Решение № 4040 от 22.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12164/2010 г.
ВАСV отделение22.03.2011 г.докладчик Илиана Славовска
Диспозитив
ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалбата на Община Карлово срещу решение № 668 от 15.09.2009 г. на Министерски съвет на Република България за обезвреждане чрез депониране на балирани отпадъци на Столична община, като недопустима и ПРЕКРАТЯВА производството по делото в тази му част. ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалбата на Община Пловдив, представлявана от кмета Славчо Стоев Атанасов срещу решение № 668 от 15.09.2009 г. на Министерски съвет на Република България за обезвреждане чрез депониране на балирани отпадъци на Столична община, в частта му, с която е разпоредено да се обезвредят чрез депониране балирани отпадъци, генерирани на територията на Столична община в регионални депа за неопасни отпадъци в Ловеч, Карлово и Севлиево, като недопустима и ПРЕКРАТЯВА производството по делото в тази му част. ОТХВЪРЛЯ жалбата на Община Пловдив, представлявана от кмета Славчо Стоев Атанасов срещу решение № 668 от 15.09.2009 г. на Министерски съвет на Република България за обезвреждане чрез депониране на балирани отпадъци на Столична община в частта му, с която е разпоредено да се обезвредят чрез депониране балирани отпадъци, генерирани на територията на Столична община в регионално депа за неопасни отпадъци в с. Цалапица. Решението може да се обжалва пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му.
Мотиви
Решение № 4040 от 22.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12164/2010 г., V о., докладчик съдията Илиана Славовска Производството е по реда на чл. 145 - 178 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Община Пловдив срещу решение № 668 от 15.09.2010 г. на Министерски съвет на Република България (МС) за обезвреждане чрез депониране на балирани отпадъци на Столична община (СО). В жалбата се навеждат доводи за неправилност на решението, като постановено от некомпетентен орган постановено при съществено нарушение на производствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби и целта на закона. В представени писмени бележки, процесуалния представител на жалбодателя твърди, че при постановяване на обжалвания административен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, при липса на компетентност, както и, че същият не е мотивиран. Моли съда поради изложеното да отмени оспореното решение. Към настоящето дело с определение № 14432 от 26.11.2010 г. е присъединено и производството по адм. дело № 14575/2010 г., образувано по жалба на Община Карлово против същото решение. В жалбата са наведени доводи за незаконосъобразност на същото поради постановяването му при липса на компетентност, което обуславя извод за нищожност на същото. В представено по делото писмено становище процесуалният представител на Община Карлово отново излага съображения за липса на материална компетентност на издателя на акта, несъответствието му с материалноправни разпоредби и целта на закона. Ответникът - Министерски съвет на Република България оспорва жалбата и моли съда да отхвърли същата като неоснователна. Заинтересована страна Министерство на околната среда и водите (МОСВ) също оспорва жалбата и моли съда да я отхвърли като неоснователна. В представени писмени бележки процесуалните представители на ответника и заинтересуваното лице излагат подробни съображения за недопустимост на жалбата по отношение на решението, в частта му, с която се разрешава депониране на балирани отпадъци на СО в регионални депа Ловеч, Карлово и Севлиево, тъй като с тази част на акта не се засяга правният им интерес. Подробно излагат съображения за законосъобразност на обжалвания административен акт. Върховният административен съд, състав на Пето отделение, след като обсъди доводите на страните и прецени по реда на чл. 171 АПК представените по делото доказателства приема за установено от фактическа и правна страна следното: По на жалбата Община Карлово. Същата е депозирана в администрацията на ответника на 15.11.2010 г., като по преписката липсват данни кога акта е бил съобщен на Община Карлово. По нея е образувано адм. дело 14575/2010 г., производството по което е прекратено с определение № 14432 от 26.11.2010 г., като е присъединено към настоящето. От материалите по настоящето дело се установява, че с молба изх. № 11-00-1632 от 22.10.2010 г. този жалбодател е подал молба за конституирането му като заинтересована страна. Следователно най-късно на тази дата обжалваният акт е бил известен на Община Карлово. С протоколно определение от 08.11.2010 г., постановено по настоящето дело съдът е оставил без уважение искането на кмета на Община Карлово за конституирането на Община Карлово като заинтересована страна по делото. Определението е оставено в сила с определение № 1082 от 21.01.2011 г. по адм. дело № 15594/2010 г., постановено от петчленен състав на ВАС. При така установеното настоящият състав намира, че срокът за оспорването на процесното решение е изтекъл за Община Карлово на 05.11.2010 г. (петък), при което жалбата е недопустима и следва да бъде оставена без разглеждане, а производството по делото в тази му част следва да бъде прекратено. По жалбата на Община Пловдив. Обжалваният акт е получен в администрацията на Община Пловдив на 20.09.2010 г., видно от представеното копие от извлечение от входящият дневник на деловодството на администрацията, а жалбата е депозирана в органа на 23.09.2010 г. От представените с жалбата доказателства и представената административна преписка се установява следното. Видно от удостоверение изх. № 92-00/113 от 19.10.2003 г. на Общинска служба по земеделие и гори "Родопи" Пловдив имоти с № № 1388 и 1398 с обща площ 239,044 дка, находящи се в местността "Паша махала" в землището на с. Цалапица на основание решение К3-4/12.06.1990 г. и решение № К33-6/2310.1998 г. на Комисията за земята са предоставени на Община Пловдив за изграждане на строеж "Депо за твърди битови отпадъци". За същото на основание решение № 355-НО-ИО-АО/2008 г. на министъра на околната среда и водите е издадено комплексно разрешително № 355-НО/2008 с оператор Община Пловдив за експлоатация на инсталации и съоръжения за следната категория промишлена дейност по Приложение № 4 от Закона за опазване на околната среда. С решение № 24 по протокол № 3 от 04.02.2010 г- по предложение на Кмета на Община Пловдив, Общински съвет (ОбС) Пловдив дал принципно съгласие за приемане и депониране на 30 000 тона балирани отпадъци от СО на регионално депо за неопасни отпадъци на гр. Пловдив в землището на с. Цалапица и създал комисия, която да проведе преговори със СО относно срока на доставка и цена за депониране на балирани отпадъци, както и да проведе преговори с МС, респективно с МФ относно финансиране на обекти - публична общинска собственост на Община Пловдив, като финансирането на обектите от държавния бюджет, следва да бъде на стойност мин. 3 млн. лв. Взето било и решение подписването на договора между Община Пловдив и СО да стане след решението на МС за финансиране на обекти на Община Пловдив на посочената стойност и последващо решение на ОбС Пловдив. С писмо изх. № 0900-1028 (4)120810, постъпила в МОСВ на 16.08.2020 г. Кмета на СО поискал съдействие за приемане на около 150 000, т. балирани битови отпадъци (ББО) за обезвреждане в съоръжения, намиращи се на територията на страната. Искането е обосновано с това, че през октомври 2007 г. Европейската комисия е стартирала наказателна процедура срещу Република България за нарушение на чл. 4 и чл. 5 от Директива 99/31/ЕО при управлението на отпадъците на СО. Видно от писмо SG-Greffe (2007)D/ 206545 от 23.10.2007 г. Генералния секретариат на Комисията на Европейските общности е изпратила официално уведомително писмо до Постоянното представителство на Република България към Европейския съюз с предмет Нарушение 2007/2321. В писмото е посочено, че Комисията счита, че Република България не е изпълнила задълженията си по чл. 4 и чл. 5 от директива 2006/12/ЕС относно отпадъците, като не е създала подходяща мрежа от съоръжения за обезвреждане, гарантиращи висока степен на опазване на човешкото здраве и околната среда. С писмо SG-Greffe (2008)D/207398 от 01.12.2008 г. Генералния секретариат на Комисията на Европейските общности е изпратила мотивирано становище - нарушение № 2007/2321 до Постоянното представителство на Република България към Европейския съюз, съгласно чл. 226 от Договора за създаване на Европейската общност, във връзка с липсата на интегрирана и адекватна мрежа от съоръжения за депониране на отпадъците, генерирани на територията на София. В становището е посочено, че Комисията счита, че тъй като не е изградила интегрирана и адекватна мрежа от съоръжения за депониране, която да осигурява обезвреждането на отпадъците, генерирани на територията на София при гарантиране на високо равнища на защита на околната среда и общественото здраве, Република България не е изпълнила задълженията си по чл. 5 от Директива 2006/12/ЕО. Към преписката е приложен доклад, изготвен от дирекция "Управление на отпадъците" при МОСВ до министъра на околната среда и водите, с което е предоставена информация за източниците на финансиране не регионални депа - Карлово, Ловеч, Цалапица и Севлиево. Приложени са и издадени комплексни разрешителни на Община Пловдив за депото в землището на с. Цалапица и с. Шишманци. С писмо 0900-1028
от 22.04.2010 г. Заместник кмета на СО е уведомил Кмета на Община Пловдив, че във връзка с т. 21 от решение № 24, взето с Протокол № 3 от 04.02.2010 г. на Общински съвет Пловдив СО има готовност за провеждане на преговори, относно срока на доставка и цената за депониране на балирани отпадъци от СО на Регионално депо за неопасни отпадъци на гр. Пловдив в землището на с. Цалапица. На 28.08.2010 г. в МОСВ е постъпило възражение от Община Пловдив против проект за постановление на МС за обезвреждане чрез депониране на балирани отпадъци на СО, публикуван на електронната страница на МОСВ, с който се предвижда депониране на 30 000, т. от балирани отпадъци на СО на регионално депо в землището на с. Цалапица. Изразили са становище, че възможностите на същото в съответствие с разпоредбата на чл. 23, ал. 2 ЗУО и условията на комплексното разрешително за депото са приемане на 12000, т. По повод това възражение министърът на околната среда и водите уведомил Кмета на Община Пловдив, че на база на подадена информация и експертни разчети за количествата депонирани отпадъци в депо - Цалапица и третираните в регионална система Шишманци, както и на основание взето решение на ОбС Пловдив през. м. февруари 2010 за приемане на 30 000, т. балирани отпадъци от СО считат, че остатъчния капацитет позволява депонирането на това количество при спазване изискванията на чл. 23, ал. 2 ЗУО. Предложено да бъде възложено геодезическо заснемане, като най -точен и неоспорим начин за извършване на реална оценка на оставащия капацитет на депото в присъствие на експерти от РИОСВ Пловдив в периода 31.08.2010 г. - 02.09.2010 г. Освен това приложили и писмото, в което се декларира, че към края на м. декември 2009 г. остатъчния капацитет на депото е 411 000 м3, при средно обемно тегло 1, т/м3. С писмо изх. № 10МНН27
от 03.09.201 г. Кмета на Община Пловдив информирал МОСВ за взетите решения от ОбС Пловдив по протокол № 3 от 04.02.2010 г. под № 24. Със същото посочил, че от началото на 2010 г. в депото били приети 92 682,68, т. балирани отпадъци от СО и 93 430,64, т. отпадъци от 8 общини на Пловдивска област по справката, изготвена от "Водстрой Пловдив" АД, при което остават приблизително 154 000, т. Приложена е и справка, изготвена от "Водстрой Пловдив" АД за остатъчния свободен капацитет към 30.08.2010 г. на Регионално депо за неопасни отпадъци на гр. Пловдив, в землището на с. Цалапица. Към преписката е приложено и копие от цитираното решение на ОбС Пловдив. С писмо изх. № 0400П-100121 от 21.09.2010 г. Изпълнителният директор на ПУДООС уведомил Директора на дирекция "Управление на отпадъците" - МОСВ, че след проведена процедура по чл. 2, ал. 1, т. 2 от Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки (НВМОП) е сключен договор с фирма "ГЕО 2000" ООД да извърши геодезическото замерване. За това обстоятелство бил уведомен кмета на Община Пловдив с писмо изх. № 08-00-3914 от 23.09.2010 г. от заместник министър на Министерство на околната среда и водите. Видно от приложената по преписката обяснителна записка от извършеното геодезическо заснемане запълненият обем до м. септември 2010 г. е 1844133,45 м3, а обема на твърди битови отпадъци и след рекултивация, които остават и могат да бъдат поети от депото до края на експлоатацията, определени по цифров модел на проектната повърхнина на депото при завършване на експлоатацията е както следва - твърди битови отпадъци - 1438538,54 м3, твърди битови отпадъци и рекултивация 1834861,92 м3. Според това заснемане оставащият обем до ниво твърди битови отпадъци е както следва: - твърди битови отпадъци - 349468,52 м3, твърди битови отпадъци и рекултивация 664163,09 м3, определен като от котата на запръстяване са извадени 2,30 м., предвидени за рекултивация. Не се спори между страните, че с доклад до МС министърът на околната среда и водите е предложил проект на постановление за обезвреждане чрез депониране на балирани отпадъци на СО. Проведена е съгласувателна процедура с всички министерства. Видно от справката за отразяване на становищата, получени след съгласуване по чл. 32, ал. 1 и 5 от Устройствения правилник на МС и неговата администрация (УПМСНА) на проекта на постановление на МС за обезвреждане чрез депониране на балирани отпадъци проекта е съгласуван със забележки от заместник министър председателя и министър на финансите, Министерство на икономиката, енергетиката и туризма и главния секретар на МС. От тях са приети забележките на заместник-министър председателя и министър на финансите доколкото съгласно чл. 23, ал. 2 ЗУО предвижда акта на МС да бъде приет по предложение на МОСВ липсва яснота какво налага предлагания проект за постановление да бъде парафиран от главния секретар и директора на дирекция "държавно юрисконсултство" на МФ. Приети са и забележките на главния секретар на МС, че формата на акта следва да бъде решение, а не постановление, съгласно предвиденото в чл. 23, ал. 2 ЗУО. Приети са и предложенията да отпадне чл. 2 от постановлението, тъй като отразеното в нея е уредено в ал. 3 на чл. 23 ЗУО и не е необходимо разпоредбата да се повтаря в подзаконовия акт, както и отпадането на чл. 3, тъй като в акт на МС не е допустимо да се съдържат разпоредби относно финансирането на дейностите по отпадъците от общински бюджет на СО. С изх. № 03-00-713 от 08.09.2010 г. МОСВ на основание чл. 35, ал. 1 от УПМСНА изпратил в администрацията на МС проект за решение за обезвреждане чрез депониране на балирани отпадъци на СО за включването му за разглеждане на заседание на МС на 14.09.2010 г. Поради допусната техническа грешка в проекта е изпратен в администрацията на МС нов проект с писмо изх. № 03-00-713 на 13.09.2010 г. Видно от приложения протокол № 33 от заседанието на МС проведено на 14 септември по т. 5 е прието решение за обезвреждане чрез депониране на балирани отпадъци на СО с направените уточнения. Въз основа това е и издаденото решение № 668 от 15.09.2010 г., с което на основание чл. 23, ал. 2 ЗУО, предвид необходимостта от законосъобразно третиране на отпадъците, генерирани на територията на СО в съответствие със заложените цели в Националната програма за управление на дейностите по отпадъците, стартиралата наказателна процедура срещу Република България МС е разрешил да се обезвредят чрез депониране балирани отпадъци, генерирани на територията на СО в регионални депа за неопасни отпадъци в Ловеч, Карлово, Цалапица и Севлиево. Изграждането на същите е финансирано със средства, изцяло осигурени от държавния бюджет, ПУДООС и Европейските фондове, които са посочени конкретно за всяко от депата, предмет на решението - Ловеч, Карлово, Цалапица и Севлиево, като за регионално депо Цалапица са в размер на 11 642 316 лв. В решението е посочен и за всяко от депата разрешеното количество в тонове, 10% от експлоатацията в тонове и остатъчния капацитет в тонове, които за процесното депо са както следва: разрешено количество 30 000 t, 10% от капацитета в експлоатация 31 441 тона и остатъчен капацитет 314 415 тона. По делото са приложени и справки и финансови документи, удостоверяващи финансирането от национални източници на изграждане на обекти "Депо за твърди битови отпадъци - с. Цалапица и "Предприятие с депо за третиране на битови отпадъци с. Шишманци", както и на останалите депа, предмет на обжалваното решение. Видно от приетата по делото счетоводна експертиза финансирането на Депо за твърди битови отпадъци с. Цалапица е в размер на общо 21 128 000 лв., като от тях 6 910 000 лв. са от държавния бюджет за периода 1994-2004 г., от ПУДОООС/НФООС - 7 838 000 лв. през периода 1988-2006 г. от ПИП ЕАД - 6 380 000 лв. За обект Предприятие с депо за третиране на битови отпадъци с. Шишманци през 2006 г. е предвидена сума в размер на 1 млн. лв. за изграждането му, а с ПМС № 278/17.11.2008 г. са предоставени средства чрез трансфер от централния бюджет за целево финансиране на общини във връзка с приемането и обезвреждането на балирани отпадъци на СО, като за Община Пловдив тези средства са в размер на 17 093 514 лв. за довършване и пускане в експлоатация на инсталацията в с. Шишманци. Според експертизата, която не е оспорена от страните в производството финансирането на Депото за твърди битови отпадъци с. Цалапица и Предприятие с депо за третиране на битови отпадъци с. Шишманци е изцяло (100%) от средства, осигурени от държавния бюджет или от друго национално или международно финансиране. Според вещото лице от Община Пловдив не са постъпвали средства за това депо. Видно от приетата по делото експертиза при депониране на балирани отпадъци, които предварително са уплътнени се приема плътност у =1.00 t/m3. Съгласно комплексното разрешително на Община Пловдив за депото в с. Цалапица плътността на смесените битови отпадъци, които не са предварително третирани е у = 0,7 t/m3. При плътност на отпадъците у =1.00 t/m3 (по данни на община Пловдив) процентът на разрешеното с обжалваното решение количество отпадъци за депониране, спрямо остатъчния капацитет на депото, съгласно геодезическото заснемане, изчислен в тонове е 8,6 %. Предвид факта, че на депото ще бъдат депонирани балирани отпадъци и смесени битови отпадъци, за изчисляване на остатъчния капацитет в тона се приема плътност у = 0,97 t/m3, процентът на разрешеното количество отпадъци за депониране е 9,54% спрямо остатъчния капацитет на депото, съгласно геодезическото заснемане, изчислен в тонове. При изготвяне на заключението си вещото лице е базирало изводите си на направеното геодезическо заснемане, а така също и на данните от приложената справка, изготвена от "Водстрой Пловдив" АД. Изчислено в тонове според заключението на вещото лице, при плътност на отпадъците у = 0,7 t/m3 10% от капацитета в експлоатация е 34 947 t, а остатъчния капацитет е 349 468 t, а при плътност у =1.00 t/m3, 10% от капацитета в експлоатация е 31452 t, а остатъчния капацитет е 314522 t. Предвид така установеното от фактическа страна и при извършената проверка за законосъобразност на административния акт по реда на чл. 168 АПК съдът намира следното от правна страна:
Жалбата на Община Пловдив е подадена в законоустановения 14 - дневен срок и е процесуално допустима срещу процесното решение на МС, но само в частта, относно регионално депо за неопасни отпадъци с. Цалапица. Не се спори между страните, а и от събраните доказателства безспорно се установява, че жалбодателят е оператор на това депо, при което с тази част на оспорения акт безспорно се засягат негови права и законни интереси. По отношение на решението, в частта му относно останалите регионални депа съдът намира, че за жалбодателя липсва пряк и непосредствен правен интерес от оспорването му в останалата част, при което в тази част жалбата е недопустима и следва да бъде оставена без разглеждане, а производството по делото прекратено.
Оспорената заповед е издадена от компетентен орган. Съгласно разпоредбата на чл. 23, ал. 2 ЗУО с акт на МС, който е и издателят на процесния акт в конкретния случай, се разрешава използването на до 10 на сто от оставащия капацитет на регионалното депо, който е в експлоатация, или проектния капацитет на друг вид регионално съоръжение за третиране на битовите отпадъци за нуждите на други райони, когато е налице обоснована и неотложна необходимост, свързана с постигането на националните цели по
Националната програма за управление на дейностите по отпадъците.
Неоснователни са наведените доводи в жалбата за некомпетентност на органа. Цитираната в жалбата разпоредба на чл. 16, ал. 1 ЗУО, съгласно която кметът на общината организира управлението на дейностите по отпадъците, образувани на нейна територия. Неговите правомощия и задължения в тази област са детайлно регламентирани в следващите разпоредби на ЗУО. Цитираното решение на конституционният съд е постановено преди приемането на разпоредбата на чл. 23, ал. 2 ЗУО, като от мотивите на същото се установява, че в случая актът е постановен поради наличие на предпоставки налагащи намеса на централен орган на управление.
В конкретния случай от мотивите на акта се установява, че същият е постановен в съответствие със заложените цели в Националната програма за управление на дейностите по отпадъците и стартиралата наказателна процедура срещу Република България.
От доказателствата по делото безспорно е установено наличието на започнала наказателна процедура срещу РБ поради неизпълнение на задълженията си по чл. 5 от Директива 2006/12/ЕО по отношение на отпадъците на СО. Видно от приложената по делото Национална програма за управление на дейностите по отпадъците за периода 2009-2013 г., приета с решение № 1 от 09.01.2009 г. на МС - V. 3.4.1, като цели по депониране на отпадъци са предвидени привеждане в съответствие с изискванията на законодателството или закриване на съществуващи депа за отпадъци, доизграждане на система от нови депа за обезвреждане на отпадъци, като от предвидените 57 регионални депа до момента са изградени и в експлоатация 27броя, които обслужват около 55% от населението, а в процес на строителство с национално финансиране са 27 броя депа, между които и това в с. Шишманци (което е завършено към момента на постановяване на обжалвания акт), а с решение на МС по предложение на МОСВ 10% от капацитета на построените със средства от държавния бюджет и/или фондовете на Европейския съюз регионални съоръжения ще се използват в случай на необходимост за национални цели.
В конкретния случай безспорно от събраните доказателства се установява необходимост, която е свързана с националните цели, каквато е стартиралата наказателна процедура срещу Република България съдът намира, че безспорно са налице предпоставките на чл. 23, ал. 2 ЗУО.
Обжалваното решение е издадено при спазване на административнопроизводствените правила. Същият е издаден след като е констатирано наличие на национална цел, иницииран е по предложение на Министъра на околната среда и водите и е постановен при спазване на правилата, предвидени в УПМСНА. Неоснователен е наведеният довод в жалбата, че в случая, доколкото МОСВ е предложило да бъде издадено постановление, а МС е приел решение е налице съществено процесуално нарушение. Актът е постановен при стриктно спазване на предвидените административнопроизводствени правила и е в предвидената от закона форма - решение.
Неоснователни са и наведените доводи за материална незаконосъобразност на обжалвания акт. Безспорно от доказателствата по делото се установява, че в конкретния случай са налице, както материалноправните, така и фактическите основания за издаването му.
От доказателствата по делото безсъмнено е установено, че депото в с. Цалапица е финансирано на 100 процента от средства от държавния бюджет и средства от Европейския съюз. Нещо повече - от тях се установява и факта, че общината жалбодател не е вложила свои средства в изграждането на същото, макар съгласно чл. 16, ал. 2, т. 4 ЗУО кметът на общината отговаря за избора на площадка, изграждане, поддържане, експлоатация, закриване и мониторинг на депата за битови и строителни отпадъци или на други инсталации или съоръжения за оползотворяването и/или обезвреждане на битови или строителни отпадъци.
От доказателствата по делото безспорно се установява и факта, че с обжалваното решение е разпоредено депониране на по-малко от допустимото количество отпадъци - 10% от оставащият капацитет на регионалното депо с. Цалапица.
Следователно обжалваният акт е постановен в съответствие със закона и неговата цел, която съгласно чл. 1, ал. 3 ЗУО е управлението на отпадъците да се осъществява с цел да се предотврати, намали или ограничи вредното им въздействие върху човешкото здраве и околната среда.
Предвид изложеното съдът намира, че оспорването на решение № 668 от 15.09.2009 г. на Министерски съвет на Република България за обезвреждане чрез депониране на балирани отпадъци на Столична община в обжалваната му част е неоснователно и следва да бъде отхвърлено.
По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК Върховния административен съд, Пето отдел