора на Районна здравноосигурителна каса (РЗОК) - Бургас, действащ чрез надлежно упълномощен адвокат, против решение № 448 от 23.04.2010 г., постановено по административно дело № 1769/2009 г. по описа на Административен съд - Бургас. Наведените от касатора доводи за неправилност на съдебния акт са относими към касационните отменителни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 от АПК - нарушение на материалния закон и необоснованост. Иска се отмяна на съдебното решение, потвърждаване на отменения с него административен акт (респ. отхвърляне жалбата срещу същия) и присъждане на направените разноски по делото. Ответникът ЕТ "А - ИППМП - д-р Божана Ботьова" гр. Бургас, в писмен отговор моли решението на Бургаския административен съд да бъде потвърдено, а касационната жалба оставена без уважение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение, че касационната жалба е допустима, но неоснователна, и предлага решението на административния съд да бъде оставено в сила като съобразено със закона. Върховният административен съд, шесто отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в законоустановения 14-дневен преклузивен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество, жалбата е основателна. С подложеното на касация съдебно решение Административен съд - Бургас по жалба на ЕТ "А - ИППМП - д-р Божана Ботьова" гр. Бургас е отменил като незаконосъобразна писмена покана (изх. № 29-05-1189 от 27.11.2009 г.) на Директора на Районната здравноосигурителна каса - Бургас, издадена на основание чл. 234, ал. 1 във връзка с чл. 233, ал. 1 от НРД 2006 г., с която д-р Божана Ботьова Боянова в качеството си на ЕТ "А - ИППМП - д-р Божана Ботьова" е поканена в 14-дневен срок от получаване на поканата да плати сума в размер общо на 556,36 лв., представляваща нанесена щета на РЗОК от превишение на определения регулативен стандарт (РС) за МДД (медико-диагностични дейности), назначен извън разрешените надвишения и задълженията за компенсиране за първото и второто тримесечие на 2009 г. За да постанови този резултат, съдът е приел, че: общопрактикуващият лекар в качеството си на изпълнител по индивидуалния договор за оказване на първична извънболнична медицинска помощ е превишил определените му регулативни стандарти за процесния период, но тези стандарти, регламентирани в НРД 2006 г., имат прогнозен характер и не представляват правни норми, а отделно от това противоречат на чл. 4 от ЗЗО, който е акт от по-висока степен, и чиято ал. 2 въздига в принцип забраната за администриране на медицинската помощ; налагането на лимити от НЗОК на изпълнителите на медицинска помощ е в нарушение на чл. 4, чл. 5, т. 5 и т. 10 от ЗЗО, особено след отмяната на чл. 167, ал. 1 - 4 от НРД 2006 с Решение № 12098/4.12.2006 г. на ВАС по административно дело № 3696/2006 г. на Върховния административен съд, обн. ДВ, бр. 101/15.12.2006 г. Изводът на съда за незаконосъобразност на оспореният пред него индивидуален административен акт е необоснован и в противоречие с материалния закон, като има за последица постановяването на неправилно по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК решение. Атакуваният пред Бургаския административен съд акт представлява писмена покана по смисъла на чл. 234, ал. 2 от Националния рамков договор между Националната здравноосигурителна каса и Българския лекарски съюз и Съюза на стоматолозите в България, 2006 г. (НРД 2006 г.) за възстановяване на суми, получени без правно основание. По делото не се спори, че при извършена проверка от главен инспектор финансов контрол при РЗОК - Бургас на индивидуалния договор, сключен с ЕТ "А - ИППМП - д-р Божана Ботьова" гр. Бургас, представляван от д-р Божана Ботьова Боянова, като изпълнител на извънболнична медицинска помощ, е констатирано, че същата е нанесла щета на РЗОК в размер на 556,36 лв., представляващи установено превишаване на възложените регулативни стандарти, разрешените надвишавания и задължението за компенсиране за първото и второто тримесечия на 2009 г. на определените й финансови средства за заплащане на назначените от нея специализирани медицински дейности и медико-диагностични дейности. Именно въз основа на резултатите от тази проверка, обективирани във финансовия протокол и протокола за неоснователно получени суми, директорът на РЗОК - Бургас е отправил процесната писмена покана, издадена на основание на основание чл. 234, ал. 2 във връзка с чл. 233, ал. 1 от НРД 2006 г. до ЕТ "А - ИППМП - д-р Божана Ботьова" гр. Бургас за внасяне на дължимата сума по сметка на РЗОК. По същество жалбоподателят по първоначалното дело не е представил доказателства, от които да се направи извод, че не е нарушил определените му регулативни стандарти, а е оспорил законосъобразността на определяне на такива стандарти по принцип. Съгласно чл. 233, ал. 1 от НРД 2006 г. в случаите, когато изпълнителят на медицинска помощ е получил от НЗОК суми без правно основание и това е установено от контролните органи на РЗОК, респ. длъжностни лица на НЗОК, изпълнителят е длъжен да възстанови сумите. В разпоредбите на чл. 234 от НРД 2006 г. е посочена процедурата за установяване на посочените задължения, както и редът за обжалване. Първата алинея на този текст предвижда съставянето на финансов и/или медицински протокол, както и на нарочен друг протокол за неоснователно получени суми. Лицето - обект на проверката, има право да представи писмено възражение пред директора на РЗОК в 7-дневен срок, считано от деня, следващ деня на получаване на протокола. След изтичане на срока за възражение по . 1 директорът на РЗОК издава писмена покана за възстановяване на сумите, получени без правно основание, която се връчва на изпълнителя - ал. 2 от същия текст. Член 234, ал. 3 от НРД 2006 г. предвижда 14-дневен срок от получаване на поканата за доброволно внасяне на дължимите суми. Когато този срок изтече, се пристъпва към прихващане на дължимата сума от следващото плащане по договора - чл. 234, ал. 4 от НРД 2006 г. Така посочените норми на чл. 234 от НРД 2006 г. създават процедура, която е задължителна за административния орган и неспазването на която представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, водещо до отмяна на издадения административен акт. Това е така, защото тези норми охраняват правата и законните интереси на изпълнителите на медицинска помощ, които участват в това производство. В случая визираните разпоредби са били спазени. Налице са заповед за възлагане на финансова проверка на ЕТ "А - ИППМП - д-р Божана Ботьова" гр. Бургас, финансов протокол и протокол за неоснователно получени суми, които предшестват писмена покана № 29-05-1189 от 27.11.2009 г. на Директора на РЗОК - Бургас. Последната съдържа достатъчно ясни фактически и правни основания, а и административният орган се е позовал на финансов протокол за извършване на контрол по изпълнението на договорите с изпълнители на медицинска помощ № 1153 от 14.10.2009 г. и на протокол за неоснователно получени суми № 1154 от същата дата. Тези протоколи представляват допълнително фактическо основание за издаване на поканата за доброволно изпълнение. Съгласно чл. 55, ал. 8, т. 3 от ЗЗО в приложимата за казуса редакция националните рамкови договори не могат да установяват изисквания за извършване на високоспециализирани медицински дейности извън основния пакет, гарантиран от бюджета на НЗОК, от изпълнителите на специализирана извънболнична помощ. Първоинстанционният съд е тълкувал разширително цитираните от него норми на чл. 4 и чл. 5, т. 5 и т. 10 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) за сметка на игнорираната от него разпоредба на чл. 4, ал. 1 от Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса (ЗБНОК) за 2009 г., според която всяко тримесечие към договорите с изпълнителите на първична и специализирана медицинска помощ НЗОК определя: 1. броя на назначаваните специализирани медицински дейности в съответствие с чл. 1, ал. 2, ред 1.5.2 и чл. 3, ал. 2 от същия закон; 2. стойността на назначаваните медико-диагностични дейности в съответствие с чл. 1, ал. 2, ред 1.5.4 и чл. 3, ал. 4 от същия закон. С чл. 4, ал. 1 от ЗБНЗОК за 2009 г. е въведено регулирането на финансовите средства за заплащане на специализирани медико-диагностични дейности. В компетентността на директора на НЗОК е при спазването на установения с нормата ред да утвърждава разпределението им за всяко тримесечие до края на месеца, предхождащ тримесечието, в зависимост от месечното разпределение и очакваното изпълнение на бюджета на НЗОК. Така наречените "регулативни стандарти" представляват метод за определяне на обективни критерии за възлагане на определен брой медицински дейности и тяхната стойност за отделните изпълнители на извънболнична медицинска помощ, и имат характера на прогнозна финансова рамка. Спазването на ЗБНЗОК за 2009 г., респ. вместването на медицинските услуги в рамките на утвърдените регулативни стандарти, обезпечава финансовият ред в сферата на здравното осигуряване. С оглед на това в индивидуалните договори, сключени между НЗОК, респ. РЗОК, и изпълнителите на медицинска помощ, са установени правила и рамки, в които изпълнителите на медицинска помощ могат да назначават специализирани медицински и медико-диагностични дейности за сметка на НЗОК, което означава, че излизането извън тези рамки е за сметка на изпълнителите на медицинска дейност, защото надвишава обема на медицинските дейности, които другата страна по договора - НЗОК, е приела да финансира. Регулативният стандарт е финансов механизъм за разпределение на лимитирани бюджетни средства за специализирана извънболнична медицинска помощ и медико-диагностична дейност. Възложеният регулативен стандарт задължава изпълнителя на медицинска помощ да издаде определен брой направления или да назначи медико-диагностична дейност в рамките на определена стойност. Приемането от изпълнителя на медицинска помощ на задължението да назначи специализирана медицинска дейност в рамките на регулативния стандарт се удостоверява с подписването на протоколите за възлагане на регулативните стандарти. Разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2009 г., изрично регламентира правомощието на НЗОК всяко тримесечие към договорите с изпълнителите на първична и специализирана помощ да определя броя на назначаваните медицински дейности и стойността на назначаваните медико-диагностични дейности. С чл. 4, ал. 2 от ЗБНЗОК за 2009 г. изрично е упълномощен Управителният съвет на НЗОК да утвърждава ред за прилагане на ал. 1. Става дума за законова делегация, въз основа на която са приети Правила за реда за определяне на броя на специализираните медицински дейности и стойността на медико-диагностичните дейности за назначаване от изпълнителите на първична и специализирана медицинска помощ, представляващи приложение № 16 към Решение № РД-УС-04-17 на УС на НЗОК от 20.01.2009 г. Доколкото формата на съществуване на регулативните стандарти е заложена в чл. 166 от НРД 2006 г., преекспонирана е от административния съд отмяната на чл. 167, ал. 1 - 4 от НРД 2006 с решение № 12098/4.12.2006 г. на ВАС по административно дело № 3696/2006 г. на Върховния административен съд, обн. ДВ, бр. 101/15.12.2006 г. Нещо повече, с решение № 2 от 22.02.2007 г. по конституционно дело № 12 от 2006 г. Конституционният съд не възприе тълкуването, дадено с решение № 12098 от 4.12.2006 г. по административно дело № 3696 от 2006 г. по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, II колегия, и се произнесе в смисъл, че ограничителната норма на чл. 4 от ЗБНЗОК не е противоконституционна. В това решение е посочено, че граматическото тълкуване на чл. 4 от ЗЗО води до извода, че обхватът и обемът на медицинската помощ трябва да бъдат определени, т. е. не са неограничени. Прилагателното "определен" показва дадено, определена мяра. Ако целта на закона е достъпът до здравната помощ да е неограничен, подчиненото изречение "чрез определени по вид, обхват и обем пакет от здравни дейности" би било излишно. В процесният казус регулативният стандарт също е част от индивидуалния договор, който изпълнителят на извънболнична медицинска помощ е сключил с НЗОК, представлявана от директора на РЗОК - Бургас. Договор № 02/РД-29-669 от 4.03.2009 г. за оказване на първична извънболнична медицинска помощ от ЕТ "А - ИППМП - д-р Божана Ботьова" гр. Бургас, представляван от д-р Божана Ботьова Боянова, е сключен при действието на Решение на НЗОК № РД-УС-04-17 от 20.01.2009 г. Съгласно т. 167 от това решение Районната здравноосигурителна каса определя индивидуалните регулативни стандарти на всеки от отделните изпълнители на извънболнична медицинска помощ при спазване на утвърдените от директора на НЗОК регионални регулативни стандарти за съответното тримесечие. В чл. 36, ал. 1 от договор № 02/РД-29-669 от 4.03.2009 г. за оказване на първична извънболнична медицинска помощ изрично е записано, че изпълнителят може да назначава извършване на специализирани медицински дейности (СМД) и медико-диагностични дейности (МДД) по брой или стойност на отделните видове, определени в индивидуални регулативни стандарти (РС). В чл. 37, ал. 3 от същия договор е отразено, че изпълнителят е длъжен да възстанови на възложителя заплатените средства за МДД и СМД, назначени от изпълнителя извън разрешените надвишения и задължението за компенсиране. Предвид горното настоящият тричленен състав не споделя отразените в мотивите на проверяваното решение и в писмения отговор на ответника по касационната жалба съображения относно незаконосъобразността на определените регулативни стандарти. Не може да бъде кредитирана и тезата на прокурора, че административният орган е нарушил чл. 235, ал. 2 от НРД 2006 г., защото доколкото в случая не е налице оспорване на констатациите във финансовия протокол по реда на ЗЗО, не е налице задължение на директора на РЗОК да издаде писмена покана за възстановяване на сумите, получени без правно основание, едва след влизане в сила на заповедта за прилагане на санкции за извършените нарушения. По изложените съображения обжалваното съдебно решение следва да бъде отменено като неправилно и вместо него да бъде постановено друго, с което подадената първоначална жалба срещу писмената покана на директора на РЗОК - Бургас бъде отхвърлена като неоснователна. При този изход на спора претенцията за присъждане на деловодните разноски в полза на РЗОК - Бургас се явява основателна и следва да бъде уважена в размер на общо 325 лв. (дължими от ответника по касация), от които юрисконсултско възнаграждение за двете инстанции в общ размер от 300 (150 + 150) лв., определено съгласно чл. 8 във връзка с чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, и направените разноски за държавна такса в размер на 25 лв. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,