Решение № 9604 от 29.08.2016 г. на ВАС по адм. д. № 13944/2015 г.

Решение № 9604 от 29.08.2016 г. на ВАС по адм. д. № 13944/2015 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на К. М. М., гр. П., ул. "П. Р. Славейков" № 30, вх. "...", ап. ... срещу Решение № 5819 от 02.10.2015 г. на Административен съд, С. град, постановено по административно дело № 4995/2015 г.

С обжалваното решение съдът отхвърлил жалбата на г-н М. срещу Решение № РС-198-14-024 от 23.04.2015 г. на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, с което е установен конфликт на интереси - нарушение на чл. 8, изречение второ, предложение второ във връзка с чл. 35 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ) и неподаване на декларация по чл. 12, т. 4 от закона - нарушение на чл. 16, ал. 1 във вр. с чл. 37 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси.

Касационният жалбоподател - К. М. М., счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът, в нарушение на материалния закон и необосновано приел получаването от съпругата на г-н М. на материална облага, изразяваща се в помощ, подкрепа и привилегия. Съдът се доверил на изводите на Комисията, без да отчете, че действията са били необходими - потвърдени са от данните по преписката и становището на началника на касатора. Съдът неправилно приел, че облагата е в причинно-следствена връзка с частния интерес.

Съдът не отчел, че извършеното е било предмет на дисциплинарно наказание - за нарушение на чл. 178, ал. 2 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР отм.) и чл. 227, ал. 1, т. 9 от Правилника за прилагане на Закона за Министерството на вътрешните работи (ППЗМВР). Заповедта за дисциплинарното наказание влязла в сила на 22.07.2014 г. По този начин производството по реда на Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси води до второ наказание за едно и също деяние. Счита, че е налице колизия между Закона за Министерството на вътрешните работи (отм.), Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси и Закона за административните нарушения и наказания.

Съдът не отчел, че действията на касатора били необходими и превантивни - за предотвратяване на престъпление. Те по никакъв начин не накърняват правата на предупреденото лице. Излага хронологията на събитията. Сочи, че решението на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси е близо шест месеца след изслушването и десет месеца след откриване на производството, което е в противоречие на чл. 27 ЗПУКИ.

Касаторът моли съда да отмени обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от адв. М. А., Адвокатска колегия, гр. П..

Ответникът по касационната жалба - Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (Комисията), счита същата за неоснователна. Излага подробно разбирането си за характера на облагата, предмет на конфликта на интереси, и сочи, че не е необходимо тя да е постигната или реализирана. Конфликтът на интереси като административно нарушение има формален характер. Законът не изисква облагата да е незаконна или да е в резултат на неправомерно упражняване на правомощия или задължения от лицето, което заема публична длъжност. Сочи, че частният интерес и облагата са в причинно-следствена връзка.

Излага подробно доводи за характера на дисциплинарното наказание и на административното нарушение по Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. Счита, че становището на касатора би довело до избягване на по-тежката санкция за извършено административно нарушение, чрез налагане на дисциплинарно наказание. Сочи, че дисциплинарното наказание засяга само трудовото правоотношение, докато административното засяга неговата личност и имущество. Конфликтът на интереси, като административно нарушение се характеризира с висока степен на обществена опасност, поради което санкционирането на лицето, заемащо публична длъжност единствено с дисциплинарно наказание не съответства на принципите на административното право, на целта на закона и на тежестта на нарушението.

Сочи, че защитата на публичния интерес в областта на охраната на обществения ред се осъществява чрез Закона за Министерството на вътрешните работи и в частност чл. 3, т. 5 и чл. 178, ал. 2 ЗМВР (отм.). С оглед на това ирелевантно е дали процесният предупредителен протокол е съставен при наличие на необходимите предпоставки. Касаторът сам извършил действията, нарушил чл. 178, ал. 2 ЗМВР (отм.), не изпълнил задълженията си по чл. 19 ЗПУКИ и не подал декларация по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ. Неизпълнението на тези разпоредби създава сериозна опасност от накърняване на обществения интерес и е основание за възникване на административнонаказателна отговорност.

Правилно съдът приел, че срокът по чл. 27, ал. 1 ЗПУКИ е инструктивен и неспазването му не е ограничило правата на касатора. Наред с това след този срок са представени допълнителни доказателства, които органът трябвало да обсъди и предостави на касатора за запознаване.

Моли съда да отхвърли касационната жалба и да остави в сила обжалваното решение. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Ответникът се представлява от юрисконсулт С. Д..

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Правилно съдът приел, че е налице конфликт на интереси по смисъла на чл. 2 ЗПУКИ. Налице е частен интерес, като не е необходимо това реално да е повлияло на касатора при упражняване на служебните му правомощия. Достатъчно е да e съществувала възможност частният интерес да може да повлияе на безпристрастното и обективно изпълнение на служебните задължения от страна на касатора.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. На 18.08.2014 г. в Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси постъпил сигнал, рег. № С-2014-198, за извършена от К. М. М. проверка по сигнал, подаден от съпругата му и съставяне на протокол за предупреждение по чл. 56 ЗМВР (отм.) на 08.05.2014 г. По сигнала била образувана преписка.

1. Към 08.05.2014 г. К. М. М. заемал длъжността полицейски инспектор, VI степен, в "Териториална полиция" на сектор "Охранителна полиция" във Второ районно управление "Полиция" на Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. П. - Заповед № 1841 от 14.05.2010 г., акт за встъпване от 15.05.2010 г.

1. В периода 19.03.2008 г. - 31.03.2014 г. г-н М., в качеството си на полицейски служител, подавал декларация по чл. 12, т. 2 във вр. с чл. 14 ЗПУКИ.

1. К. М. М. и М. Х. М. са съпрузи - акт за граждански брак № 1041 от 22.10.1989 г.

1. На 28.04.2014 г. М. М. подала във Второ районно управление "Полиция" сигнал за осъществено спрямо нея заплашване от Е. Д. на 23.04.2014 г. във връзка с освидетелстване на последната от експертна лекарска комисия. Към сигнала били приложени писмени сведения от И. П. и Б. П. - свидетели на разговора.

1. На 29.04.2014 г. сигналът бил разпределен на г-н М.

1. На 08.05.2014 г. г-н М. снел писмени обяснения от Е. Д. и я предупредил да не нанася психически и физически тормоз на М М., да не я заплашва със саморазправа и всички спорни въпроси да решава по законоустановения ред.

1. На 17.07.2014 г., със Заповед № 2037, директорът на Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи, гр. П., наложил на г-н М., за извършено нарушение на чл. 178, ал. 2 ЗМВР (отм.) на основание чл. 227, ал. 1, т. 9 ЗМВР (отм.) дисциплинарно наказание "порицание" за срок от шест месеца.

1. На 06.11.2014 г., в становище, рег. № 31р-1663, началникът на отдел "Охранителна полиция" в Областната дирекция на Министерството на вътрешните работи информирал Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси за извършените от г-н М. действия по сигнала на г-жа М.

1. На 06.11.2014 г. г-н М. бил поканен за изслушване от Комисията като му били разяснени правата по чл. 34 АПК и чл. 26 ЗПУКИ.

1. Изслушването било отразено в протокол № 73 от 06.11.2014 г.

1. На 21.04.2015 г. бил изготвен доклад по преписката от Дирекция "Правна" на Комисията, който съдържал предложение за произнасяне по същество.

1. На 23.04.2015 г. Комисията разгледала доклада и приела Решение № РС-198-14-024, с което установила конфликт на интереси и неподаване на декларация по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че оспореното решение е взето от компетентен орган с исканото мнозинство - чл. 22а, ал. 6 във вр. с чл. 22ж, ал. 2 ЗПУКИ във вр. с чл. 15, ал. 1 и 6 от Правилника за организацията и дейността на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (Правилника). Решението е подписано в съответствие с изискванията на чл. 15, ал. 7 от Правилника. То е в исканата от закона форма и съдържа изискуемите от закона реквизити. В хода на административното производство органът не е допуснал нарушения на административнопроизводствените правила. Спазени са чл. 23, ал. 1 и чл. 26 ЗПУКИ. Съдът приел, че срокът по чл. 27, ал. 1 ЗПУКИ не е спазен, но същият е инструктивен и правото на защита на г-н М. не е ограничено.

Съдът приел, че оспореното решение е издадено и при спазване на материалноправните предпоставки. Органът правилно определил К. М. като лице, което заема публична длъжност - чл. 3, т. 25 ЗПУКИ. Правилно определил, че К. М. и М. М. са свързани лица по смисъла на § 1, т. 1 ЗПУКИ. Извършеното от К. М. представлява "други дейности" по смисъла на чл. 8, изречение 2, предложение 2 ЗПУКИ - действията му се основават на чл. 176, ал. 2, изречение 2 и чл. 56 ЗМВР (отм.), както и на релевантната подзаконова нормативна уредба. Правилен съдът приел извода на органа за наличие на частен интерес, породен от съпружеските отношения на жалбоподателя и М. М., който интерес е/би повлиял върху безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията и на задълженията по служба. Облагата е нематериална - М. получила помощ, подкрепа и привилегия от служител на органите на изпълнителната власт при упражняване на правомощията му. Приел, че без правно значение е факта, че в подадения от М. сигнал се съдържат достатъчно данни за снемането на обяснения от лицето и съставянето на предупредителен протокол.

Съдът приел, че наложеното на жалбоподателя дисциплинарно наказание не е обжалвано по съдебен ред, а и заповедта за неговото налагане не е предмет на съдебното производство. За доказан съдът приел и факта на неподаване на декларация по чл. 12, т. 4 ЗПУКИ.

Съдът приел, че оспореното решение е и в съответствие с целта на закона - чл. 1 ЗПУКИ. Въз основа на това съдът направил извод за законосъобразност на обжалваното решение и отхвърлил оспорването.

Този извод на съда е правилен.

Касаторът твърди, че обжалваното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон и е необосновано. В подкрепа на твърдяните пороци на съдебния акт касаторът излага доводи относно характера на облагата, правомерността на своите действия и наличието на дисциплинарно наказание.

Фактическият състав на конфликта на интереси, както обосновано приел и съдът, изисква кумулативно наличие на три предпоставки - а) лице, което заема публична длъжност по смисъла на чл. 3 ЗПУКИ, б) частен интерес на това лице и в) възможност този частен интерес да повлияе на безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията на лицето. От дефиницията е видно, че частният интерес и способността му за въздействие превръщат обективните, нормативно установени правомощия, права и задължения на лицата, заемащи публични длъжности, в недопустим от закона начин на упражняване на тези правомощия, права и задължения, защото трансформират предоставената от държавата власт, права и задължения от средство за постигане на общи цели и интереси в инструмент за постигане на частен интерес. Ч. интерес и неговата способност за въздействие променят целта, с която се използва предоставената публична власт, права и задължения и по този начин нарушават принципа на правовата държава - управление според Конституцията и законите.

С оглед на тази изключителна роля на частния интерес законодателят го е дефинирал легално. Съгласно чл. 2, ал. 2 ЗПУКИ частен интерес е този, който води до облага. Облагата е за лицето, което заема публичната длъжност или за свързано с него лице. Кое лице е свързано определя § 1, т. 1 ЗПУКИ. Законодателят е дал определение и на понятието облага. Облагата, с оглед на своята субстанция, може да бъде материална или нематериална. Но освен този общо определен характер на облагата законодателят е регламентирал и конкретните нейни проявни форми. Изброяването в чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ е лимитативно.

Касаторът оспорва наличието в случая именно на облага и в частност на нематериална облага. Съдът и органът приели, че нематериалната облага се изразява в получената от съпругата на г-н М. помощ, подкрепа и привилегия. Законодателят не е дал легални дефиниции на употребените понятия помощ, подкрепа и привилегия. Поради това и в съответствие с чл. 36, ал. 1 и по аргумент от чл. 37, ал. 1 и 2 от Указ 833 от 24.04.2007 г. за прилагане на Закона за нормативните актове съдържанието на тези понятия е значението на думите в общоупотребимия български език. Така помощ е онова, което се дава някому или се прави, за да бъде улеснен, подкрепен, спасен. П. са действия, постъпки, чрез които някой някому помага, а привилегия - право или предимство, което поставя някого в по-благоприятно положение от другите, Български тълковен речник, С., Наука и изкуство, 2008, с. 681, 653, 750.

Безспорно по делото е, че г-жа М. е била обект на деяние, което според нейната преценка я принудило да потърси помощ и подкрепа от компетентните власти, отговорни за опазване на обществения ред и за предотвратяване на престъпления. Помощта и подкрепата са обективирани в предприетите спрямо лицето, което извършило твърдяното деяние, действия от компетентен орган - снемане на обяснения и писменото предупреждение за въздържане от конкретни действия спрямо г-жа М.. Предупреждението по чл. 56 ЗМВР (отм.) е законово установена форма на държавна принуда, която има за цел да предотврати престъпление или нарушение на обществения ред. Следователно това е законово установено средство, чрез което г-жа М. обективно получава помощ и подкрепа за разрешаване на възникналите отношения с предупреденото лице. Чрез него обаче тя не получава привилегия, предимство пред другите, защото това е законово съществуваща форма на помощ и подкрепа, достъпна не само и не единствено за г-жа М.. Конкретното осъществяване на предупреждението също не създава за нея някаква привилегия, защото получената помощ и подкрепа не я поставят в по-благоприятно положение в сравнение с други лица, а създават предпоставки за възстановяване на дължимото поведение от предупреденото лице.

Видно от изложеното чрез извършените от касатора действия свързано с него лице - съпругата му, получила помощ и подкрепа. Тя не е получила привилегия, поради което този извод на съда и на органа като несъответен на доказателствата по делото е неправилен. Тази неправилност обаче не се е отразила на правилността на крайния извод за получена нематериална облага.

Касаторът твърди, че нематериалната облага не е осъществена, защото е действал правомерно - обективно налице са били предпоставките за осъществяване на законовите му правомощия. Както обосновано приел съдът, в хипотезата на чл. 8 ЗПУКИ наличието на материалноправните предпоставки за действията на лицето, заемащо публична длъжност, е ирелевантен факт. Законът не изисква правомощията да са упражнени в нарушение на материалноправните предпоставки за тяхното прилагане. Законът установява неправомерния характер на упражняването на правомощията поради неправомерната цел, с която са упражнени - придобиването на облага в частен интерес, а не поради нарушение на материалноправните предпоставки за тяхното упражняване. С оглед на това конфликт на интереси е налице и тогава, когато лицето, заемащо публична длъжност, е упражнило правомощията си в съответствие с материалноправните предпоставки за тяхното прилагане, но това е станало в негов частен интерес.

Този подход на законодателя е обусловен от факта, че конфликтът на интереси се обективира не в резултата - придобитата лична облата, а във възможността частният интерес да повлияе на обективното и безпристрастно изпълнение на правомощията. В случая е очевидно, че преценката за необходимостта от предприемането на законово регламентираните правомощия на касатора е повлияна от факта, че лицето, което търси помощта на компетентния орган е съпругата на касатора. Нечовешко е да се иска и необосновано с оглед природата на човека, е да се приеме, че физическото лице, което осъществява правомощията на органа няма да бъде повлияно в оценката си за необходимостта от прилагане на превантивната мярка от факта, че са заплашени здравето и спокойствието на свързан с него човек - на съпругата му.

За да избегне именно потенциалната възможност лицето, заемащо публична длъжност, да бъде поставено в ситуация, в която упражняването на правомощията му да бъде повлияно от частен интерес, законодателят е въвел забраната за действие в такива ситуации - съгласно чл. 8 ЗПУКИ лицето, заемащо публична длъжност няма право да извършва дейности в частен интерес при изпълнение на правомощията си.

Видно от изложеното доводите на касатора досежно липсата на нематериална облага и правомерността на действията му са неоснователни. Съдът правилно приел, че в случая е налице частен интерес - нематериална облага под формата на помощ и подкрепа, която може да повлияе на безпристрастността и обективното изпълнение на правомощията на касатора.

Касаторът счита, че съдът неправилно ценил факта на наложено за същото деяние дисциплинарно нарушение. Този довод на касатора е неоснователен. Както обосновано приел съдът дисциплинарното наказание е наложено на касатора за извършено от него дисциплинарно нарушение - чл. 178, ал. 2 ЗМВР (отм.), т. е. чрез наложеното дисциплинарно наказание работодателят санкционирал нарушението на служебните задължения. Установяването на конфликт на интереси е установяване на административно нарушение, т. е. нарушение на установения ред на държавно управление - чл. 6 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН). Следователно става въпрос за засягане на различни по вид правоотношения, което изключва възможността за нарушаване на забраната на чл. 17 ЗАНН.

Що се отнася до довода на касатора досежно неспазването на срока по чл. 27 ЗПУКИ, следва да се посочи, както правилно и обосновано приел и съдът, че срокът е инструктивен. Той има само дисциплиниращ ефект и неспазването му по никакъв начин не е довело до нарушаване на правата на касатора.

Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност и необоснованост на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Съдът правилно установил релевантните за предмета на спора факти, направил въз основа на тях обосновани фактически изводи, правилно тълкувал и приложил материалния закон като подвел установените факти към релевантната правна норма. Решението е подробно и прецизно мотивирано, задълбочено са обсъдени всички изисквания за законосъобразност на оспорения акт и направените изводи са обстойно мотивирани. Това прави решението правилно и обосновано. При извършената, на основание чл. 218, ал. 2 АПК служебно проверка за валидност и допустимост съдът констатира, че решението е валидно и допустимо, поради което и като правилно следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода от делото, направено от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 3 и 4 АПК и тълкувателно решение № 5 от 13.05.2010 г. на Върховния административен съд по тълкувателно дело № 5/2009 г. съдът следва да съди К. М. М. да заплати на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси разноски за юрисконсултско възнаграждение. Размерът на същите съдът определя на 300, 00 лв. на основание чл. 8, ал. 2 във вр. с чл. 7, ал. 1, т. 4 във вр. с § 1 от Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд