Решение № 2372 от 7.3.2023 г. на ВАС, VII о.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ - загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014 2020 год. (РУО на ОПИК), чрез представител по пълномощие - главен експерт с юридическо образование и правоспособност А. Михайлов, против Решение 4566/05.07.2022 год., постановено по административно дело 10939/2020 год. по описа на Административен съд - София-град. Заявено е твърдение, че оспореното решение е неправилно, постановено в противоречие на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Заявено е, че в мотивите на съдебния акт, съдът е посочил, че с влязло в сила Решение 4673/13.07.2021 год. по адм. дело 4697/2020 год. по описа на Административен съд София-град, оставено в сила с Решение 4016 от 27.04.2022 год. по адм. дело 12302/2021 год. на ВАС е постановена отмяна на Условията за кандидатстване в частта им по т. 11.1. Критерии за допустимост на кандидатите, подточка 1, в частта регистрирани съгласно Търговския закон и Закона за кооперациите . Твърди се, че първоинстанционният съд изцяло се е позовал на мотивите на цитираното съдебно решение, съгласно които постановеното ограничение към адвокатските дружества в процедурата за предоставяне на финансова помощ пряко засята техните права и законни интереси при положение, че понасят в не по-малка степен негативни ефекти от ограниченията на пандемията COVID-19. По мнение на оспорващия, така развитите мотиви не дават възможност да се разбере в какво се изразява нарушението, довело до отмяна на административния акт. Твърди се, че съдът не се е позовал директно на отменителното действие на решението на ВАС по отношение на материалноправната норма, дала основание за отхвърляне на проектното предложение, а е извършил самостоятелна преценка на т. 11.1. от Условията за кандидатстване, като е обосновал извод, че процедурата е относима до всички микро и малки предприятия, което според касатора не отговаря на фактическата обстановка. Развити са доводи, че извършената от съда преценка на изискванията в Условията за кандидатстване е извън предмета на правния спор, доколкото предмет на делото е дали решението на РУО съответства на Условията за кандидатстване и дали при издаването му е спазена определената в закона процедура. По изложените съображения е формиран извод, че оспореното решение е незаконосъобразно, поради което е заявено искане за неговата отмяна и присъждане на разноски. Ответникът Адвокатско дружество Ташева и съдружници с БУЛСТАТ [номер], чрез представител по пълномощие адв. Х. Стоянова от Софийска адвокатска колегия в писмен отговор и в съдебно заседание оспорва касационната жалба като неоснователна, като в подкрепа на това оспорване развива подробни доводи и аргументи. Формулира искане за оставяне в сила на оспореното съдебно решение и присъждане на разноски по представен списък. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба, като заявява твърдение, че в случая не са налице релевираните пороци, съставляващи касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК. При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна с правен интерес и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Производството пред Административен съд - София-град (АССГ) е образувано по повод жалба, подадена от Адвокатско дружество Ташева и съдружници против Решение от 11.09.2020 год. на РУО на ОПИК, с което е одобрен Списък на предложените за отхвърляне проектни предложения по седемнадесета оценителна сесия, в частта му по т. 46, с която е отказано предоставяне на безвъзмездна финансова помощ на кандидата Адвокатско дружество Ташева и съдружници по проектно предложение BG16RFOP002-2.073-16202 по процедура за подбор на проекти BG16RFOP002-2.073 Подкрепа на микро и малки предприятия за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19 по оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014-2020 год. Като основание за постановения отказ, административният орган е посочил, че кандидатът не отговаря на изискването от Критерии за допустимост на кандидатите по т.11.1., подт. 1) от Условията за кандидатстване по процедурата и Критерий 13 от Критерии и методология за оценка на проектните предложения (Приложение 4 към Условията за кандидатстване). Съгласно т.11.1., подт. 1) от Условията за кандидатстване, допустими по настоящата процедура за подбор на проекти са само кандидати, които са юридически лица или еднолични търговци, регистрирани съгласно Търговския закон или Закона за кооперациите. Съгласно извършена служебна проверка в Търговския регистър и регистър на ЮЛНЦ и Регистър Булстат, кандидатът е адвокатско дружество, регистрирано по Закона за адвокатурата. Съгласно Критерии и методология за оценка на проектните предложения по процедурата (Приложение 4 към Условията за кандидатстване): При несъответствие с изискванията по т. 13 23 и т. 27, проектното предложение се отхвърля . В хода на съдебното производство пред първоинстанционния административен съд е представено влязлото в сила на 27.04.2022 год. Решение 4673/13.07.2021 год., постановено по адм. дело 4697/2020 год. по описа на АССГ, с което, състав на АССГ е отменил Условия за кандидатстване и изпълнение на одобрените проекти за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014-2020 по Процедура за подбор на проекти BG16RFOP002-2.073 Подкрепа на микро и малки предприятия за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19 в частта им по т. 11.1 Критерии за допустимост на кандидатите, подточка 1, в частта регистрирани съгласно Търговския закон или Закона за кооперациите . С постановеното съдебно решение е оставена без разглеждане жалбата на Адвокатско дружество Есен Фикри , на Адвокатско дружество Фотева, Танев, Минчев и Адвокатско дружество Симеонова и Карагьозов срещу Методология и критерии на Комитета за наблюдение на ОПИК за подбор на операции в частта относно изискването регистрирани съгласно Търговския закон или Закона за кооперациите , одобрена с решение на Комитета за наблюдение по Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014-2020, като е прекратено производството по делото в тази му част. Решението на АССГ е оставено в сила с Решение 4016/27.04.2022 год. по адм. дело 12302/2021 год. на Върховен административен съд, Седмо отделение. При така установените фактически обстоятелства, първоинстанционният административен съд е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган в пределите на законовата му компетентност, същият съответства на изискванията за форма и съдържание, като при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които да обосноват незаконосъобразност. По отношение на материалната законосъобразност на административния акт, съдът е приел за безспорно обстоятелството, че жалбоподателят Адвокатско дружество Ташева и съдружници не е регистрирано по Търговския закон или по Закона за кооперациите, а по Закона за адвокатурата., поради което формално не отговаря на цитирания критерии, заложен в т. 11.1, подт. 1) от Условията за кандидатстване. Независимо от нова, съдът е анализирал приложеното по делото Решение 4673/13.07.2021 год. по адм. дело 4697/2020 год. на АССГ, в мотивите на което е прието, че по силата на националното право и на общностното законодателство и на тълкувателно приложимата практика на Съда на Европейския съюз, адвокатските дружества попадат в категорията микро и малки предприятия, поради което, поставеното пред тях ограничение в процедурата за финансова помощ, наравно с конкурентите им, регистрирани по ТЗ и също предоставящи правни услуги, пряко засягат техните права и законни интереси, при положение, че понасят в не по-малка степен негативните ефекти от ограниченията на пандемията COVID-19. Съдът е анализирал и заявените от ответния административен орган възражения, съгласно които, дори и да са отменени Условията за кандидатстване в посочената част, доколкото е оставена без разглеждане жалбата против Методология и критерии за подбор на операциите по процедурата в частта относно изискването регистрирани съгласно Търговския закон или Закона за кооперациите , УО е длъжен да спазва одобрените от Комитета за наблюдение Методология и критерии за подбор, поради което и процесното проектно предложение се явява недопустимо. Анализът на тези възражения е обосновал извода, че Методологията по своята правна същност съставлява волеизявление на колективния орган Комитетът за наблюдение на ОПИК 2014-2020 (КН), което волеизявление не съставлява общ административен акт, а е израз на упражняваните от КН надзорни функции върху изпълнението на оперативната програма. Посочено е също, че КН не е сред органите и структурите за управление на ЕСИФ, посочени в Глава ІІ, Раздел ІІ от ЗУСЕФСУ и не е овластен с властнически правомощия, а е координиращ и надзорен орган, осъществяващ държавната политика по отношение на съответната програма. По отношение на правната природа на Методологията и критериите, съдът е приел, че същите са част от административната преписка, като органът ги прилага спрямо тяхното съдържание, но единствено Условията за кандидатстване имат характера на правила по конкретната процедура и съставляват общ административен акт по смисъла на чл. 65 от АПК. В случая, доколкото Условията за кандидатстване в частта им по т. 11.1., подт. 1) регистрирани съгласно Търговския закон и Закона за кооперациите са отменени, то Методологията и критериите не могат да им противоречат. В съответствие с така развитите мотиви, първоинстанционният административен съд е приел, че оспореният административен акт е постановен в противоречие с относимите материалноправни разпоредби, поради което, като незаконосъобразен го е отменил и е върнал преписката на РУО на ОПИК за ново произнасяне по проектно предложение BG16RFOP002-2.073-16202, подадено от кандидата Адвокатско дружество Ташева и съдружници . Със съдебния акт, ответникът е осъден да заплати в полза на жалбоподателя и разноски в размер на 900 лева. Решението е валидно, допустимо и правилно. Настоящата касационна инстанция споделя мотивите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата от закона писмена форма и съдържа фактически и правни основания за издаването му. При постановяване на акта не са допуснати съществени процесуални нарушения, които да обосноват незаконосъобразност на собствено основание. Съдът споделя и установената в първоинстанционният съдебен акт фактическа обстановка, която не се оспорва от страните, поради което и в съответствие с разпоредбата на чл. 221, ал. 2, изр. 2 от АПК, препраща към тези мотиви, без необходимост да ги възпроизвежда отново. В процесният случай, спорът между страните се свежда до това, дали отмяната на Условията за кандидатстване в частта им по т. 11.1., подт. 1) регистрирани съгласно Търговския закон и Закона за кооперациите , постановена с Решение 4673/13.07.2021 год. по адм. дело 4697/2020 год. по описа на АССГ, оставено в сила с Решение 4016 от 27.04.2022 год. по адм. дело 12302/2021 год. на ВАС обосновава незаконосъобразност на Решение от 11.09.2020 год. на РУО на ОПИК, с което е одобрен Списък на предложените за отхвърляне проектни предложения по седемнадесета оценителна сесия, в частта му по т. 46, с която е отказано предоставяне на безвъзмездна финансова помощ на кандидата Адвокатско дружество Ташева и съдружници по проектно предложение BG16RFOP002-2.073-16202. За да се отговори на този въпрос следва да се анализира правната природа на Условията за кандидатстване и действието на съдебния акт, с който част от тези условия е обявена за незаконосъобразна. В случая, както правилно и обосновано е приел първоинстанционният административен съд, Условията за кандидатстване и изпълнение за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014-2020, Процедура за подбор на проекти BG16RFOP002-2.073 Подкрепа на микро и малки предприятия за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19 , съставлява общ административен акт по смисъла на чл. 65 от АПК. Легалната дефиниция на понятието общ административен акт се съдържа в чл. 65 от АПК, съгласно която: общи са административните актове с еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат такива актове . Общият административен акт представлява властническо волеизявление на съответния орган на държавно управление и се издава във връзка с прилагането на административноправни норми. Еднократно правно действие и неопределен брой лица, към които е насочен актът са специфичните правни белези, които го отличават от другите видове административни актове. Еднократното действие е свързано с конкретната фактическа обстановка в обективната действителност, спрямо която е насочено властническото въздействие на компетентния орган. Липсата на конкретно посочен адресат е типичен белег на общите административни актове. Субектите, спрямо които е насочено властническото волеизявление, може да бъдат определени по дадени признаци, независимо дали те са посочени поименно в самия акт или не, тоест те са определяеми. В този смисъл, Условията за кандидатстване съставляват общ административен акт по смисъла на чл. 65 от АПК, тъй като имат еднократно правно действие и с тях се засягат права, свободи и законни интереси на неопределен брой лица, които са определяеми, по отношение възможността им да участват в Процедурата на подбор на проекти BG16RFOP002-2.073 Подкрепа на микро и малки предприятия за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19 , т.е. кандидатите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Също безспорно установено по делото е и обстоятелството, че с Решение 4673/13.07.2021 год. по адм. дело 4697/2020 год. по описа на АССГ, оставено в сила с Решение 4016 от 27.04.2022 год. по адм. дело 12302/2021 год. на ВАС са отменени Условията за кандидатстване в частта им по т. 11.1., подт. 1) регистрирани съгласно Търговския закон и Закона за кооперациите . По отношение на правната последица на съдебната отмяна на общ административен акт в процесната му част, следва да се има предвид, че съгласно правната теория, общото правило указва, че отмяната на ненормативните административни актове (индивидуални и общи) поражда конститутивно действие ex tunc (с обратна сила). Така въведеното от правната теория общо правило по същество означава, че отмяната на незаконосъобразните административни актове (индивидуални и общи) действа от момента на тяхното издаване, тъй като само отговарящите на изискванията за материална и процесуална законосъобразност административни актове могат да породят целените от административния орган правни последици. Горните доводи, разгледани в светлината на настоящия правен спор обосновават извод, че отмяната на Условията за кандидатстване в частта им по т. 11.1., подт. 1) регистрирани съгласно Търговския закон и Закона за кооперациите действа с обратна сила, а именно от момента на тяхното одобряване със Заповед РД-16-375/12.05.2020 год. на Главен директор на Главна дирекция Европейски фондове за конкурентоспособност и ръководител на Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност 2014-2020, като част от документацията за провеждане на процедура за подбор на проекти BG16RFOP002-2.073 Подкрепа на микро и малки предприятия за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19 . Следвайки горните правни доводи, към момента на подаване на проектно предложение BG16RFOP002-2.073-16202 от Адвокатско дружество Ташева и съдружници 15.05.2020 год., въведеното в т. 11.1., под. 1) от Условията изискване, кандидатите да са регистрирани съгласно Търговския закон или Закона за кооперациите е било отменено, поради което, така подаденото проектно предложение е било допустимо. Настоящият съдебен състав не споделя доводите на касатора, че в случая, Условията за кандидатстване, като общ административен акт са породили своето еднократно действие, в т.ч. и в процесната им част. В случая, административният орган не е съобразил обстоятелството, че за да се гарантира законосъобразното възникване и развитие на административното правоотношение, докато не се стабилизира ненормативния административен акт (индивидуален или общ), той не поражда правно действие жалбата срещу този властнически акт притежава сузпензивен ефект (арг. чл. 166, ал. 1 от АПК), който предписва, че оспорването спира изпълнението на административния акт. Съобразявайки тези доводи, следва извода, че действието на Условията за кандидатстване в частта им по т. 11.1., подт. 1) регистрирани съгласно Търговския закон и Закона за кооперациите е било спряно, предвид подадените жалби и образуваното съдебно производство по оспорване на тази част от общия административен акт. В тази връзка, следва да се отчете и обстоятелството, че разпоредбата на чл. 27, ал. 2 от ЗУСЕФСУ допуска предварителното изпълнение само на индивидуалните административни актове и на административните договори, докато по отношение на документите по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ (в т.ч. и условията за кандидатстване), имащи характера на общи административни актове, такова предварително изпълнение не е допуснато. По изложените съображения следва извода, че към момента на постановяване на оспореното решение 11.09.2020 год. не е било налице утвърдено и влязло в сила изискване, кандидатите в процедурата да са единствено юридически лица или еднолични търговци, регистрирани по Търговския закон и Закона за кооперациите, доколкото Условията за кандидатстване и изпълнение в частта им по т. 11.1., подт. 1) регистрирани съгласно Търговския закон и Закона за кооперациите са били оспорени. В този смисъл, не е било налице твърдяното от административния орган материалноправно основание за отхвърляне на проектно предложение BG16RFOP002-2.073-16202, подадено от Адвокатско дружество Ташева и съдружници , поради което и постановения отказ се явява незаконосъобразен. Действително, разпоредбата на чл. 142, ал. 1 от АПК указва, че съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. Ал. 2 от същата разпоредба въвежда изключение, съгласно което, установяването на нови факти от значение за делото след издаване на акта се преценява към момента на приключване на устните състезания. Безспорно в процесния случай е възникнало ново фактическо обстоятелство съдебна отмяна на материалноправното основание за постановяване на административния акт, което обстоятелство е установено след постановяване на акта, поради което законосъобразно е било преценено от първоинстанционния съд, като такова, имащо значение за делото. Като е обосновал правни изводи, съответни на горните, първоинстанционният административен съд е постановил законосъобразно съдебно решение, което следва да се остави в сила. Предвид изхода на спора, своевременно направеното искане и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, в полза на ответника следва да се присъди сумата от 1200 лева, съставляваща адвокатско възнаграждение, съгласно представения списък по чл. 80 от ГПК. Процесуалният представител на касатора е направил възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, което, настоящия съдебен състав намира за неоснователно, доколкото претендираното адвокатско възнаграждение е под предвиденото минимално такова, регламентирано в чл. 8, ал. 1, във вр. с чл. 7, ал. 2, т. 2 от Наредба 1 от 09.07.2004 год. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Мотивиран от гореизложеното и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,