Решение № 4107 от 13.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6784/2019 г.

Решение № 4107 от 13.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6784/2019 г., IV о., докладчик съдията Красимир Кънчев Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на П. Т. от [населено място], обл. [област], подадена чрез пълномощник адв. Я. Тончева. Жалбата е срещу решение № 63 от 30.04.2019 г., постановено от Административен съд Търговище по адм. д. № 30/2019 г. С касационната жалба са релевирани доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Касационният жалбоподател заявява искане за отмяна на обжалваното решение и постановяване на решение по същество на спора, с което да бъде отменен оспорения административен акт. Заявява искане за присъждане на сторени за производството разноски. Ответникът - заместник изпълнителният директор на Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ), с представен по делото отговор излага доводи за неоснователност на касационната жалба. Заявява искане за оставяне в сила на оспореното съдебно решение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба, поради което предлага обжалваното решение като правилно да бъде оставено в сила. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима. Тя е подадена от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е против неблагоприятен за страната съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. Производството пред административния съд е било образувано във връзка с оспорване от П. Т. на Уведомително писмо (УП) за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014 - 2020 г. за кампания 2016 г. с изх. № 02-250-6500/3292 от 12.11.2018 г., издадено от заместник изпълнителния директор на ДФ"Земеделие", с което е отказано финансиране за направление "Биологично пчеларство". С обжалваното решение съдът е отхвърлил оспорването с жалбата на П. Т. срещу уведомителното писмо и мълчалив отказ на министъра на земеделието и храните да се произнесе по подадената от него жалба срещу това уведомително писмо. За да стигне до правен извод за законосъобразност на уведомителното писмо, съдът приема, че оспорения акт е издаден от компетентен административен орган в кръга на неговите правомощия, в предвидената от закона писмена форма и при липса на допуснати съществени нарушения на относимите административно-производствени правила. Съдът е приел, че оспореното уведомително писмо е съобразено и с приложимото материално право. Решаващият съд е счел, че основанието за отказ за подпомагане е посочено в колона 7 от уведомителното писмо - неспазени базови изисквания, които са подробно обсъдени. Въпреки това съдът е приел, че спорът в случая не обхващал факта на заявено подпомагане за 2016 г. за биологично пчеларство в преход, а само приложението на закона спрямо този факт. Съгласно чл. 11, ал. 4 от Наредба № 4/24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони 2014 - 2020 г. / Наредба № 4/2015 г. /, плащанията по ал. 1 – за преминаване към биологично земеделие (период на преход), се предоставят на подпомаганите лица за срок, който не надвишава минималните периоди на преход към биологично производство съгласно чл. 36, ал. 1, чл. 37, ал. 1 и чл. 38 от Регламент (ЕО) № 889/2008 г. за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007 г. на Съвета относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти, по отношение на биологичното производство, етикетирането и контрола. Съгласно чл. 38, ал. 3 от Регламент (ЕО) № 889/2008 г., пчелните продукти могат да бъдат продавани с означения за биологичен начин на производство само когато разпоредбите, посочени в настоящия регламент, са спазвани в течения най-малко на 1 година. След анализ на тези норми, съдът е приел, че не е налице противоречие между националното и европейското законодателство относно периода на биологично земеделие, вкл. пчеларство в преход. В Регламент на Комисията (ЕО) № 889/2008 г. срокът бил посочен като минимален, но след като във вътрешното право срокът бил регламентиран като фиксиран и при липса на колизия с европейското право, съответният административен орган бил длъжен да го съобрази при вземане на решението си. По тези мотиви, съдът е приел, че оспореното УП изх. № 02-250-6500/3292 от 12.11.2018 г. на заместник изпълнителния директор на ДФЗ е издадено при правилно приложение на закона и при липса на съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Обжалваното решение е неправилно в частта, в която е отхвърлена жалбата срещу УП и недопустимо в частта, в която е отхвърлена жалбата срещу мълчалив отказ на министъра на земеделието и храните да се произнесе по подадената от П. Т. жалба срещу това уведомително писмо. Относно частта, в която е отхвърлена жалбата срещу УП. Решаващият съд не е разгледал възраженията на оспорващия за немотивиране на оспореното УП според изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Нормата на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК предвижда, че административният акт следва да съдържа фактическите и правни основания за издаването му, от което следва, че императивно изискване на закона е административният акт да е мотивиран. Мотивите на административния акт представляват единство от фактическите и правни основания за издаването му и тяхното наличие позволява на адресата на акта да разбере волята на административния орган и да защити адекватно правата и интересите си. Мотивите имат съществено значение и за съда при осъществявания контрол за законосъобразност и липсата им възпрепятства този контрол и представлява самостоятелно основание за отмяна на издадения административен акт. Фактическите и правни основания за издаване на акта, относно отказа за финансово подпомагане, съставляващи мотиви на административния орган се съдържат в табличен вид в оспореното уведомително писмо, включително и разясненията по колони на самите таблици. Видно от съдържанието на уведомителното писмо, административният орган е мотивирал крайния си извод да откаже финансово подпомагане изцяло, с данните в колона 4 – установени пчелни семейства след проверка за базови изисквания и колона 7 – неспазване на базови изисквания от таблицата на страница 2 от уведомителното писмо. Тези данни касаят установени неспазени базови изисквания. Поясненията към тези колони по съществото си и според утвърдената съдебна практика, представляват мотивите за постановяване на отказа. В конкретния случай административният орган е посочил, че е констатирано неспазване на базови изисквания, съгласно раздел V "Намаления при неспазване на базови и изисквания по управление за направленията от мярка 11 от ПРСР 2014-2020, б. b "Направление "Биологично пчеларство"" от Методика за намаляване и отказване на плащания по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПСРС 2014-2020 г., утвърдена със Заповед № РД 09-144/23.02.2017 г., издадена от министъра на земеделието и храните, на основание чл. 13 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. Съгласно посочения чл. 13 от Наредба № 4/2015 г., когато при проверка на място или административни проверки се установи, че за съответните парцели, пчелни семейства или животни не са спазени базовите изисквания съгласно приложение № 2, минималните изисквания за торене и използване на продукти за растителна защита съгласно приложение № 3 и изискванията по управление, плащанията за биологичните дейности се отказват или намаляват съгласно методика, утвърдена от министъра на земеделието, храните и горите. На това основание министърът на земеделието, храните и горите е издал Заповед № РД 09-144/23.02.2017 г., с която е утвърдил Методика за намаляване и отказване на плащания по мярка 11 "Биологично земеделие" по ПРСР 2014-2020 г. (Методиката), която по силата на заповедта за утвърждаването й се прилага за заявления, подадени през кампания 2016 г. Раздел V от Методиката касае намаления при неспазване на базови и изисквания по управление за направленията по мярка 11, като за направление "Биологично пчеларство" (б. b) в т. А) "Базови изисквания" е посочено, че когато информацията от съответното контролиращо лице за пчелин се различава от заявената от земеделския стопанин за този пчелин (кандидатът декларира, че даден пчелин е в преход, а контролиращото лице предостави информация, че е биологичен или в обратния случай), ДФЗ намалява размера на финансовата помощ със сумата, изчислена за наличния брой пчелни семейства в пчелина. Отчита се, че за този брой пчелни семейства не е спазен ангажимент, свързан с предоставянето на помощта, различен от тези, които засягат декларирания брой пчелни семейства. Базовите изисквания са определени нормативно в Приложение № 2 към чл. 13 и чл. 19, ал. 2 от Наредба № 4/2015 г. и неспазването им се установява чрез административни проверки или проверки на място. По отношение на биологичното пчеларство тези изисквания са следните: Постоянни и временни пчелини не се устройват на разстояние, по-малко от 10 км, в райони с регистрирани племенни пчелини за производство на елитни пчелни майки и резерватни пчелини; разстояние, по-малко от 5 км, в райони с регистрирани репродуктивни пчелини за производство на племенни пчелни майки (чл. 15, т. 2 и 3). Временни пчелини се настаняват на места, отстоящи на повече от 300 м от съседни пчелини и на повече от 100 м от републиканската пътна мрежа. Посочените данни от таблицата на стр. 2 от уведомителното писмо са относими към неспазване на базови изисквания (съобразно наименованията на колони 4 и 7), но нито в поясненията към съответните колони, нито в приложени към преписката доказателства не се посочват кои точно от цитираните базови изисквания не са спазени от земеделския производител. Позоваването от страна на органа, издател на оспореното уведомително писмо, на утвърдената от министъра на земеделието, храните и горите методика само по себе си не може да се приеме за надлежно мотивиране на административния акт, както от фактическа, така и от правна страна. В уведомителното писмо не се съдържат никакви фактически обстоятелства, които да сочат на неспазени базови изисквания, а от там и на основания за прилагане на цитираната Методика. Така също липсва и каквото и да е позоваване или препращане към друг документ, съставен в хода на административното производство, който да съдържа такива фактически установявания. Според настоящият състав е налице пълна липса на мотиви на оспорения административен акт, която липса съставлява съществен порок на формата на акта, обуславящ неговата незаконосъобразност. Относими конкретни мотиви за постановения отказ за финансово подпомагане за пръв път са изложени едва след оспорване на уведомителното писмо пред министъра на земеделието, храните и горите - в придружителното писмо от 14.01.2019 г. (л. 31-32 от адм. д. № 924/2019 г. на ВАС), с което заместник изпълнителният директор на ДФЗ е изпратил на горестоящия орган жалбата. Това уведомителното писмо от 14.01.2019 г. не е обсъдено по никакъв начин от първоинстанционния съд. Едва в този документ, с който жалбоподателят не е запознат, се посочва, че в случая се касае за заявено подпомагане на пчелни семейства в състояние "в преход" за втората година от поетия петгодишен ангажимент. А съгласно чл. 26 от Наредба № 1/07.02.2013 г. за прилагане на правилата на биологично производство на растения, животни и аквакултури, растителни, животински продукти, продукти от аквакултури и храни, тяхното етикетиране и контрола върху производството и етикетирането (Наредба № 1/2013 г.), преходният период за отглеждане на пчелни семейства по биологичен начин и продукти, произведени от тях, бил дванадесет месеца при спазване на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 834/2007 и Регламент (ЕО) № 889/2008. Посочената в съпроводителното писмо Наредба № 1/2013 г. обаче е била отменена с § 4 от Наредба № 5 от 3.09.2018 г. за прилагане на правилата на биологично производство, етикетиране и контрол, и за издаване на разрешение за контролна дейност за спазване на правилата на биологичното производство, както и за последващ официален надзор върху контролиращите лица (Наредба № 5/2018 г.), в сила от 12.11.2018 г. Към момента на издаване на процесното УП на 12.11.2018 г. вече са действали разпоредбите на новата Наредба № 5/2018 г. Във връзка с твърдяното несъответствие с чл. 26 от Наредба № 1/2013 г. (отм.); административният орган се е позовал и на чл. 11, ал. 4 от Наредба № 4/2015 г., според която плащания по ал. 1 (за преминаване към биологично земеделие – периода на преход) се предоставят на подпомаганите лица за срок, който не надвишава минималните периоди на преход към биологично производство съгласно чл. 36, ал. 1, чл. 37, ал. 1 и чл. 38 от Регламент на Комисията (ЕО) № 889/2008 за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти по отношение на биологичното производство, етикетирането и контрола. В придружителното писмо административният орган е аргументирал отказа си да предостави финансова помощ и с текста на Раздел ІV "Изчисления и налагане на намаления" – абзац 2 от Методиката за намаляване и отказване на плащания по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014-2020, въпреки, че в самото уведомително писмо, предмет на оспорване, позоваването е на Раздел V от същата Методика. В този контекст следва да се отбележи, че Методиката, на която се е позовал административния орган, има характер на подзаконов нормативен акт, съгласно легалната дефиниция на чл. 75, ал. 1 от АПК. Съгласно чл. 14, ал. 1 от ЗНА обратна сила на нормативен акт може да се придаде само по изключение, а в случай, че актът е издаден въз основа на друг нормативен акт, обратна сила може да се даде само ако такава сила има актът, въз основа на който е издаден – чл. 14, ал. 2 от ЗНА. В нарушение на тези императивни законови норми е придадено обратно действие на Методиката, като е прието, че е приложима и по отношение на подадени заявления за предходната година. Няма данни нормативния акт да е обнародван в Държавен вестник, каквото е императивното изискване на чл. 37, ал. 1 от ЗНА. Изложените в придружително писмо изх. № 02-250-6500/3292 от 14.01.2019 г. мотиви, не биха могли да изпълнят ролята на мотиви на оспорения административен акт, съобразно възприетото с Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 г., ОСГК становище, че мотивите за издаване на административния акт могат да бъдат изложени и допълнително, след издаването му, в съпроводителното писмо, с което жалбата на страната и административното производство се изпращат на горестоящия административен орган за разглеждане. Това е така, тъй като е налице пълно несъответствие между фактически и правни основания, посочени в оспореното уведомително писмо и в изявлението на административния орган при изпращане на преписката за разглеждане от горестоящия административен орган. В уведомителното писмо е посочено като фактическо основание за постановения отказ "неспазване на базови изисквания", а посоченото от административния орган основание е относимо към изискванията за управление на земеделското стопанство – надвишаване на минималните периоди на преход за заявените за подпомагане пчелни семейства. Това обуславя и материална незаконосъобразност на административния акт. С оглед на изложените мотиви, настоящият състав счете, че обжалваното решение в тази част е неправилно. Правните изводи на решаващият съд за законосъобразност на оспореното уведомително писмо са необосновани и постановени в нарушение на приложимия материален закон. Решението следва да бъде отменено и вместо него постановено решение по същество на спора, с което да бъде отменен оспорения административен акт. Преписката следва да се върне за ново разглеждане от административния орган с указания за точно посочване на относимите правни основания при произнасяне по подаденото заявление за подпомагане. Решението в частта, с което е отхвърлена жалбата на П. Т. срещу мълчалив отказ на министъра на земеделието и горите да се произнесе по подадената от него жалба срещу уведомителното писмо, като недопустимо, следва да бъде обезсилено. Това е така, тъй като според чл. 97, ал. 5 АПК когато компетентният да разгледа жалбата орган не се е произнесъл в срока по ал. 1, законосъобразността на административния акт може да се оспори чрез административния орган, издал акта, пред съда, ако актът подлежи на оспорване по съдебен ред. От това следва, че на контрол пред съда за законосъобразност подлежи първоначалния акт - посоченото с изходящ номер уведомително писмо, издадено от заместник-изпълнителния директор на ДФЗ. Аргумент в подкрепа на този извод е и разпоредбата на чл. 98, ал. 2 АПК, според която когато въпросът е решен по същество, решението на компетентния да разгледа жалбата или протеста орган подлежи на оспорване за законосъобразност пред съда. Ако жалбата или протестът са отхвърлени, на оспорване пред съда подлежи първоначалният административен акт. В подкрепа на извода е и чл. 145, ал. 2, т. 2 АПК, според който на оспорване подлежи решението на по-горестоящия административен орган, с който е изменен актът по т. 1 или е отменен и въпросът е решен по същество. В конкретния случай министърът на земеделието, храните и горите не е издал никакъв акт, защото не се е произнесъл. Следователно на съдебен контрол за законосъобразност подлежи единствено уведомителното писмо, но не и мълчалив отказ на министъра на земеделието, храните и горите, защото такъв не се формира. В този смисъл за били и мотивите в определение № 1875/11.02.2019 г. по адм. д. № 924/2019 г. на ВАС, с което делото е изпратено по подсъдност на Административен съд Търговище. Въпреки тях първоинстанционният съд се е произнесъл с недопустимо решение в посочената част. Според чл. 218, ал. 2 от АПК за допустимостта касационният съд следи служебно. За прецизност следва да се посочи, че министъра на земеделието и горите не е и участвал в първоинстанционното производството, както и че неговото наименование е министър на земеделието, храните и горите. Предвид изхода на спора и съдържанието на разпоредбите на чл. 143, ал. 1 от АПК, е основателно искането на касатора за присъждане на разноски за производството. Същите са в размер на 80 лв. за държавни такси - 10 лв. за първоинстанционното и 70 лв. за касационното производство. Не следва да се присъждат разноски за адвокатско възнаграждение, тъй като доказателство за това е изпратено едва на 11.03.20 г. – след приключване на устните прения на 10.03.20 г. Освен това няма доказателства, че адвокатското възнаграждение е заплатено /в приложения договор за правно съдействие и защита е посочено, че адвокатското възнаграждение само е договорено/. При този изход на спора направеното искане от процесуалния представител на заместник изпълнителния директор на ДФЗ за присъждане разноски не следва да се уважава. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ, във вр. с чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,