Решение № 10612 от 17.08.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1853/2017 г.

Решение № 10612 от 17.08.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1853/2017 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на М. М. Ч. против решение № 725 от 21.12.2016 г. по адм. дело № 428/2016 г. на Административен съд - П.. В нея са развити подробни съображения за неправилност на съдебния акт поради постановяването му при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК за отмяна на съдебния акт. Ответникът по касационната жалба - кметът на община Велинград, чрез процесуалния си представител, изразява становище, че обжалваното решение е правилно, не са налице сочените касационни основания за отмяната му и иска да се остави в сила. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, намира, че касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, приема следното: С обжалваното решение Административен съд - П. е отхвърлил жалбата на М. М. Ч. против заповед № 895 от 27.04.2016 г. на кмета на община Велинград, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателя, за длъжността "главен експерт" с ранг II младши в отдел "Образование, култура и вероизповедание" към община Велинград, считано от датата на връчване на заповедта. Съдът е установил следните фактически обстоятелства: Общински съвет гр. В. с решение № 42 от 8.02.2012 г. е приел обща численост от 72 щатни длъжности и структура на Общинска администрация - Велинград, подробно посочени по дирекции и отдели, а с решение № 43 от 8.02.2012 г. е приел обща численост от 78,5 щатни броя и структура на създадените служби на общинска администрация в кметствата на територията на община Велинград. Общата численост на администрацията, по силата на цитираните решения на Общински съвет, е възлизала на 150,5 щатни длъжности. Утвърден е Устройствен правилник на Общинска администрация Велинград от кмета на общината. Съгласно решения № 42 и 43 от 8.02.2012 г на ОбС гр. В., отдел "Образование, култура и вероизповедание" е самостоятелно структурно звено, част от общинската структура, с численост 4,5 щатни бройки. От представените по делото длъжностни разписания е установено, че към 1.12.2015 г. длъжностите в отдел "Образование, култура и вероизповедание" са началник отдел - 1 щ. бр., секретар - 0,5 щ. бр., главен експерт - 2 щ. бр. и младши експерт - 1 щ. бр. Жалбоподателят е заемал длъжността "главен експерт" в отдел "Образование, култура и вероизповедания" в община Велинград. С решение № 18 от 17.12.2015 г. Общински съвет гр. В. е приел нова структура на Общинска администрация - Велинград, при обща численост на администрацията от 137,5 щатни длъжности. В т. 1.3 от решение № 18 от 17.12.2015 г. са изброени отделите и дирекции, които се закриват, в т. ч. отдел "Образование, култура, вероизповедание". В решението е посочено, че се съкращават всички нетрансформирани щатове, а всички длъжности, за които е предвидено трансформиране в друго структурно звено или съответно друго длъжностно наименование, се съкращават, ако в едномесечен срок от решението страната по правоотношението откаже съответното преназначаване. С новата общинска структура е създадена дирекция "Хуманитарни и социални дейности", с щатна численост от 7,5 бройки. Функциите на дирекцията са регламентирани в чл. 30 от правилника. Със заповед 1910/3.12.2015 г. на кмета на община Велинград е утвърден Устройствен правилник на общинска администрация Велинград, на органите на изпълнителната власт и техните заместници. Със заповед № 82/15.01.2016 г. кметът на О. В. е утвърдил длъжностно разписание на Общинска администрация - Велинград, съгласно Приложение № 1 от Наредба за прилагане на Класификатора на длъжности в администрацията. Съгласно длъжностното разписание, в сила от 15.01.2016 г., в дирекция "Хуманитарни и социални дейности" са предвидени длъжностите: директор на дирекция 1 щ. бр., секретар 1 щ. бр., старши експерт 1 щ. бр., младши експерт 2 щ. бр., счетоводител 1 щ. бр., главен специалист 1 щ. бр. и технически сътрудник 1 щ. бр. По делото са изслушани и приети две съдебно - икономически експертизи, на които е възложено да сравнят длъжностните характеристики за длъжността "главен експерт", заемана от жалбоподателя в закрития отдел "Образование, култура, вероизповедания" и длъжностите в създадената дирекция "Хуманитарни и социални дейности" и особено с тази на "младши експерт". Въз основа на заключенията на експертите, съдът е приел, че част от основната цел в длъжностната характеристика на длъжността "главен експерт" в отдел "Образование, култура и вероизповедание" е сходна с една от основните цели в длъжностна характеристика на младши експерт, заемана от служителката Т. К. в дирекция "Хуманитарни и социални дейности". Областите на дейност, посочени в длъжностната характеристика на "главен експерт" в отдел "Образование, култура и вероизповедание" са сходни с част от областите на дейност в длъжностните характеристики на младши експерт и длъжностната характеристика на "директор на дирекция в община и район" в дирекция "Хуманитарни и социални дейности". Съдът е възприел заключението на вещото лице, че преките задължения, регламентирани в длъжностната характеристика на "главен експерт" в отдел "Образование, култура и вероизповедание" съвпадат по 4 позиции (т. 5.6, 5.15, 5.19 и 5.20), имат сходство по 10 позиции (т. 5.3, 5.7, 5.8, 5.9, 5.10, 5.11, 5.12, 5.13, 5.14 и 5.17) и нямат съвпадения или сходства по 6 позиции (т. 5.1, 5.2, 5.4, 5.5, 5.16 и 5.18) с преки задължения от длъжностните характеристики на длъжностите в дирекция "Хуманитарни и социални дейности". Съдът е направил извод, че няма пълно съвпадение на длъжността "главен експерт" в отдел "Образование, култура и вероизповедание" с някоя от длъжностите в дирекция "Хуманитарни и социални дейности". Длъжността "главен експерт" в отдел "Образование, култура и вероизповедание" не е трансформирана в някой от другите отдели и дирекции на Общинска администрация Велинград. При това фактическо положение, съдът е приел от правна страна, че са изпълнени предпоставките по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл за прекратяване на служебното правоотношение с жалбоподателя. Изложил е съображения, че промяната в общинската структура и численост на общинската администрация е в компетентностите на общинския съвет и кмета на общината, проведена е в съответствие с предписаната в закона процедура, в резултат на която заеманата от жалбоподателя длъжност е премахната като нормативно установена позиция. При извършеното сравнение на функционалните характеристики на длъжността "главен експерт" в закрития отдел с тези на длъжностите в дирекция "Хуманитарни и социални дейности", е приел за установено, че същата е престанала да съществува и като система от функции, задачи и отговорности. Съдът е обсъдил наведените доводи от жалбоподателя и е приел, че органът по назначаване не е имал задължение да извърши подбор между служителите, чиито длъжности са съкратени. Така мотивиран е постановил обжалвания резултат. Върховният административен съд, като прецени доводите и възраженията на страните и доказателствения материал по делото, намира, че касационната жалба е основателна, по следните съображения: Съдът е установил вярно фактически обстоятелства, но погрешно е интерпретирал същите и е извел неправилни правни изводи относно законосъобразността на оспорената заповед. Правилно и обосновано е посочил, че с приетите решения на Общински съвет гр. В., на основание чл. 21, ал. 1, т. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, е приета нова структура на общинската администрация и е намалена общата численост на длъжностите в администрацията, а кметът на община Велинград е утвърдил нов устройствен правилник и ново длъжностно разписание. В резултат на предприетата структурна реорганизация отдел "Образование, култура и вероизповедание" е закрит и е създадена дирекция "Хуманитарни и социални дейности". Трябва да се посочи, че закриването на отдел "Образование, култура и вероизповедание" като организационна единица не е задължително свързано с преустановяване на функциите на това звено и в този смисъл експертните заключения на вещите лица Щерева и Долева дават синхронен отговор, че по-голяма част от функциите на закрития отдел са продължили да се изпълняват от новосъздадената дирекция. Прегледът на експертните длъжности в отдел "Образование, култура и вероизповедание" и в дирекция "Хуманитарни и социални дейности" показва, че в закрития отдел са съществували 3 експертни длъжности - 2 бр. главен експерт и 1 бр. младши експерт, а в новооткритата дирекция са предвидени отново 3 експертни длъжности - старши експерт 1 бр. и младши експерт 2 бр. В заключението си вещото лице Щерева сочи, че длъжността "главен експерт" - 2 щ. бр. е трансформирана в длъжност "старши експерт" и длъжност "младши експерт", като при извършения анализ и сравнение на длъжностните характеристики на "главен експерт" в отдел "Образование, култура и вероизповедание" с всички длъжностни характеристики на служителите в дирекция "Хуманитарни и социални дейности" е констатирала, че част от функциите и задълженията от длъжностната характеристика "главен експерт" са вменени като функции и задължения в длъжностна характеристика на длъжността "младши експерт" в дирекция "Хуманитарни и социални дейности". В експертното заключение на вещото лице Долева пунктуално са сравнени двете длъжностни характеристики за длъжностите "главен експерт" и "младши експерт", като са посочени идентичните дейности и отговорности, сходните такива и липсата на еднаквост. Видно от направеното сравнение, правилно кредитирано от съда е, че длъжността "главен експерт" не е премахната като съвкупност от отговорности и задачи. Констатираното отсъствие на сходство само в шест пункта от общо двадесет показва, че изпълнението на задълженията, възложени на длъжността "главен експерт" не е преустановено, а само формално изменено. Основателни са доводите в касационната жалба, че и по два от тези шест пункта: по т. 5.2 - "разработване на проекти за програми, планове, решения и актове за сферата, за която отговаря, създаване на организация за изпълнение и участие при изпълнение" е налице сходство със задачите по т. 5.23 от длъжностната характеристика на младши експерт" - "разработва стратегии, правилници, наредби, програми, планове, системи, инструкции, заповеди, проекти за решения на ОбС, вътрешни актове, включително система за финансово управление и контрол, свързани с предмета на дейност на структурното звено". По аналогичен начин са променени и функциите по т. 5.16., както се поддържа в касационната жалба. Очевидно е, че промяната се състои в детайлизиране на актовете, но не засяга същината на възложената дейност. Следователно, длъжността "главен експерт", заемана от жалбоподателя не е премахната като система от функции, задачи и отговорности, а присъщите й функционални дейности са разписани в длъжностната характеристика за длъжността "младши експерт". Трябва да се отбележи, че в Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията ясно са разграничени функционалната компетентност и ниво на отговорност на експертните длъжности "главен експерт" и "младши експерт" - чл. 7, ал. 2 и 4 от наредбата, поради което констатираната идентичност по 4 позиции и сходство по 12 позиции от общо 20 в обсъжданите длъжностни характеристики също обуславя извод, че всъщност длъжността е само формално изменена. Върховният административен съд многократно е изтъквал в практиката си, че: "Когато органът по назначаването твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, трябва да докаже, че тази длъжност вече не фигурира и като наименование (нормативно определена позиция) в длъжностното разписание на съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика". (В този смисъл виж решение № 49 от 3.01.2012 г. на ВАС по адм. дело № 2343/2011 г., решение № 51 от 4.01.2013 г. на ВАС по адм. дело № 13394/2012 г., решение № 52 от 3.01.2012 г. на ВАС по адм. дело № 2661/2011 г., решение № 186 от 6.01.2011 г. на ВАС по адм. дело № 7448/2010 г., решение № 349 от 9.01.2012 г. на ВАС по адм. дело № 10612/2010 г., и др.). По смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, реорганизация, обосноваваща съкращаване на щат, следва да бъде насочена не към конкретни служители, а към конкретна необходимост на службата. При отпадане необходимостта от осъществяване на определена дейност, законодателят предоставя възможност за съкращаване на осъществявалите я до този момент служители - вж. решение № 13005 от 2.12.2015 г. по адм. дело № 617/2015 г. на ВАС. В случая премахването на длъжността "главен експерт" като нормативно определена позиция в длъжностното разписание не е съпътствано с премахването на съдържанието на длъжността като система от функции, задължения и изисквания. Ето защо, решаващият съд е достигнал до неправилно заключение, че длъжността, заемана от жалбоподателя е действително съкратена, поради което с оспорената заповед законосъобразно е прекратено служебното му правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Останалите релевирани доводи в касационната жалба, че е налице преобразуване на администрация по смисъла на чл. 87а ЗДСл и нарушаване на принципа за съразмерност по чл. 6 АПК при издаване на оспорената заповед не намират опора в доказателствения материал по делото и са неоснователни. Предвид изложеното, обжалваното решение е постановено при неправилно приложение на материалния закон и е налице касационното основание по чл. 209, т. 3, предл. 1-во АПК за отмяната му. Поради това, че спорът е изяснен от фактическа и правна страна, следва да се постанови решение по съществото на оспорването, като се отмени обжалваната заповед № 895 от 27.04.2016 г. на кмета на община Велинград, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателя М. М. Ч., за длъжността "главен експерт" с ранг II младши в отдел "Образование, култура и вероизповедание" към община Велинград, считано от датата на връчване на заповедта. С оглед изхода на спора, юридическото лице община Велинград, в чиято структура е административният орган, издал заповедта, следва да заплати на касационния жалбоподател направените по делото разноски пред двете инстанции общо в размер на 1295,20 лв., от които 600 лв. пред касационната инстанция и 695,92 лв. пред първата инстанция, съгласно представените списъци на разноските. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, пето отделение,