Решение № 4327 от 6.04.2017 г. на ВАС по адм. д. № 3480/2016 г.

Решение № 4327 от 6.04.2017 г. на ВАС по адм. д. № 3480/2016 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на началника на Областен отдел "Автомобилна администрация" - В. в Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация", седалище гр. В., ул. "Т." ..№..., ет. ... срещу Решение № 213 от 05.02.2016 г. на Административен съд, гр. В., постановено по административно дело № 3244/2015 г.

С обжалваното решение съдът отменил Заповед № РД-14-2356 от 13.10.2015 г. на началника на Областния отдел "Автомобилна администрация" в Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация", с която на основание чл. 107, ал. 1 във вр. с чл. 106а, ал. 1, т. 6, б. "в", предложение второ във вр. с ал. 2, т. 5 от Закона за автомобилните превози приложил на "Б. С. Т." ЕООД, седалище и адрес на управление с. Ю., ул. "П." ..№..., О. А. принудителна административна мярка "спиране дейността на превозвача по извършване на международен превоз на пътници чрез отнемане на три броя заверени копия на лиценз на Общността № 11384" до отстраняване на несъответствието, но за не повече от три месеца.

I. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател - началникът на Областен отдел "Автомобилна администрация", гр. В., в Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация", счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно приел, че не е налице хипотезата на чл. 106а, ал. 1, т. 6, б. "в", предложение второ от Закона за автомобилните превози (ЗАвтП). Излага подробно фактите по делото и счита за безспорно доказано качеството на превозвач на "Б. С. Т." ЕООД по смисъла на чл. 6 ЗАвтП и чл. 2 от Наредба № 11 от 31.10.2002 г. за международен автомобилен превоз на пътници и товари (Наредба № 11), както и непредставянето на изискуемите документи при проверката.

Сочи, че не са налице предпоставките за установеност на превозвача в страната по смисъла на чл. 6а, ал. 1 от Наредба № 11 и чл. 5 от Регламент (ЕО) № 1071/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 г. за установяване на общи правила относно условията, които трябва да бъдат спазени за упражняване на професията автомобилен превозвач и за отмяна на Директива 96/26/ЕО на Съвета (Регламент № 1071/2009). Прави анализ на разпоредбите на регламента и сочи, че липсата на съхранение на установените документи води до нарушение на закона и на регламента и е основание за прилагане на принудителната мярка.

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да потвърди Заповед № РД-14-2356. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Касаторът се представлява от юрисконсулт И. Г..

1. Ответникът по касационната жалба - "Б. С. Т." ЕООД, счита жалбата за неоснователна. Описва фактите по делото, изброява представените документи и сочи, че те установяват безспорно приетото от първоинстанционния съд. Позовава се на чл. 3 (1) (а) Регламент № 1071/2009 и на регистрираните пътни превозни средства и договор с експлоатационен център и счита, че извода на органа "противоречи на елементарните правила за логическо мислене и представлява изкривено тълкуване на нормата на чл. 5 на Регламент № 1071/2009 г.

Моли съда да потвърди първоинстанционното съдебно решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. М. Х., Софийска адвокатска колегия.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Съдът изпълнил задълженията си по чл. 168, ал. 1 АПК. С добре мотивирания си акт правилно приложил нормативната уредба. Правилно приел, че оспорената заповед е издадена при спазване на административнопроизводствените правила, но при нарушение на материалния закон. В представения констативен протокол е отбелязано, че фирмата отговаря на изискванията за установеност в страната, поради което липсата на някои документи и непредставянето им в определения срок дават основание да се предприеме срещу дружеството административно-наказателно производство, но не и да се наложи принудителна административна мярка.

II. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

III. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. "Б. С. Т." ЕООД притежава лиценз на Общността за извършване на международен автомобилен превоз на товари № 11384 от 18.12.2013 г., валиден до 17.12.2018 г. и три броя копия.

1. На 05.12.2014 г. "Б. С. Т." ЕООД представя в областния отдел декларация за съответствие с изискването за установяване на територията на страната по смисъла на чл. 5 Регламент № 1071/2009 удостоверяваща нает офис на адрес гр. В., ул. "К. В." .№..., ет. ..., офис 8.

1. На 07.01.2015 г. на "Б. С. Т." ЕООД е съставен акт за установяване на административно нарушение № 198268 за нарушение на чл. 91б, т. 1 ЗАвтП във вр. с чл. 12, ал. 5 от Наредба № Н-14 от 27.08.2009 г. за начина на провеждане, обхвата и организацията на контролните проверки на пътя и в предприятията и за класифицирането на превозвачите и на лицата, извършващи превози за собствена сметка (Наредба № Н-14).

1. На 07.01.2015 г. компетентни длъжностни лица в областния отдел съставят констативен протокол удостоверяващ, че "Б. С. Т." ЕООД ползва декларирания офис на адрес гр. В., ул. "К. В." .№..., ет. ..., офис 8.

1. На 15.05.2015 г., със Заповед № РД-01-212, издадена на основание чл. 107, ал. 1 ЗАвтП и чл. 7, т. 5 от Устройствения правилник на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация", изпълнителният директор на агенцията оправомощава началника на областен отдел към Главна дирекция "Автомобилна администрация" да прилага принудителни административни мерки по чл. 106 и 106а ЗАвтП.

1. На 04.06.2015 г. "Б. С. Т." ЕООД получава покана, рег. № 61-00-10-1824, от началник на Областен отдел "Автомобилна администрация", гр. В., да представи в срок от седем дни, на основание чл. 91, ал. 3, т. 5 ЗАвтП във вр. с чл. 12, ал. 4 и 5 от Наредба № Н-14, документи по списък на превозвача, на водачите и на автомобилите.

1. На 22.07.2015 г. на "Б. С. Т." ЕООД е съставен акт за установяване на административно нарушение № 206702 за нарушение по чл. 91б, ал. 1, т. 1 ЗАвтП във вр. с чл. 12, ал. 5 от Наредба № Н-14.

1. На 30.09.2015 г., със Заповед № РД-12-5727, началникът на Областен отдел "Автомобилна администрация", гр. В. нарежда извършването на комплексна проверка в офиса на "Б. С. Т." ЕООД за периода 01.11.2014 г. - 30.04.2015 г., която да се извърши в периода 30.09.2015 г. - 09.10.2015 г.

1. На 08.10.2015 г. длъжностни лица в областния отдел "Автомобилна администрация", гр. В., съставят констативен протокол, с който установяват, че: 1) транспортното предприятие не е спазило срока за подаване на документи, доказващи финансова стабилност в законово установения срок; 2) не предоставя изискуемите с покана от 04.06.2015 г. документи; 3)водачът Д. Л. Х. не притежава удостоверение за психологическа годност и карта за квалификация; 4) на декларирания адрес за офис не се съхраняват и представят пътни листове, СMR, тахографски листове, за период от една година към датата на проверката, тахографски лист за извършен периодичен преглед за проверка на техническата изправност на моторно превозно средство марка "Волво", регистрационен № В 9858 НХ.

1. На 08.10.2015 г. на началника на областния отдел е представен доклад от извършващото проверката длъжностно лице с предложение за откриване на процедура за прекратяване на правата на "Б. С. Т." ЕООД, произтичащи от издадения лиценз № 11384.

1. Констативният протокол е връчен на представител на "Б. С. Т." ЕООД.

1. На 13.10.2015 г., със Заповед № Рд-14-2356, началникът на Областен отдел "Автомобилен транспорт", гр. В., на основание чл. 107, ал. 1 във вр. с чл. 106а, ал. 1, т. 6, б. "в" предложение второ във вр. с ал. 2, т. 5 ЗАвтП прилага на "Б. С. Т." ЕООД принудителна административна мярка "спиране дейността на превозвача по извършване на международен превоз на пътници чрез отнемане на три броя заварени копия на лиценз № 11384" до отстраняване на несъответствието, но за не повече от три месеца.

IV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в исканата от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Невръчването на дружеството на доклада на длъжностното лице и неиздаването на нарочна заповед преди връчването на поканата от 04.06.2015 г. приема, че не са нарушения на административнопроизводствените правила, както твърди жалбоподателят, защото докладът е вътрешноведомствен акт, а приложената принудителна мярка не е за неизпълнение в срок на поканата.

Приема, че заповедта е в нарушение на материалния закон, защото е налице кумулиране на санкция по Закона за административните нарушения и наказания и принудителна административна мярка, което е допустимо само в лимитативно изброени хипотези на чл. 106а, ал. 1 ЗАвтП. Приема, че с оглед на чл. 3 и 5 (1) (б) Регламент № 1079/2009 и чл. 6, ал. 7 ЗАвтП дружеството е представило на 05.12.2014 г. декларация за установеност, в констативния протокол от 07.01.2015 г. е прието, че отговаря на изискванията за установеност, на 08.10.2015 г. в декларирания офис е извършена проверка, поради което соченото в заповедта несъответства на действителното правно положение. Липсата на част от документите за транспортната дейност на дружеството може да бъде основание за административно-наказателно санкциониране, а бездействието за представяне на исканите документи не може да се приравни на липса на офис, където да държи търговската си документация, поради което направил извод за материална незаконосъобразност на акта и го отменил.

Този извод на съда е неправилен.

V. По съществото на спора:

Касаторът твърди, че обжалваното съдебно решение е неправилно поради нарушение на материалния закон.

Съгласно разпоредбата на чл. 7, ал. 2, т. 4 ЗАвтП лиценз на Общността се издава на търговец, който отговаря на четири изисквания, между които и изискването за установяване на територията на страната. Съгласно чл. 7, ал. 7 ЗАвтП, редакция към процесния период, изискването за установяване е изпълнено, когато търговецът е действително и трайно установен на територията на страната.

Законодателят не е дал определение на понятията "действително" и "трайно", но чл. 7, ал. 2, т. 4 и ал. 7 ЗАвтП е в приложение на Регламент № 1071/2009 г. Съгласно чл. 288 (2) от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС) регламентът е акт с общо приложение, задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави членки. Това значи, че той обвързва по задължителен начин държавите членки, всички нейни органи, както и частните лица. За да произведе правно действие регламентът не се нуждае от транспониране. Факта, че един регламент може да оставя на държавите членки правото да приемат изпълнителни мерки не води до друг извод.

В случая, чл. 7, ал. 2, т. 4 ЗАвтП буквално повтаря разпоредбата на чл. 3 (1) (а) Регламент № 1071/2009 г. С оглед на това източник на правото е именно разпоредбата на чл. 3 (1) (а) Регламент № 1071/2009 г. Когато проверява законосъобразността на индивидуален административен акт, който е издаден на основание на правото на Съюза, дори когато правното основание е повторено в национална правна норма, националният съдия е длъжен да провери съответства ли актът на разпоредбите на регламента и на тълкуването, което правото на Съюза дава на употребените понятия.

За да гарантира еднаквост на приложимостта на Регламент № 1071/2009 в частта относно предпоставките за издаване на лиценз, законодателят на Европейския съюз изрично установява в чл. 5 от регламента условията, свързани с изискването за установяване. Съгласно б. "а", за да е налице предвиденото в чл. 3 (1) (а) изискване за установеност предприятието трябва да разполага с място на дейност в държавата членка, което представлява помещения, в които да държи основните си търговски документи. В разпоредбата е дадено и пояснения на понятието "основни търговски документи". Това са: а) счетоводни документи; б) документи, свързани с управлението на персонала; в) документи, за периодите на управление на превозното средство и почивка; г) всякакви други документи, които трябва да се предоставят на компетентния орган при проверки за спазване на условията, предвидени в регламента.

От така съществуващата нормативна уредба е видно, че за да е налице "действително и трайно установяване" не е достатъчно превозвачът да има регистрирано седалище и адрес на управление на територията на страната. Необходимо е превозвачът да разполага с помещение, в което държи всички изискуеми от регламента и от националните власти документи, доказващи извършването на дейността. Стандартът, който Регламент № 1079/2009 установява за доказване на релевантния факт, е ясно регламентиран в чл. 5 от регламента - необходимо е наличието в помещението на всички посочени в разпоредбата документи. В хода на административното производство тежестта на доказване на установените в чл. 5 Регламент № 1071/2009 релевантни факти е на превозвача.

Какво показват фактите по делото?

Както обосновано приел и съдът, в случая е налице извършена, въз основа на валидна заповед на началника на Областен отдел "Автомобилна администрация", гр. В., на 08.10.2015 г. проверка на ответника. Проверката е извършена в декларирания от ответника офис. О. него е изискано представянето на документацията на превозвача. Касаторът представил: договор с професионално компетентното лице - ръководител на транспортната дейност; удостоверение за професионална компетентност на ръководителя на транспортната фирма; справка за финансова стабилност от 04.12.2014 г.; декларация за установеност на територията на страната от 05.12.2014 г.; договор с експлоатационен център за извършване на техническо обслужване и поддръжка на превозните средства; договор за наем на гаражна площ. Но всички тези документи са били представени на компетентните длъжностни лица при извършването на проверката, удостоверена с констативен протокол от 07.01.2015 г., въз основа на която е прието действително и трайно установяване на територията на страната към тази дата.

В същото време не са представени никакви пътни листове, съответно международни товарителници (CMR), тахографски листове, дневник за регистрирането и воденето на отчет на извършените предпътни технически прегледи, удостоверение за психологическа годност на водача Д. Л. Х., както и карта за професионалната му квалификация, тахографски лист с извършения периодичен преглед за проверка на техническата изправност на моторното превозно средство марка "Волво", регистрационен № В 9858 НХ, с дата на преглед 03.02.2015 г.

Непредставените документи са свързани с управлението на персонала, с управлението на превозното средство и с почивката на водача. Следователно, това са документи, които съгласно чл. 5 (а) Регламент № 1071/2009 превозвачът трябва по всяко време да съхранява в помещението, намиращо се в страната по установяване, за да се приеме, че той е действително и трайно установен в страната.

При тези установени по делото и неоспорени от ответника факти - в хода на първоинстанционното съдебно производство ответникът по касационната жалба не е оспорил констатациите в констативния протокол, а в отговора по касационната жалба изброява посочените по-горе представени документи, но не оспорва факта на непредставяне на посочените такива, съдът приел извода на органа за допуснато нарушение на чл. 106а, ал. 1, т. 6, б. "в" ЗАвтП за неправилен, защото първо, превозвачът има офис в страната, и второ, непредставянето на исканите документи обосновава нарушение на чл. 91б ЗАвтП и съответно административно-наказателна отговорност, но не е основание за прилагане на принудителна мярка.

Видно от гореизложеното досежно смисъла и съдържанието на изискването "действително и трайно установен" този извод на съда е неправилен. Съдът неправилно тълкувал както чл. 7, ал. 2, т. 4 във вр. с ал. 7 ЗАвтП, така и чл. 3 (1) (а) във вр. с чл. 5 (а) Регламент № 1071/2009 г. От безкрайно ясната разпоредба на чл. 5 (а) от регламента е видно, че регламентът не се огранича с наличието на офис. Н. на офис е само първата предпоставка. Важното е този офис да доказва по безспорен начин действителното и трайно извършване на дейността. А доказването става имено чрез наличието в офиса на посочените документи. Тогава, когато превозвачът притежава офис, но в него не са налични - при проверка от компетентния орган, изискуемите от чл. 5 (а) Регламент № 1071/2009 документи, за целите на установеността в страната превозвачът не е доказал действителност и трайност.

Тъй като действителността и трайността се доказват имено с наличието на всички изискуеми от чл. 5 (а) Регламент № 1071/2009 документи, всеки един документ, който е изискуем от нормативните актове за управлението на персонала и за периодите на управление на превозното средство и почивките е необходимо да бъде наличен в помещението на превозвача и да бъде представен на компетентните органи при проверка. В случая органът през м. юни поискал от ответника да представи изискуемите документи за периода 01.11.2014 г. - 30.04.2015 г. Такива не били представени. Четири месеца по-късно органът разпоредил проверка в декларираното помещение на ответника, където релевантните документи не се намирали и не са били представени за проверка.

Установеността в държава членка не е веднъж завинаги дадено обстоятелство. Факта, че към 07.01.2015 г. органът приел наличие на установеност не значи, че десет месеца по-късно, при същите доказателства и при липса на доказателства относно управлението на персонала и превозните средства за периода след 07.01.2015 г. трябва да приеме отново наличие на действително и трайно установяване. Установяването не е еднократен акт, доказван с декларацията по чл. 7, ал. 7 ЗАвтП. Действителното и трайно установяване трябва да бъде такова във всеки един момент и превозвачът имено поради това трябва да бъде в състояние да докаже това релевантно обстоятелство във всеки един момент при проверка от страна на компетентните власти.

Съдът, като приел, че наличието на офис е достатъчно за доказването на действително и трайно установяване, и като приел, че непредставянето на "всички" искани документи е ирелевантно за фактическия състав на чл. 106а, ал. 1, т. 6, б. "в" ЗАвтП неправилно тълкувал и приложил материалния закон. Това тълкуване противоречи на съдържанието и на целта на чл. 3 (1) (а) във вр. с чл. 5 (а) Регламент № 1071/2009, поради което решението е неправилно.

Правилен е изводът на съда, че непредставянето на "всички" изискуеми документи доказва фактическия състав на административното нарушение по чл. 91б, т. 1 ЗАвтП, но в случая, принудителната административна мярка не е приложена за непредставяне на всички документи, свързани с превоза на товари, а поради това, че превозвачът не отговаря на изискванията за установеност в страната. Административно-наказателната отговорност и прилагането на принудителна административна мярка са различни форми на административна принуда, които се реализират при наличието на различен фактически състав. За фактическия състав на принудителната мярка е релевантно установеното несъответствие с изискванията за установеност, а за административно-наказателната отговорност е релевантно осъществяването на нарушението по чл. 91б, т. 1 ЗАвтП. С оглед на това и вторият мотив на съда за незаконосъобразност на оспорената заповед е неправилен.

Делото е изяснено от фактическа и правна страна. От доказателствата по делото е безспорно, че ответникът по касационната жалба не е доказал, по искания от чл. 5 (а) Регламент № 1071/2009 начин, действителност и трайност на установяването си в страната, поради което осъществил фактическия състав на чл. 106а, ал. 1, т. 6, б. "в" ЗАвтП. Налице е основание за прилагане на принудителната административна мярка - временно спиране на дейността на превозвача до отстраняване на противоречието, но за не повече от три месеца. С оглед на това съдът следва да отхвърли жалбата на "Б. С. Т." ЕООД срещу Заповед № РД-14-2356.

Без правно значение за законосъобразността на оспорената заповед, само за прецизност следва да се посочи, че в акта органът приложил мярка "спиране на дейността на превозвача по извършване на международен превоз на пътници чрез отнемане на 3 заверени копия на лиценз на Общността № 11384", но лиценз № 11384 не е за превоз на пътници, а за превоз на товари. Тази неточност в диспозитива на оспорената заповед не се е отразила на нейната законосъобразност, защото номера на лиценза е посочен правилно, а принудителната мярка е такава по спиране на дейността чрез отнемане на заверените копия на лиценза.

С оглед на изхода от спора, направено от касатора искане и на основание чл. 143, ал. 4 АПК и Тълкувателно решение № 3 от 13.05.2010 г. на Върховния административен съд по Тълкувателно дело № 5/2009 г., Върховният административен съд следва да осъди "Б. С. Т." ЕООД да заплати на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация" - юридическото лице, в чиято структура е органът - касатор, разноски за юрисконсултско възнаграждение. Размерът на същите съдът определя на основание чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 09.04.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения на 500, 00 лв.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд