Решение № 12230 от 13.11.2024 г. на ВАС по адм. д. № 5340/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационната жалба на министъра на земеделието и храните, чрез процесуален представител, против решение 1907 от 07.03.2024 г. на Административен съд - Бургас, постановено по адм. д. 2543/2021 г., с което е отменен издаденият от него Акт за установяване на публично държавно вземане (АУПДВ) РД 05-62/18.06.2020 г. и преписката е върната на компетентния орган за предприемане на указаните действия.

С твърдения за неправилност на решението поради допуснати съществени нарушение на съдопроизводствените правила, необоснованост и нарушение на материалния закон и необоснованост, съставляващи отменителни касационни основания по чл. 209, т. 3, касаторът претендира неговата отмяна на атакувания съдебен акт и постановяване на друг по съществото на спора, с което да се отхвърли жалбата на П. Т. С. срещу горепосочения АУПДВ.

Ответникът - П. Т. С. от гр. Бургас, редовно призован, не изразява становище по основателността на касационната жалба.

Представителят на Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на Първо отделение, след като прецени наведените в касационната жалба доводи, валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон в изпълнение изискването на чл. 218 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, неблагоприятен за нея, е допустима, а разгледана по същество е неоснователна, поради следните съображения:

Предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред АС- Бургас е бил АУПДВ РД 05-62/18.06.2020 г., издаден от министъра на земеделието, храните и горите. С него в изпълнение на Решение на Европейската комисия (ЕК) C (2014) 6207 final от 05.09.2014 г. относно схема за помощ SA.26212 (2011/C) (ex 2011/NN-ex CP 176/A/08) и SA.26217 (2011/C) (ex 2011/NN-ex CP 176/B/08), приведена в действие в Република България при замените на горска земя, на основание чл. 10 и чл. 38, ал. 1 вр. ал. 3 от Закона за държавните помощи (ЗДП), чл. 59, ал. 1 и ал. 2 АПК вр. чл. 162, ал. 2, т. 6 и т. 9, чл. 165 и чл. 166 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК) за П. Т. С. е установено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане, представляващо несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ, в размер на 35 696 лв. и лихва - 22 877,99лв. за периода от датата на предоставяне на помощта на бенефициера (12.12.2007 г.) до датата на издаване на акта (18.06.2020 г.).

Административният съд е приел, че оспорването е допустимо, а АУПДВ е издаден от компетентен административен орган в изискуемата писмена форма и със съдържание, съответстващо на чл. 59, ал. 2 АПК, вкл. фактически и правни основания за издаването му.

За да отмени акта и да постанови връщане на административната преписка на административния орган, първостепенният съд е обосновал извод за допуснати в производството по издаването му съществени нарушения на административно-производствените правила, като е изложил следните основания:

1. Формално са спазени изискванията на чл. 26 и чл. 34 АПК и жалбоподателят е бил уведомен за започването на административното производство по издаване на оспорения АУПДВ. Предоставена му е възможност за запознаване с административната преписка и за подаване на възражение.

1. Надлежно е проведено и производство по Закона за обществените поръчки (ЗОП) за определяне на оценител.

1. Нито предварително, нито в хода на административното производство обаче не са извършени необходимите проверки и не са събрани доказателства за изясняването на основния спорен въпрос относно идентифицирането на жалбоподателя като бенефициер по смисъла на чл. 107, § 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).

1. По делото липсват методика или процедури, одобрени от министъра на земеделието и храните , в изпълнение на решението на ЕК и на специалната процедура по чл. 38, ал. 9 и ал. 10 ЗДП, доколкото в т. 7.2. от решението на ЕК изрично е посочено, че предложената в него методика е само отправна точка за определяне размера на несъвместимата държавна помощ.

1. Оценителният доклад няма дата на изготвяне - посочено е, че е изготвен през 2018 г.

1. Видно от справката в Търговския регистър по партидата на оценителя - "Агролеспроект" ЕООД, негов едноличен собственик на капитала е Министерство на земеделието и храните, поради което не може да се приеме, че оценката е извършена от независим оценител.

1. Предвид това съдът е приел, че административният орган не е определил стойността на твърдяната неправомерно получена държавна помощ по основание и размер.

Според съда обстоятелствата по т. 3, а именно неидентифицирането на жалбоподателя като бенефициер по смисъла на чл. 107, § 1 ДФЕС е основание и за материална незаконосъобразност на акта.

Относно предявеното възражение за изтекла погасителна давност, решаващият състав е съобразил, че към датата на постановяването на решението на ЕК е действал Регламент 659/99/ЕО, отменен считано от 13.10.2015 г. с Регламент 2015/1589/ЕС. Нормата на чл. 15 от Регламент 659/99/ЕС, възпроизведена в чл. 17 от Регламент 2015/1589/ЕС, определя 10-годишен давностен срок само и единствено по отношение правомощията на ЕК, предоставени й с чл. 108, § 3 вр. § 2 ДФЕС. В случая ЕК е постановила решението си от 05.09.2014 г. в рамките на 10-годишния давностен срок.

Така постановеното решение е валидно, допустимо и правилно.

С чл. 1 от Решението на ЕК е определена за несъвместима с вътрешния пазар неправомерно приведената в действие от Република България, в нарушение на чл. 108, § 3 ДФЕС, държавна помощ, отпусната на предприятия при сделки за замяна на горска земя държавна собственост срещу горска земя частна собственост в периода от 01.01.2007 г. до 27.01.2009 г. От обхвата на помощта са изключените помощите de minimis, предоставени при сделките за замяна (чл. 2 от Решението) и индивидуалните помощи, предоставени при сделките за замяна, посочена в чл. 1, която към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно чл. 1 от Регламент (ЕО) 994/98, или на условията съгласно всяка друга одобрена схема за помощ, съвместима с вътрешния пазар до максималния интензитет на помощ, приложим за този вид помощи. Държавата възстановява несъвместимата помощ от бенефициерите, ако чрез дерогация помощта не бъде възстановена от бенефициерите чрез отмяна на сделките за замяна (чл. 4, § 1 и § 2 от Решението на ЕК), като подлежащите на възстановяване суми включват и лихвите о датата на предоставяне на помощта до действителното им възстановяване.

При действието на чл. 107, § 1 ДФЕС мярката представлява помощ, когато бенефициерът е предприятие и мярката е с характеристиките, посочени в съображение 124 от Решението на ЕК: 1. за мярката да е отговорна държавата и тя да е финансирана с държавни ресурси; 2. тя да предоставя предимство на нейния бенефициер; 3. това предимство да бъде избирателно; 4. мярката да нарушава или да застрашава да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите - членки (ДЧ).

С отменения от първоинстанционния съд АУПДВ са въведени фактически твърдения за адресата като предприятие заради участието му като съдружник в търговски дружества и за получаване на икономическо предимство от него в определен размер. Те обслужват правното твърдение на неговия издател за съществуването на публично държавно вземане с източник неправомерната и несъвместима държавна помощ, предоставена чрез замяната на имоти и размер, включващ този на икономическото предимство и лихвата за забава. Твърдените от администратора на помощта факти са спорни и по арг. от чл. 8, ал. 2 и чл. 153 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), във вр. с чл. 144 АПК, са предмет на доказване. В неговия обсег не са включват механизмът на получаване на предимство от икономическия оператор, както и въздействието на мярката върху конкуренцията (продуктов и географски пазар, засегнат от мярката), тъй като в тази връзка в оспорения АУПДВ не са изложени никакви мотиви.

Правомерно решаващият състав е приел, че осъщественото с процесния АУПДВ ограничаване на признаците за определяне на предприятието е несъвместимо с указанията в съображение 127 от Решението на ЕК, предвиждащо идентифицирането на бенефициера на неправомерната помощ да не се обвърже единствено с осъществяването на стопанска дейност, а и с използването на заменената горска земя за тази дейност като условия за зачитането им за предприятия по смисъла на чл. 107, § 1 ДФЕС.

По аргумент от чл. 170, ал. 1 АПК, споделими са част от изводите на съда за недоказаност на факта на получаване на предимството и на неговия размер от администрацията, чиято е обвързаността за несъмненото установяване на посочените в него фактически основания и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. С аргумент от съображение 173 на Решението на ЕК несъвместимо икономическо предимство възниква при положителен резултат след изваждане от разликата между пазарната и административната цена на горската земя държавна собственост и същата разлика за горската земя частна собственост. Комисията е отбелязала, че българските органи вече притежават информация за двата вида цени към момента на замените, но при съмнение относно възможността за прилагане на тази методика може да решат да извършат оценка на пазарните цени на заменените парцели с помощта на независим експерт. Поставено е изискване определянето на експерта да е след тръжна процедура, като в тези изключителни случаи българските органи да посочат съответните парцели, обосновка за необходимостта от оценка от независим експерт и да предложат на Комисията избрания експерт, който да бъде одобрен от Комисията и от РБ (съображение 176). Решението на ЕК не съдържа изискване за приемане на методика за оценка, но оценителните доклади на "Агролеспроект" ЕООД са изготвени при неназовани методи, което е несъвместимо с изискването за пълнота на главното доказване. В същото време оценителят не е независим, доколкото едноличен собственик на капитала на дружеството е администраторът на помощта. Следва да се отбележи, че не администраторът на помощта е възложил оценката на оценителя. Оценителните доклади предхождат образуването на административното производство и по отношение на него са извънпроцесуална дейност на администрацията. Не е мотивирано решението да се възложи оценка на независим оценител, а механизмът на приобщаване на оценките ги определя като информация, налична при администратора на помощ (вж. чл. 38, ал. 7, т. 1 ЗДП), която с оглед момента на изготвяне на докладите, е различна от предоставената на ЕК информация за пазарни цени на парцелите. Възлагането на оценка от субект, различен от администратора на помощна, която да се ползва като информация по чл. 38, ал. 7, т. 1 ЗДП е в противоречие с правилата на чл. 38, ал. 7, т. 2 и ал. 10 ЗДП, предвиждащи оценката да се възлага и приема от администратора на помощта при условията и в срока по решението на ЕК. Горното препятства формирането на извод за получено от частноправния субект в правоотношението по замяната на икономическо предимство в конкретен размер. Въпреки одобрението от ЕК на изпълнителя на оценителските доклади, обоснован е изводът на първостепенния съд, че пазарните оценки на държавните и частните имоти не са изготвени от независими експерти в изпълнение изискването на съображение 176 от решението на ЕК. По делото от страна на ответника не е представено нито писмото, с което ЕК е уведомена за избрания оценител - "Агролеспроект" ЕООД, нито документите, които са й били представени, поради което не би могло категорично да се твърди, че й е била предоставена и информацията, според която едноличен собственик на капитала на "Агролеспроект" ЕООД е Министерство на земеделието, храните и горите, и въпреки, че й е станала известна тази свързаност, тя е одобрила оценителя.

В тази връзка следва да се посочи, че при определянето на пазарната цена административният орган е трябвало да съобрази определението за пазарна цена, дадено в решение от 2 септември 2010 г. по дело С-290/07 Р - т. 68 и в решение от 16 декември 2010 г. по дело С-239/09 - т. 34, според което пазарна цена е цената, която частен инвеститор, действащ в нормални условия на конкуренция, би могъл да определи.

Според т. 35 от посоченото по-горе решение на СЕС по дело С-239/09, когато националното право установява правила за изчисляване на пазарна стойност на земи с оглед на тяхната продажба от публични органи, за да съответстват тези правила на член 87 ДЕО /чл. 107 ДФЕС/, при прилагането им във всички случаи трябва да се получи цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност. Тъй като последната е теоретична, освен при продажбите, при които се приема най-добрата оферта, задължително трябва да се приеме за допустим марж на отклонение на получената цена от теоретичната.

Тъй като специално за целите на чл. 38, ал. 7, т. 2 ЗДП няма нормативно регламентирана методика, то съгласно посоченото решение на СЕС не е необходимо задължително административният орган в административното производство да разработи и одобри такава методика, противно на приетото от първостепенния съд. Няма пречка например да се използва регламентацията в Наредбата за оценка на поземлени имоти в горските територии, приложима за сделките с поземлени имоти в горските територии, които са държавна и общинска собственост, и за определяне на цени на поземлени имоти в горски територии, за които нормативен акт изисква оценка и в закон не са определени други условия и ред за изготвяне на оценката (чл. 1, т. 1 и т. 6) или друга методика, регламентирана в друг нормативен акт, но със съответните корекции, така че да се получи цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност към датата на договора за замяна.

В случая в оценителния доклад не е използвана конкретна, нормативно регламентирана методика. Посочено е, че е използвана информация за вписани сделки с поземлени имоти в горски територии в периода 2005 г. - 2009 г., т.е. 2 години преди датата на сключване на договора за замяна с оглед прилагането на метода на пазарните аналози, но източниците на използваната информация не са представени като приложения към доклада и не е обяснен начинът на извършване на корекциите.

Относно погасителната давност решаващият състав правомерно е съобразил разясненията на СЕС по т. 46 от решението по дело С-627/18, съобразно които когато дадена помощ е приведена в действие без предварително уведомление до Комисията (както е в настоящия случай), тя е неправомерна по силата на член 108, § 3 ДФЕС и получателят на помощта не може да има към този момент оправдани правни очаквания относно нейното правомерно отпускане (виж в този смисъл и решение на СЕС от 19 март 2015 г. по дело С-672/13, т. 77, както и решение на СЕС от 5 март 2019 г. по дело С-349/17, т. 98). Според т. 50 от решението на СЕС по дело С-627/18 в рамките на 10-годишния давностен срок по член 17, параграф 1 от Регламент 2015/1589 Комисията винаги може да поиска възстановяване на неправомерна помощ, при това независимо от евентуалното изтичане на приложимия в националното законодателство давностен срок (в същия смисъл и решение на СЕС от 5 март 2019 г. по дело С-349/17, т. 114). Поради това принципът на правна сигурност, който давностните срокове имат за цел да гарантират, не може да бъде пречка за възстановяването на обявена за несъвместима с вътрешния пазар помощ (т. 60 от решението на СЕС по дело С-627/18).

Гореизложените съображения налагат крайния извод, че пропускът на администрацията да включи правно релевантни факти като фактически основания за издаване на АУПДВ, не може да бъде отстранен в производството по оспорването му и изключва допустимостта на установяването им за пръв път от съда. Без да са установени предпоставките за възникване на публичното държавно вземане за възстановяване на неправомерна и несъвместима държавна помощ, предоставена със сключването на процесния договор за замяна, установяването на вземането с АУПДВ е неправомерно. Ето защо, като е отменил оспорения АУПДВ, първостепенният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила.

Същото заключение следва и спрямо решението на АС - Бургас в частта, с която е върната преписката на компетентния административен орган след отмяната на неговия акт със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. То е продиктувано от необходимостта решението на ЕК да се изпълни съгласно чл. 14, § 3 от Регламент (EО) 659/1999, съответно чл. 16, § 3 от Регламент 2015/1589 ЕС), с оглед на което националното право не може да възпрепятства прилагането на правото на Съюза. Национална разпоредба, която пречи на националния съд да приложи всички правни последици от нарушението на чл. 108, § 3 ДФЕС, трябва да се разглежда като несъвместима с принципа на ефективност. Макар възстановяването на неправомерна държавната помощ да се извършва съгласно разпоредбите на националното право, то чл. 108, § 3 ДФЕС изисква националните разпоредби да гарантират възстановяването й в пълен размер, вкл. лихви за целия период на ползването й (виж решение на СЕС от 5 март 2019 г. по дело С-349/17, т. 139, т. 140, т. 141, както и съображение 168 от решението на ЕК).

Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение първо АПК, Върховният административен съд, първо отделение