Решение № 1317 от 13.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 9584/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Националния орган (НО) на Програмата за трансгранично сътрудничество Интеррег V-А Гърция България 2014-2020 г. (Програмата) срещу Решение 887 от 04.07.2024 г. по адм. дело 91/2024 г. на Административен съд Кърджали. С обжалваното решение е отменено Решение РД-02-14-117/05.02.2024 г. на ръководителя на НО на Програмата, с което на Центъра за спешна медицинска помощ (ЦСМП) Кърджали е определена финансова корекция в размер на 100 % от допустимите разходи по Договор 95/01.12.2017 г. с Интеракшън ЕООД, за нередност за нарушение на чл. 61 от Регламент (EC, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, /ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (EC) 223/2014 и (EC) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 (Регламент 2018/1046) и чл. 2, ал. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.), класифицирано като нередност по т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата - загл. изм. ДВ, бр. 59 от 12.07.2024 г.). Касационният жалбоподател - ръководителят на Националния орган на Програмата за трансгранично сътрудничество Интеррег V-А Гърция България 2014-2020 г., счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Оспорва извода на съда, че органът не е изследвал и анализирал как установените факти водят до конфликт на интереси. Поддържа фактите и мотивите изложени в оспорения административен акт, като дословно ги повтаря в касационната си жалба. Обосновава извод, че процесният Договор 95/01.12.2017 г. е възложен на лице, което е свързано с друг изпълнител на възложителя, изготвил проектното предложение, чрез семейна връзка, като при възлагането на дейностите по договора липсват прозрачност на избора и осигуряване на конкурентна среда. Счита, че сключването на договор в хипотеза на конфликт на интереси води до извод за необосновано облагодетелстване на конкретното лице, изпълнител по договора, като реално липсва информация как бенефициерът е предпочел изпълнителя и какви са мотивите за адресирането на поканата именно до него. Според касатора така описаната фактическа обстановка, сочи наличие на икономически интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на дейностите по проекта и компрометира избора на изпълнител по този договор, като поставя под въпрос спазването на принципите за свободна конкуренция и прозрачност. Счита, че предвид характера на сключения договор и дейностите, които е следвало да бъдат изпълнени, възложителят е имал множество опции да избере друг подходящ контрагент и да изпълни задължението си за избягване/предприемане па подходящи мерки за предотвратяване на конфликт на интереси. Сочи, че в случая, договорът е сключен в резултат на директно възлагане, респективно не е осигурена публичност, като възложителят директно е възложил изпълнението на договора за изпълнение на дейност по проекта на лице, въпреки наличието на конфликт на интереси. Според касатора процедурата е опорочена още на етап изпращане на покана до конкретните лица, като в случая възложителят е осигурил привидна конкуренция. Сочи, че чрез избора на конкретното дружество, средствата от бюджета на ЕС ще останат разпределени между свързани лица. Прави искане съдът да отмени обжалваното решение. Претендира направените разноски за двете съдебни инстанции въз основа на представен списък, като прави възражение за прекомерност на евентуално претендираните от ответника разноски за юрисконсултско/адвокатско възнаграждение, ако са над установените минимални размери, с оглед липсата на фактическа и правна сложност на делото. Ответникът по касационната жалба Центърът за спешна медицинска помощ - Кърджали, изразява становище за неоснователност на жалбата. Излага подробни възражения на релевираните от касатора доводи. Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира разноски по делото. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Седмо отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира касационната жалба за процесуално допустима. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд приема от фактическа страна, следното: На 12.04.2016 г., между жалбоподателя ЦСМП - Кърджали и Фондация Общество на познанието, като изпълнител, е сключен договор, с предмет: "Консултантски услуги за подготовка на проектно предложение във връзка с кандидатстване на ЦСМП - Кърджали по Програма Интеррег V-А Гърция България 2014-2020 г., c проект: "Получаване на спешна/ежедневна медицинска помощ чрез насърчаване на иновациите в трансграничната зона Гърция - България" (Акроним E/HEALTH). На 22.09.2017 г., между Управляващия орган на Програмата и ЦСМП - Кърджали и още два бенефициера, е сключен Договор за субсидия В2.9а.08, за изпълнение на проект "Получаване на спешна ежедневна медицинска помощ чрез насърчаване на иновациите в трансграничната зона Гърция България", E-HEALTH. Според чл. 1, т. 1. 4 от договора, общият допустим бюджет на проекта е 1 391 408 евро, като размерът на допустимите разходи на водещия партньор (ЦСМП - Кърджали) възлиза на 662 854,49 евро, от които 85% ЕФРР и 15% национално съфинансиране. На 15.11.2017 г., между ЦСМП Кърджали и Сигма Консултинг ООД, е сключен Договор 92, с предмет: "Разработване на тръжни документации и образци на договори за възлагане на обществени поръчки по проект: "Получаване на спешна/ежедневна грижа за здравето чрез иновации в трансграничната зона" (E/HEALTH), на стойност 4889,50 лв. без ДДС. На 21.12.2017 г., между НО по Програмата и ЦСМП - Кърджали, е сключен Договор РД-02-29-380 за предоставяне на национално съфинансиране за изпълнение на проекта "Получаване на спешна/ежедневна медицинска помощ чрез насърчаване на иновациите в трансграничната зона Гърция - България", Е-HEALTH. През месец ноември 2017 г. ЦСМП - Кърджали обявява процедура за избор на изпълнител за възлагане на обществена поръчка, на основание чл. 20, ал. 4, т. 3 ЗОП, с предмет: "Изготвяне на Комуникационен план, Капитализационен план, материали за информация и публичност, подготовка н провеждане на информационни събития, подготовка на уебсайт". Със Заповед Р-ЗД-94 от 17.11.2017 г. на директора на ЦСМП Кърджали, е назначена тричленна комисия, в поименно определен състав, която да изготви покани до минимум три физически или юридически лица, за представяне на оферти, да разгледа офертите и да представи протокол, в който мотивирано да предложи да бъде избрана една от офертите. Покани за участие за са отправени до три юридически лица - Глобал Уан ООД, Дрейк Адвъртайзинг ЕООД и Интеракшън ЕООД, като и трите дружества са представили оферти с ценови предложения. Класирането е извършено с Протокол 1/28.11.2017 г. На 01.12.2017 г., между ЦСМП Кърджали и Интеракшън ЕООД, е сключен Договор 95, на стойност 15 390,00 лв. без ДДС, с предмет Изпълнение на мерки по информация и публичност, в т.ч.: 1. Дизайн и мултипликация (разпечатване/размножаване) на Комуникационен план - 25 бр.; 2. Дизайн и мултипликация (разпечатване/размножаване) на Капитализационен план - 25 бр.; 3. Изготвяне на материали за информация и публичност в съответствие с изискванията на финансиращата програма и регламентите на ЕС, подготовка, дизайн и отпечатване на триезична брошура/книжка (български, английски, гръцки) с резултатите от проекта - 1000 бр.; 4. Създаване на многоезична интернет страница с информация и връзки със социални медни и други медицински интернет страници - 1 бр; 5. Организиране на събития - начална и крайна конференция по проекта за 20 човека; 6. Отразяване в местните медии и представяне на проекта и дейностите, предвидени в него след провеждането на пресконференции. На 08.01.2024 г. ръководителят на НО уведомява ЦСМП Кърджали за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция. На 23.01.2024 г. ЦСМП Кърджали представя възражение. На 05.02.2024 г. с Решение РД-02-14-117 на ръководителя на НО по Програмата, на основание чл. 73, ал. 1 и чл. 70, ал. 1, т. 1 ЗУСЕФСУ на ЦСМП Кърджали е определена финансова корекция в размер на 100 % от допустимите разходи по Договор 95/01.12.2017 г. с Интеракшън ЕООД, за нередност за нарушение на чл. 61 от Регламент 2018/1046 и чл. 2, ал. 2 ЗУСЕФСУ, класифицирано като нередност по т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 Наредбата. В хода на съдебното производство органът представя Заповед РД-02-14-684 от 28.06.2023 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която издателят на акта е определен за ръководител на НО на Програмата. Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен административен орган, в изискуемата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Съдът приема, че Фондация Общество на познанието не е участник в управлението на проекта, както и не е изпълнител по сключения от бенефициера договор от 15.11.2017 г. за подготовка на тръжни документации и образци на договори за възлагане на обществени поръчки във връзка с изпълнение на дейностите по проекта, поради което няма как избраният изпълнител Интеракшън ЕООД да е бил наясно с предстоящите поръчки по повод изпълнението на проекта, още по-малко пък да се е възползвал по някакъв начин. Според съда независимо, че в случая ЗОП позволява възложителят да възложи директно обществената поръчка и дори може да не сключи писмен договор, а само да докаже разхода с първични платежни документи, бенефициерът е направил повече от изискуемото по закон, като е изпратил покани за представяне на оферти до три фирми, в която е представена точна информация за пределните допустими стойности на отделните дейности, подробно е разписан обхватът им, както и е предоставен проект на договора за възлагане на поръчката, с което всички поканени участници са били поставени при напълно равни условия и конкурентна среда и е била осигурена прозрачност. Обоснован е извод, че в случая административният орган, излагайки факти за свързаност на лицата, не е изследвал и анализирал, по какъв начин тези факти сочат на конфликт на интереси по смисъла на определението, дадено в чл. 61 от Регламент 2018/1046, като не е изяснено какъв конкретно е интересът и в какво точно се изразява този интерес, както и какъв би бил конкретният механизъм, в резултат на който управляващият изпълнителя би могъл да повлияе или окаже някакво въздействие, така че те да вземат решение, което да е по-благоприятно за него. Съдът приема, че в случая административният орган не е изложил никакви конкретни мотиви в насока, как предоставените, преди повече от една година, от Фондацията консултантски услуги по подготовката на проектното предложение са повлияли при избора на изпълнител при проведената процедура и в частност, дали тези услуги са дотолкова значителни, че да са в състояние да влияят върху бенефициера при избора му на изпълнител за конкретната дейност от проекта. Приема за недоказано твърдението, че липсва прозрачност при възлагането на поръчката, която води след себе си конфликт на интереси. Според съда, в конкретния случай, бенефициерът е спазил приложимото законодателство и е осигурил прозрачност на избора и на конкурентна среда, като обстоятелството, че от тримата поканени участници избраният изпълнител е оферирал най-ниска цена, не обосновава извод за предимство спрямо другите участници поради това, че е разполагала с информация за проекта. Въз основа на горното прави извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го отменя. Решението е правилно. Доводите на касатора са свързани с преценката на съда относно приетите за осъществени нарушения на приложимото право, обосноваващи нередност, за която е определена финансова корекция. Задължението на държавите членки за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси следва от установените в член 63 от Регламент 2018/1046 техни задължения по споделеното управление, каквото с оглед на член 4, параграф 7 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент 1303/2013), е управлението на ЕСИФ по смисъла на чл. 1, ал. 2 ЗУСЕФСУ. В съответствие със задълженията си, произтичащи от споделеното управление, националният законодател в член 2, ал. 2 ЗУСЕФСУ изрично е въвел забраната за "конфликт на интереси" при управление на средствата от ЕСИФ при това със смисъла и съдържанието на член 61 от Регламент 2018/1046. Съгласно разпоредбата на чл. 61, § 3 от Регламент 2018/1046, за целите на параграф 1 конфликт на интереси съществува, когато безпристрастното и обективно упражняване на функциите на финансов участник или друго лице, посочено в параграф 1, е опорочено по причини, свързани със семейния и емоционалния живот, политическа или национална принадлежност, икономически интерес или всякакъв друг пряк или косвен личен интерес. Доколкото става дума за "конфликт на интереси" по отношение на "бенефициер", конфликтът е възможен именно във връзка с разходването на получените от бенефициера средства. С оглед на член 6 от Регламент 1303/2013 бенефициерът трябва да разходва получените средства от ЕСИФ законосъобразно, в случая това значи средствата, платени по договорите, да бъдат в съответствие с приложимото право и в частност с чл. 61 от Регламент 2018/1046. Макар и да не са приложимо право, в Насоките на Европейската комисия относно избягването и управлението на конфликти на интереси съгласно Финансовия регламент (Насоките) се съдържа единното тълкуване и прилагане на правилата за избягване на конфликт на интереси от страна на финансовите участници, като една от целите им е да се повиши осведомеността сред органите на държавите членки, лицата, заемащи публични длъжности и всяко друго лице, участващо в изпълнението на бюджета на Европейския съюз. Според Насоките, конфликт на интереси може да възникне дори ако лицето не се възползва действително от ситуацията, тъй като е достатъчно обстоятелствата да опорочават обективното и безпристрастно упражняване на функциите му. Такива обстоятелства обаче трябва да имат определена установима и индивидуална връзка с конкретни аспекти на поведението или взаимоотношенията на лицето (или да оказват въздействие върху тях). Това включва по-специално подлежащи на проверка фактически данни за наличие на връзки между функциите и съответния интерес, например правомощие за предприемане на действие или даване на указания, връзка чрез трето лице, продължаваща връзка въз основа на заемани в миналото длъжности, връзка чрез бъдещи длъжности или йерархична и/или функционална връзка. Колкото по-голяма е отговорността и отчетността или колкото по-голям е интересът, или колкото по-непосредствено е участието в изпълнението на бюджета, толкова по-голяма е вероятността за предполагаем конфликт на интереси. Член 61 от Регламент 2018/1046 се прилага по отношение на всяка стъпка, която трябва да бъде предприета от всеки, който отговаря за процеса на вземане на решения, свързани с изпълнението на бюджета на Европейския съюз, и/или който е в състояние да ръководи и/или да влияе върху този процес. Участието обаче трябва да е достатъчно значително: лицето трябва да има право да упражнява определена степен на преценка или контрол върху изпълнението на бюджета (т.е. правомощието да действа или да дава указания на тези, които действат; да дава съвети или да предоставя становища на тези, които действат). В Насоките Комисията е дала примери за наличие на конфликт на интереси при възлагане на обществена поръчка. Според Комисията налице е конфликт на интереси, когато изпълнителният директор на единственото подало оферта дружество е бил нает от възлагащия орган със задачата да подготви техническите спецификации за търга към момента на провеждане на тръжната процедура. Също така според Комисията конфликтът на интереси може да е възникнал и на етапа от подготовката на проекта, доколкото подготовката на проекта е оказала влияние върху тръжната документация/тръжната процедура. Не е необходимо жалбоподателят да доказва, че конфликтът на интереси се е осъществил. Съгласно т. 33 от Решение по дело С-538/13 г. на Съда на Европейския съюз (СЕС) принципът на равно третиране на оферентите, който има за цел да насърчи развитието на здравословна и ефективна конкуренция между участващите в обществена поръчка предприятия, налага всички оференти да разполагат с еднакви възможности при изготвяне на офертите си и следователно включва изискването спрямо офертите на всички оференти да се прилагат едни и същи условия (вж. в този смисъл решения Комисия/CAS Succhi di Frutta, C 496/99 P, EU: C: 2004: 236, т. 110 и Cartiera dell Adda и Cartiera di Cologno, C 42/13, EU: C: 2014: 2345, т. 44). А според т. 43 на Решение по дело С-538/13 г. на СЕС възлагащият орган е длъжен при всяка хипотеза да провери съществуването на евентуални конфликти на интереси и да вземе подходящи мерки, за да предотврати, да установи конфликтите на интереси и да ги отстрани. В настоящия случай, въз основа на установените безспорни фактически обстоятелства, административният орган е приел, че договорът е сключен в резултат на директно възлагане, респективно не е осигурена публичност. Според органа възложителят директно е възложил изпълнението на договора за изпълнение на дейност по проекта на лице, въпреки наличието на конфликт на интереси, предвид че безпристрастното и обективно упражняване на функциите на възложител и финансов участник е опорочено по причини свързани с икономически интерес или друг пряк или косвен личен интерес. Обосновал е извод, че доколкото при сключването на договора не е гарантирано зачитането на принципа на прозрачност, установените при проверката обстоятелства за свързаност са оказали конкретно влияние върху поведението на възложителя и изпълнителя. Тези изводи са неправилни и несъответни на фактите по делото. Невярно е посоченото от административния орган, че договорът е сключен в резултат от директно възлагане на изпълнител, по отношение на когото е констатирана процесната свързаност. От документите по делото безспорно се установява, а и в оспорения акт е установено, че за избор на изпълнител по процесния договор, бенефициерът е отправил покана до трима участници, независимо че са били налице предпоставките за възлагане на обществена поръчка по реда на чл. 20, ал. 4, т. 2 ЗОП, като видно от поканите, възложителят е поставил едни и същи изисквания към участниците. Обстоятелството, че от тримата поканени участници Интеракшън ЕООД е оферирало най-ниска обща цена за изпълнение на поръчката, не обосновава извод за предимство спрямо другите участници поради това, че е разполагало с информация за проекта. С оглед посоченото няма как да се приеме заключението, че са налице нарушения на правилата на свободна конкуренция и нарушаване принципите на равно третиране и прозрачност, тъй като договорът с избрания изпълнител не е сключен посредством директно възлагане както неправилно сочи административния орган. Това несъответствие с установените факти изцяло е опорочило оспорения акт, тъй като изводите на органа изцяло са основани и мотивирани с посоченото невярно обстоятелство. Правилен е изводът на първоинстанционния съд, че в случая административният орган, излагайки факти за свързаност на лицата, не е изследвал и анализирал по какъв начин тези факти сочат на конфликт на интереси по определението, дадено в чл. 61 от Регламента. Липсва анализ коя е тази информация, с която лицето е разполагало в повече от другите участници, която да му даде предимство в процедурата по избор на изпълнител за изпълнение на конкретна дейност от проекта. Не е изяснено какъв конкретно е интересът - "икономически, или някакъв друг пряк или косвен личен интерес", в какво точно се изразява този интерес, както и какъв би бил конкретният механизъм, в резултат на който управляващият изпълнителя би могъл да повлияе или окаже някакво въздействие върху членовете на комисията, така че те да вземат решение, което да е по-благоприятно за него. По смисъла на чл. 61 от Регламент 2018/1046 се изисква установяване именно на обективното възприятие за конфликт на интереси, който трябва да се основава на обективни и разумни съображения. Ръководителят на НО само е посочил установена връзка представляващите Фондацията и изпълнителя, въз основа на която е обосновал извод, че "безпристрастното и обективно упражняване на функциите на възложител и финансови участници е опорочено по причини свързани с икономически интерес или друг пряк или косвен личен интерес". Този извод не е доказан в производството. Не е достатъчно създадена ситуация, основана на свързаности, винаги да бъде възприемана като конфликт на интереси. Тя трябва да бъде проучена задълбочено, а не изводът да се формира само върху констатирана свързаност на лица. Както беше посочено "конфликт на интереси" по смисъла на Регламент 2018/1046 е свързано с принципите на добро финансово управление, прозрачност и равно третиране. В съответствие с тези принципи органът не е установил как бенефициерът е действал, нарушавайки установените принципи. Ето защо правилен е изводът на първоинстанционния съд, че не е налице установената от органа нередност, за която да бъде определена финансова корекция ЦСМП - Кърджали. Предвид горното доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Като е приел оспорения акт за незаконосъобразен, първоинстанционният съд е постановил правилно съдебно решение, което следва да бъде оставено в сила. Доказателства за направени разноски в касационното производство от страна на ответника не са представени, поради което не следва да бъдат присъждани. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд