Решение № 7890 от 30.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1752/2021 г.

Решение № 7890 от 30.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1752/2021 г., VII о., докладчик съдията Калина Арнаудова Производството е по реда на чл. 208 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Околна среда 2014 – 2020 г." (ОПОС) срещу Решение № 6858 от 1.12.2020 г. на Административен съд София-град (АССГ) по адм. дело № 3024/2020 г.

С обжалваното решение съдът е отменил решение от 10.03.2020 г. на ръководителя на УО на ОПОС, по т. 1, т. 4. 1 и т. 5, с което на Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) е отказано верифициране на разходи в размер на 12 118,80 лв. по искане за окончателно плащане № 31 от 26.02.2020 г.; приспадната е сума в размер на 146 909, 99 лв., явяваща се дълг по несертифицирани разходи; прието е, че МРРБ следва да възстанови сума в размер 2 211 905, 69 лв. (включваща 2 057 343, 01 лв. – дължима сума след приспадане на авансовото плащане по проекта, 146 909, 99 лв. – сума представляваща дълг по несертифицирани разходи и 7 652, 69 лв. – представляваща дълг по несертифицирани разходи).

Касационният жалбоподател - ръководителят на УО на ОПОС, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК.

По т. 1 от обжалвания административен акт, счита, че съдът неправилно е приел, че актът е издаден при неспазване на нормативно определените изисквания за неговото съдържание. Излага, че съдът следва да вземе предвид не само окончателния акт, но и всички относими документи и кореспонденции в рамките на административната процедура. Позовава се на кореспонденция в Информационната система за управление и наблюдение на средствата от Европейския съюз в България (ИСУН) от 12.02.2020 г., с която е уведомил МРРБ, че следва да представи информация за всеки експерт, участвал в екипа: часовете, които е изработил, информация за извършена дейност и конкретни резултати. Като част от процедурата по верификация била извършена проверка на място, за която е изготвен доклад от 20.02.2020 г., с който са констатирани описаните в крайния акт обстоятелства. Докладът е изпратен с кореспонденция в ИСУН, с което МРРБ е надлежно уведомено. В него е описано, че припокриването във функциите на експертите е установено още в искане за плащане № 15, поради което са признати единствено възнагражденията на 5 от 29-те експерти ангажирани с управлението на проекта. Неправилно е прието, че липсва посочване на приложимата правна норма.

По отношение на т. 4. 1 и т. 5 от оспореното решение, касаторът се позовава на Тълкувателно решение (ТР) № 16 от 31.03.1975 г. на Общото събрание на гражданската колегия на Върховния съд (ОСГК на ВС), като отбелязва, че ако административният акт е издаден на основание надлежно служебно съставени подготвителни документи, изложените в тях съображения, са такива и за издаването на самия акт. Излага, че посочването на конкретни искания за плащане, които по своята същност са производства по верификация, приключващи с издаване на индивидуален административен акт, следва да се вземе предвид като достатъчно мотивиране.

Прави искане решението на първоинстанционния съд да бъде отменено, а решението на ръководителя на УО да бъде потвърдено.

Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Касаторът се представлява от пълномощник А. Попов.

Ответникът по касационната жалба - МРРБ, счита жалбата за неоснователна. По отношение на т. 1 от решението на ръководителя на УО счита, че липсва основание за отказ от верификация, както и мотиви. По т. 4. 1 и т. 5 излага, че изцяло липсват мотиви, които да подкрепят твърденията на административния орган, с което не са спазени изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Исканията, за които се твърди, че представляват дълг, са верифицирани с решения на ръководителя на УО и сумите са възстановени на МРРБ.

Прави искане касационната жалба да бъде отхвърлена, а първоинстанционното решение да бъде оставено в сила като правилно. Ответникът се представлява от гл. юрисконсулт Л. Вутева.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение, първоинстанционният съд е приел от фактическа страна, че:

На 10.02.2016 г. между УО на ОПОС и МРРБ е сключен договор за безвъзмездна финансова помощ (ДБФП) за изпълнението на проект "Подпомагане на регионалното инвестиционно планиране на отрасъл В и К".

Във връзка с постъпило от МРРБ искане за окончателно плащане № 31 от 26.02.2020 г., на 10.03.2016 г. ръководителят на УО на ОПОС е постановил решение. МРРБ е обжалвало решението в частта по т. 1, т. 4. 1 и т. 5.

По т. 1 от решението на МРРБ не са верифицирани средства в размер на 12 118, 80 лв.

Като правно основание за отказа да бъдат верифицирани средства размер на 11 478, 80 лв., по т. 1. 1. от акта, са посочени разпоредбите на чл. 64, ал. 1 във вр. с чл. 57, ал. 1, т. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) във вр. с чл. 19, ал. 2, ал. 4, т. 1, б. "б", "в" и "г" от Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество (Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г.), във връзка с чл. 10, ал. 2, т. 2 от Постановление № 189 на МС от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 – 2020 г. (ПМС № 189 от 28.07.2016 г.). Като фактическо основание, по т. 1. 1. органът е посочил, че не верифицира сумата от 11 478, 80 лв. от поисканите за верифициране разходи за възнаграждения за екипа на управление на проекта и осигуровки за сметка на работодателя по ведомост за м. декември от 17.12.2019 г. на всички членове на екипа на проекта, с изключение на изрично посочени пет от тях, поради наличие на припокриване между възложените им допълнителни задължения във връзка с участието в екипа за управление на проекта и вменените чрез длъжностните им характеристики и функционалната характеристика на дирекция "В и К" в МРРБ задължения".

По т. 1. 2. не са верифицирани 640, 00 лв. Като правно основание за отказа са посочени разпоредбите на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ във вр. с чл. 10, ал. 2, т. 2 ПМС № 189 от 28.07.2016 г. Като фактическо основание за отказ е посочено, че поисканите за верифициране разходи за командировки, с изключение на две посочени в акта командировки, са извършени от командировани служители, при които е налице описаното в т. 1. 1. от акта припокриване.

По т. 4. 1. е посочено, че се приспада сума в размер на 146 909, 99 лв., явяваща се дълг по несертифицирани разходи, представени от МРРБ по:

• искане за междинно плащане № 5/1.09.2016 г., включени в ДСДДР3/1/10.09.2016 г.;

• искане за междинно плащане № 7/1.11.2016 г., включени в ДСДДР3/3/14.12.2016 г.;

• искане за междинно плащане № 10/2.02.2017 г., включени в ДСДДР3/5/13.04.2017 г.;

• искане за междинно плащане № 15/2.02.2017 г., включени в ДСДДР4/4/05.12.2017 г.

По т. 5 от решението на МРРБ е вменено и задължението да възстанови 2 211 905, 69 лв., сред които 146 909, 99 лв. – сума представляваща дълг по несертифицирани разходи.

От приетите по делото доказателства съдът е установил, че искане за междинно плащане № 5 на стойност 37 291, 18 лв. е одобрено с решение от 9.09.2016 г. на ръководителя на УО на ОПОС и сумата е заплатена на 10.09.2016 г.; искане за междинно плащане № 7 на стойност 8 254, 10 лв. е одобрено с решение от 14.11.2016 г. на ръководителя на УО на ОПОС и сумата е заплатена на 10.09.2016 г.; искане за междинно плащане № 10 на стойност 40 131, 44 лв. е одобрено с решение от 21.02.2017 г. на ръководителя на УО на ОПОС и сумата е заплатена на 23.02.2017 г.; искане за междинно плащане № 15 на стойност 103 159, 59 лв. е одобрено с решение от 8.11.2017 г. на ръководителя на УО на ОПОС и сумата е заплатена на 10.11.2017 г.

Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, но при неспазване на нормативните изисквания за неговото съдържание.

По т. 1 от решението на ръководителя на УО, съдът е приел, че изложеното в акта не представлява мотивиране на фактически обстоятелства обосноваващи недопустимост на разходи в хипотезата на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ и не дава възможност на адресата да разбере волята на органа и да защити правата и интересите си, ако счита, че са нарушени. Посочил е, че липсва и индивидуално аргументиране за всеки един от служителите по отношение на твърдяното припокриване. В тежест на административния орган е да докаже, че разходите са в нарушение на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ. Въз основа на това, АССГ е приел, че обжалваният административен акт не отговаря на нормативното изискване на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК за мотивираност на акта от фактическа страна.

По отношение на т. 4. 1 и т. 5 от решението, първоинстанционният съд също е счел, че то е издадено при липса на мотиви. Цитираните в решението искания, за които се твърди, че се явяват дълг в размер на 146 909, 99 лв. по несертифицирани разходи са верифицирани с влезли в сила решения на ръководителя на УО на ОПОС.

Въз основа на горното, съдът е направил извод за незаконосъобразност на оспорения акт и е уважил жалбата.

Решението е правилно.

Правилен е изводът на АССГ, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, но без посочване на фактическите, а по т. 4. 1 и т. 5 и правни основания за издаването му, в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК.

Правните основания посочват целта на индивидуалния административен акт, т. е. целта, с която органът упражнява предоставената му държавна власт.

Фактическите основания дават основание на органа да упражни правомощията си, като издаде съответния акт. Без наличието на факти, съдът не би могъл да прецени налице ли са визираните в правните норми, юридически факти.

Следователно фактическите и правните основания се явяват предпоставка адресатът на акта да упражни законното си право на защита, а съдът да осъществи контрол за законност върху акта. Поради това липсата на фактически и правни основания представлява съществено нарушение на изискването за форма и е самостоятелно основание за отмяна на акта.

В случая, в т. 1 от оспорения акт, ръководителят на УО е посочил като правно основание на извършения отказ за верификация разпоредбите на чл. чл. 64, ал. 1 във вр. с чл. 57, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕСИФ във вр. с чл. 19, ал. 2, ал. 4, т. 1, б. "б", "в" и "г" Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г. във вр. чл. 10, ал. 2, т. 2 ПМС № 189 от 28.07.2016 г.

В разпоредбата на чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ националният законодател е регламентирал кумулативните изисквания, които правят един разход допустим по съответния договор за безвъзмездна финансова помощ. Допълнителни изисквания се съдържат и в чл. 57, ал. 2, и в чл. 58, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ. А с разпоредбата на чл. 59, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ националният законодател изрично е регламентирал правомощието на Министерския съвет да приеме национален нормативен административен акт за определяне на правилата за допустимост на разходите за съответния програмен период и правомощието на ръководителите на управляващите органи да приемат акт, чрез който да определят допустимите категории разходи и други относими за допустимостта на разходите елементи. В конкретния случай към датата на издаване на процесния административен акт такива подзаконови нормативни актове са ПМС № 189 от 28.07.2016 г. и Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г. Следователно определянето на един разход като допустим, съответно недопустим, е уредено в йерархическа поредица от нормативни актове. Отказът от верификация означава, че всеки неверифициран разход не съответства на определено нормативно изискване, за да бъде признат за допустим.

Съгласно разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕСИФ, на която се е позовал органът, за да се счетат разходите за допустими, следва да са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и националното законодателство.

Съгласно чл. 10, ал. 2, т. 2 от ПМС № 189 от 28.07.2016 г., когато безвъзмездна финансова помощ и възстановима помощ се предоставят под формата по чл. 55, ал. 1, т. 1 ЗУСЕСИФ, дейностите по изпълнение и/или управление се възлагат, както следва: 2. дейности, изпълнявани извън установеното работно време и длъжностна характеристика на служителя, се възлагат при следните условия: а) със заповед на органа по назначаване, съответно на работодателя, на служителя по служебно правоотношение, съответно трудово правоотношение, в държавната администрация, с негово съгласие и срещу възнаграждение са възложени допълнителни задължения във връзка с управлението и/или изпълнението на проект, или б) със служителя по трудово правоотношение е сключен трудов договор по реда на чл. 110 от Кодекса на труда във връзка с управлението и/или изпълнението на проект. Съгласно

Съгласно чл. 19, ал. 2 Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г., разходите се верифицират въз основа на документите, представени от бенефициента с всяко междинно и окончателно искане за плащане, чрез извършване на управленски проверки. Съгласно ал. 4 от посочената разпоредба, управленските проверки за верифициране на разходите включват: 1. документална проверка на всяко искане за плащане, подадено от бенефициента, включително и на придружаващата го документация, която обхваща минимум следните обстоятелства: б) разходите са свързани с одобрения проект; в) съответствие с програмните условия, включително, където е приложимо, съответствие с одобрената ставка за финансиране; г) съответствие с правилата за допустимост на разходите.

Част от посочените от административния орган разпоредби, по начало биха могли да са правно основание за отказ от верифициране на разход, но за да бъде законосъобразен отказът, административният орган следва да изложи конкретни фактически основания. В случая конкретно изложени обстоятелства за недопустимост на разходите на посочените правни основания липсват. Органът единствено е посочил, като фактическо основание за отказ, наличието на припокриване между възложените на членове на екипа на проекта допълнителни задължения във и вменените им чрез длъжностните им характеристики и функционалната характеристика на дирекция "В и К" в МРРБ задължения. Правилно АССГ е счел, че в решението липсват мотиви относно установеното от УО припокриване - в какво се състои то, как е установено, за кои дейности и служители конкретно и какви са неговите индивидуални параметри и съществени признаци. Съгласно чл. 170, ал. 1 АПК тежестта да докаже фактическите основания на издадения административен акт е за ръководителя на УО. Той е длъжен да даде мотивирано заключение по установените от него обстоятелства, по събраните доказателства и по избраната от него правна квалификация на установената от него недопустимост на разхода. Никъде в мотивите си административният орган не е изложил конкретна аргументация кои задължения, на кои служители, визирани в длъжностните им характеристики, се припокриват със задълженията им като членове на екипа на проекта. Налице е фактически необосновано твърдение за нарушение на нормативни изисквания за допустимост на разход. Индивидуалният административен акт следва да бъде мотивиран, като се посочат конкретно фактите, които органът счита, че се субсумират под хипотезата на посочената като нарушена правна норма. Липсата на изложени факти, които да се отнесат към сочените от органа правни норми, не позволява на съда да провери законосъобразността на волеизявлението му в посочената част.

Правилни са изводите на АССГ и по отношение на т. 4. 1 и т. 5 от оспореното решение, а именно, че e издадено в нарушение на императивното изискване на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК.

В посочените точки от решението липсват правни основания за издаването му. Липсата на посочена правна квалификация е порок на акта, който не може да бъде преодолян от съда чрез тълкуване.

В т. 4. 1. от акта, като фактическо основание е посочено, че се приспада сума в размер на 146 909, 99 лв., явяваща се дълг по несертифицирани разходи, представени от МРРБ по посочени в акта искания за междинни плащания. По т. 5 от решението на МРРБ е вменено и задължението да възстанови 2 211 905, 69 лв., сред които 146 909, 99 лв. – сума представляваща дълг по несертифицирани разходи.

Както първостепенният съд правилно е констатирал, всички искания, за които административният орган твърди, че представляват дълг по несертифицирани разходи са верифицирани с влезли в сила решения на ръководителя на УО. Същевременно, по делото не е установено органът да е провел процедура по чл. 99 и сл. АПК, а именно такава по възобновяване на производството по влезли в сила индивидуални административни актове, които не са били оспорени по съдебен ред. В случая, в тежест на административния орган е в хода на процедурата по верификация да докаже спазване на процедурата по чл. 99 и следв. АПК при изменение на акта за верификация, материалноправните предпоставки за изменение на акта и спазването на преклузивните срокове за упражняване на това право. Спазването на тези правила се явява гаранция за законосъобразното изменение на влязъл в сила административен акт. В настоящия случай, органът не е изложил твърдения в тази насока и не е представил доказателства за спазване на процедурата по чл. 99 и следв. АПК.

Отсъствието на ясно по съдържание волеизявление и непосочването на валидно правно основание за формирането му засяга правото на защита на неговия адресат и препятства съдебния контрол по съществото на спора, като констатираният процесуален порок безспорно компрометира законосъобразността на акта. Съдът не може да извежда волята на издателя на акта вместо него, нито да предполага на какво основание същият се е произнесъл или по какви съображения е постановил акт с определено съдържание.

Вярно е изложеното от касатора, че съгласно ТР № 16 от 31.03.1975 г. ОСГК на ВС не е задължително мотивите към административния акт да съвпадат с неговото издаване, а същите могат да предхождат издаването, както и да се съдържат в друг документ, съставен с оглед на предстоящото издаване на акта, когато с това се постигат целите, които законодателят е преследвал с изискването за мотивираност на административния акт. В конкретния случай обаче такива мотиви не се съдържат в представените по делото документи по административната преписка, нито има позоваване на тях в административния акт.

Въз основа на изложеното настоящият състав намира, че решението не страда от релевираните с касационната жалба пороци и като валидно, допустимо и правилно, следва да бъде оставено в сила.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд