Решение № 3133 от 5.03.2019 г. на ВАС по адм. д. № 4164/2018 г.

Решение № 3133 от 5.03.2019 г. на ВАС по адм. д. № 4164/2018 г., V о., докладчик съдията Мария Николова Производството е по реда на чл. 144 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ във връзка с § 149 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на АПК (обн. ДВ бр. 77/2018 г.). Образувано е по жалба на С. А. срещу Заповед № ЧР-П-14/28.02.2018 г. на министъра на икономиката. В жалбата се посочва, че обжалваната заповед е незаконосъобразна, защото е издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, противоречи на материалния закон и несъответства на целта на закона. Излагат се твърдения, че жалбоподателката е високо квалифицирана, поради което не е следвало да бъде съкратена, че отдела, в който е работила, е бил натоварен и се е налагало служители от други отдели да помагат в работата, за което са издавани заповеди. Иска от съда да отмени оспорваната заповед. Претендира разноски по представен списък. Съображения за уважаване на жалбата са изложени и в писмена защита. Ответникът – Министърът на икономиката, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата по съображения изложени в писмени бележки. Иска от съда да отхвърли жалбата и да потвърди оспорената заповед. Върховният административен съд, състав на пето отделение, след като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените пороци на оспорения акт, след съвещание, намира следното: Жалбата е процесуално допустима. Подадена е в законоустановения срок – заповедта е съобщена на 06.03.2018 г., от надлежна страна, за която е налице правен интерес от оспорването и срещу подлежащ на оспорване административен акт. Разгледана по същество жалбата е основателна. От събраните доказателства се установява следното от фактическа страна: С. А. е служител в Министерството на икономиката от 01.05.2012 г., което се установява от Заповед № ЧР-И-286/10.05.2012 г. на министъра на икономиката. Видно от Заповед № ЧР-И-87/01.03.2016 г. на министъра на икономиката, считано от 01.03.2016 г. е заемала длъжността старши експерт с ранг IV младши в Отдел "Предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и договаряне", Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентноспособност". За длъжността, на 01.03.2016 г. и е връчена длъжностна характеристика – лист 38-40 от делото. С Доклад № 93-00-378/09.02.2018 г. от главния секретар на МИ – л. 36 – 37 на министъра на икономиката, е предложено изменение на длъжностното разписание на МИ считано от 01.03.2018 г. В мотивите на доклада относно Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" е посочено, че се предлага сливането на Отдел "Програмиране, оценка и наблюдение на оперативната програма" с ЗЗ щ. бр. и на Отдел "Предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и договаряне" с 14 щ. бр. в нов отдел. Целта - постигане на оптимизация в работата на двата отдела, като в доклада са изложени подробни съображения. Във връзка със сливането на отделите е предложено създаването на Отдел "Програмиране, оценка и договаряне на безвъзмездната финансова помощ" с 48 щ. бр. с два сектора – "Оценка на проекти и договаряне" с ЗЗ щ. б., като за длъжността старши експерт щатните бройки са 14 и "Програмиране" с 14 щ. бр., като за длъжността старши експерт щатните бройки са 3. По отношение на Отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство" е предложено изменение на длъжностната структура. Посочено е, че числеността на отдела се увеличава от 12 на 13 щ. бр. За длъжността старши експерт щатните бройки са 3. Предложени са промени и в другите отдели на дирекцията. Със Заповед № РД-16-161/09.02.2018 г. на министъра на икономиката – л. 35, е изменено длъжностното разписание на МИ считано от 01.03.2018 г. в съответствие с приложеното в доклада. Изготвено е изменение на длъжностното разписание на МИ – лист 32, приложение към заповедта. С Доклад № 93-00-573/28.02.2018 г. от главния секретар на МИ – лист 30-31 на министъра на икономиката, е предложено изменение на длъжностното разписание на МИ утвърдено със Заповед № РД-16-161/09.02.2018 г. на министъра на икономиката, предвидено да влезе в сила от 01.03.2018 г. В доклада е предложено увеличаване числеността на Отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство" не с една, а с четири щатни бройки за сметка на новосъздадения Отдел "Програмиране, оценка и договаряне на безвъзмездната финансова помощ". В доклада са посочени причините за това увеличаване на щата. В доклада е предложено, в Отдел "Програмиране, оценка и договаряне на безвъзмездната финансова помощ" щатните бройки да са 45, като за Сектор "Оценка на проекти и договаряне" – 31 щ. б., като за длъжността старши експерт щатните бройки са 13. Сектор "Програмиране и наблюдение на оперативните програми" – 13 щ. бр., като за длъжността старши експерт щатните бройки са 2. За Отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство" са предвидени 16 щ. бр. като за длъжността старши експерт – 4 щ. бр. Със Заповед № РД-16-232/28.02.2018 г. на министъра на икономиката – л. 29 е изменено длъжностното разписание на МИ, утвърдено със Заповед № РД-16-161/09.02.2018 г. на министъра на икономиката, считано от 01.03.2018 г. в частта относно Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност". Изготвено е изменение на длъжностното разписание на МИ – л. 27, приложение към заповедта. Видно от утвърденото длъжностно разписание в сила от 01.03.2018 г. – л. 168 и сл. числеността на Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" е 222 щ. бр. За Отдел "Програмиране, оценка и договаряне на безвъзмездната финансова помощ" са предвидени 45 щ. бр. За Сектор "Оценка на проекти и договаряне" щатните бройки са 31, като за длъжността старши експерт щатните бройки са 13. За Сектор "Програмиране и наблюдение на оперативните програми" щатните бройки са 13, като за длъжността старши експерт щатните бройки са 2. За Отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство" са предвидени 16 щ. бр. като за длъжността старши експерт – 4 щ. бр. Видно от поименното длъжностно разписание в сила от 01.03.2018 г. – л. 179 и сл. в Сектор "Оценка на проекти и договаряне" и в Сектор "Програмиране и наблюдение на оперативните програми" всички длъжности по служебно правоотношение са заети, вкл. за длъжността старши експерт. В Отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство" три от длъжностите старши експерт са заети, една е свободна. Налице са две вакантни позиции за главен експерт и една за младши експерт. Последното прието длъжностно разписание в МИ, касаещо Отдел "Предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и договаряне", Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" преди процесното съкращаване е в сила от 01.01.2018 г. – л. 135-146. Видно от същото числеността на Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" е 222 щ. бр. За Отдел "Предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и договаряне" са предвидени – ЗЗ щ. бр., като за длъжността старши експерт щатните бройки са 14. За Отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство" щатните бройки са 12 като за длъжността старши експерт щатните бройки са 3. Видно от поименното щатно разписание в сила от 01.01.2018 г. всички длъжности старши експерт в Отдел "Предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и договаряне" са заети, като една длъжност е заета по заместване. Налице е вакантна длъжност за старши сътрудник по управление на европейски проекти и програми /УЕПП/, но същата е предвидена за заемане по трудово правоотношение. В Отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство" всички длъжности старши експерт също са заети. При съпоставката на поименните длъжностните разписания в сила от 01.01.2018 и 01.03.2018 г. се установява, че в Отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство" при извършеното трансформиране на длъжности са разкрити два щата за длъжността държавен експерт, един щат за длъжността старши експерт и един щат за длъжността младши експерт. Тези длъжности, към датата на прекратяване на служебното правоотношение с Андрейчина са свободни. Отделът, в който е работила жалбоподателката е преименуван в Сектор "Оценка на проекти и договаряне" към Отдел "Програмиране, оценка и договаряне на безвъзмездната финансова помощ". По делото са изслушани и приети, без оспорване от страните Основна съдебно – икономическа експертиза /ОСИЕ/ и Допълнителна съдебно – икономическа експертиза /ДСИЕ/, които съдът кредитира относно констатациите касаещи длъжността заемана от жалбоподателката и трансформирането на тази длъжност. Вещото лице посочва, че съкратените щатни бройки от Отдел "Програмиране, оценка и договаряне на безвъзмездната финансова помощ" са прехвърлени в Отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство", като числеността на този отдел е увеличена с 3 щ. бройки от 13 щ. бр. на 16 бр. за сметка на новосъздадения Отдел "Програмиране, оценка и договаряне на безвъзмездната финансова помощ", в който числеността е намалена с 3 щ. бр. Числеността на длъжностите старши експерт в Отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство" е увеличена от 3 щ. бр. на 4 щ. бр. Вещото лице посочва, че в отдела в който е работила жалбоподателката са издавани заповеди, с които са определени служители, които да подпомагат отдела при изпълнение на функциите му. След 01.03.2018 г. в Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" са назначени двама служители - на длъжността сътрудник по УЕПП, заета по трудово правоотношение и на длъжността главен експерт. След проучване на представените Формуляри за оценка на изпълнението на длъжността, вещото лице посочва, че за 2015 г., 2016 г., 2017 г. С. А. е получавала годишна оценка "Изключително изпълнение". При извършената проверка на експертизата не са представени Вътрешни правила за извършване на подбор при съкращаване на служители. По делото като доказателства по искане на жалбоподателката, са приети длъжностните характеристики за длъжностите: главен сътрудник по управление на европейски проекти и програми в Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност", Отдел "Законодателство, вътрешен контрол и нередности", старши сътрудник по управление на европейски проекти и програми Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност", Отдел "Програмиране, оценка и договаряне на безвъзмездната финансова помощ", сектор "Оценка на проекти и програми", старши експерт в Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност", Отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство", младши експерт в Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност", Отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство". От тях съдът намира за относими към спора само длъжностната характеристика за длъжността старши експерт в Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност", Отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство", тъй като това е длъжността, в която е трансформирана длъжността заемана от жалбоподателката. Поради тази причина останалите длъжностни характеристики няма да се обсъждат от съда. В утвърдената и връчена на жалбоподателката длъжностна характеристика като цел на длъжността е посочено, че участва в дейности, свързани с планирането, организацията, подготовката и провеждането на процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" /ОП "РКБИ"/ 2007-2013 г. и по Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" /ОП "ИК"/ за програмния период 2014-2020 г., по които ГД е определена за управляващ орган /УО/. В тази връзка са определени областите на дейност и преките задължения, изискванията за заемане на длъжността. В утвърдената за длъжността старши експерт в Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" Отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство" длъжностна характеристика като цел на длъжността е посочено: участва в дейности, свързани с наблюдение, отчитане, контрол и управление на проекти съфинансирани от ОП "РКБИ" 2007- 2013 г. и АП "ИК" за програмния период 2014-2020 г. В тази връзка са определени областите на дейност и преките задължения, изискванията за заемане на длъжността. С оспорената заповед министъра икономиката на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 и чл. 108 от ЗДСл. е прекратил служебното правоотношение със С. А.. Като причина за прекратяване на служебното правоотношение е посочено "Съкращаване на длъжността". Въз основа на така установените факти съдът от правна страна намира следното: Заповедта е издадена от компетентен орган предвид разпоредбата на чл. 106 и чл. 108 от ЗДСл. и доколкото министъра на икономиката, е орган по назначаването в Министерството, съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията /ЗА/. Заповедта е издадена в предвидената от закона писмена форма, като съдържа всички реквизити по чл. 108 от ЗДСл. Посочено е, както правото основание за издаване на заповедта – чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл., така и фактическото такова – съкращаване на длъжността. Посочени са дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Административният акт отговаря на изискването за форма. Не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които да са основание за отмяна на акта. Длъжностното разписание от 01.03.2018 г. е утвърдено след предложение от главния секретар на МИ, с което е спазено изискването на чл. 12, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерството на икономиката /МИ/. Утвърждаването на длъжностното разписание на МИ в сила от 01.03.2018 г. не е свързано с изменение на Устройствения правилник на МИ и предвидено намаляване на щатните бройки в Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност". Изменението в длъжностното разписание е извършено в рамките на определената обща численост персонала в Дирекцията, а именно 222 бр. което се установява, както от посоченото в Приложение към чл. 6, ал. 8 и чл. 11, ал. 3 от Устройствения правилник на МИ, така и от доказателствата по делото. Спорния въпрос по делото е свързан с това дали е нарушен материалния закон и по конкретно налице ли е действително съкращаване на щата, при извършеното сливане на отдели в Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" за създаване на нов отдел и последвалото трансформиране на щатни бройки от този отдел в друг, за да се приеме, че законосъобразно е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателката. Легално определение на понятието "длъжност в администрацията" е дадено в чл. 2 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията. От това определение следва, че основните белези на понятието са два: 1. нормативно определена позиция и 2. изразяваща се в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. За да е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. е необходимо да бъде установено, че съкратената длъжност вече не фигурира и като наименование - нормативно определена позиция в длъжностното разписание на съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Какво се установява от доказателствата по делото? С утвърждаването на длъжностното разписание, със заповедта на министъра на икономиката от 28.02.2018 г., три щатни бройки от новообразувания отдел, в който са запазени щатните бройки за длъжността старши експерт от слелите се отдели, са трансформирани в Отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство" и щатните бройки в този отдел за длъжността старши експерт са увеличени с една, която е незаета. Незаети са и останалите длъжности, който са предвидени с новото длъжностно разписание след трансформирането. При съпоставка на системата от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика за длъжността заемана от жалбоподателката и длъжността старши експерт в Отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство" се установява, че длъжността е продължила да съществува като система от изисквания за заемането й, функции и задължения по длъжностна характеристика, независимо от трансформирането, с несъществени различия, но в друг отдел на същата дирекция. Функциите и на двете длъжности са свързани с дейности във връзка с ОП "РКБИ" 2007- 2013 г. и ОП "ИК" за програмния период 2014-2020 г. Трансформирането на една длъжност чрез прехвърлянето й от един отдел в друг, в рамките на една дирекция, като не е налице съществена промяна в характеризиращите я функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностната характеристика означава, че не е налице реално съкращаване на длъжността, тъй като тя е продължила да съществува като система от функции, задачи и задължения. В случая длъжността на жалбоподателката липсва като нормативно определена позиция по щатното разписание в сила от 01.03.2018 г. в Отдел "Програмиране, оценка и договаряне на безвъзмездната финансова помощ", Сектор "Оценка на проекти и договаряне", но съществува като незаета нормативно определена позиция в Отдел "Законосъобразност на процедури и процесуално представителство". Извършеното съкращаване е в нарушение на материалния закон, тъй като не се доказа наличието на предвидените законови предпоставки за законосъобразно прекратяване на служебното правоотношение, на основанието посочено в процесната заповед. Основен принцип, въз основа на който следва да се упражняват правомощията на административните органи е съразмерността и той е предвиден в чл. 6 от АПК. В съответствие с този принцип органът по назначаването, следва да упражнява правата си разумно, добросъвестно и по начин, по който в най - малка степен да се засягат правата и интересите на засегнатите от действията му лица. В случая съдът намира, че при издаване на процесната заповед е нарушен чл. 6 АПК, тъй като макар длъжността на жалбоподателката като система от функции, задачи и задължения с несъществени изменения да е запазена, служебното правоотношение с нея е прекратено. По този начин е нарушена и целта на закона – държавната служба да се изпълнява от високо квалифицирани и с професионален опит държавни служители. Видно от ОСИЕ за 2015 г., 2016 г., 2017 г. поставяната годишна оценка на жалбоподателката е изключително изпълнение. Извършеното съкращаване е в противоречие със мотивите изложени от главния секретар на МИ в докладите му, а именно да се оптимизира работата на Дирекцията и да се даде възможност за кариерно израстване на държавните служители. Нарушен е и чл. 81 ЗДСл. въвеждащ изискването за стабилитет на служебното правоотношение. По изложените съображения жалбата, като основателна ще следва да се уважи. Налице са основанията за отмяна по чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК. При този изход на спора следва да се уважи претенцията на жалбоподателката за заплащане на разноски в доказан по делото размер, на основание чл. 143, ал. 1 АПК. Доказаните разноските възлизат на 1350, 00 лв., от които 850, 00 лв. договорено и заплатено възнаграждение за един адвокат и 500 лв. заплатен депозит за възнаграждение на вещо лице. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. второ от АПК, Върховният административен съд, пето отделение