Решение № 8170 от 28.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 2576/2025 г.

Производството е по реда на чл. 216, ал. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) във връзка с чл. 208-228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Гарант 90-Цонев и сие ООД, представлявано от управителя С. Цонов, чрез пълномощник адв. М. Миковска, против решение 112 от 30.01.2025г., постановено от Комисията за защита на конкуренцията (КЗК, Комисията) по преписка КЗК-1050/2024г. В касационната жалба са наведени доводи, че атакуваното решение на КЗК е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Развити са подробни съображения, с които се поддържа тезата на възложителя и неговия помощен орган, че техническото предложение на участника Пътинженеринг-М ЕАД съдържа редица несъответствия със заложените в документацията за участие изисквания, обусловили отстраняването му от участие в процедурата на основание чл. 107, т. 2, б. а ЗОП. Направено е искане за отмяна на решението на КЗК. Ответникът кметът на община Криводол не взема становище по касационната жалба. Ответникът Пътинженеринг-М ЕАД, чрез процесуален представител юрк. Д. Симеонова, взема становище за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Като прецени данните по делото, Върховният административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима - подадена от надлежна страна в преклузивния срок, визиран в нормата на чл. 216, ал. 1 ЗОП. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна по следните съображения: Производството пред КЗК по преписка КЗК-1050/2024г. е образувано по жалба на Пътинженеринг-М ЕАД срещу решение D38809290/08.11.2024 г. на кмета на община Криводол за класиране на участниците и определяне на изпълнител на обществена поръчка с предмет: Извършване на основен ремонт на улици и тротоари в населени места на територията на Община Криводол, открита с Решение F577914/03.09.2024 г. на възложителя. Процедурата е с уникален 00671-2024-0005 в ЦАИС ЕОП. С обжалваното решение е обявено класирането на участниците в процедурата и класираният на първо място участник Гарант 90-Цонев и сие ООД е определен за изпълнител на обществената поръчка, а участникът Пътинженеринг-М ЕАД е отстранен от участие в процедурата на основание чл. 107, т. 2, б. а ЗОП. Отстраняването на този участник е мотивирано с обстоятелството, че представеното от него техническо предложение за изпълнение на поръчката противоречи на конкретно посочени изисквания от документацията за участие, всяко едно от които представлява самостоятелно основание за отстраняване от процедурата. С обжалваното решение 112 от 30.01.2025г. е отменено решение D38809290/08.11.2024 г. на кмета на община Криводол за класиране на участниците и определяне на изпълнител на обществена поръчка с гореописан предмет; преписката е върната на възложителя за нова преценка на съответствието на техническото предложение на Пътинженеринг-М ЕАД с изискванията на възложителя съобразно указанията в мотивите на настоящото решение; възложено е на община Криводол да заплати на Пътинженеринг-М ЕАД направените в производството пред КЗК разноски в размер на 1 090 лв.; оставени са без уважение исканията на кмета на община Криводол и Гарант 90-Цонев и сие ООД за възлагане на направените в производството пред КЗК разноски. За да постанови този резултат, КЗК е счела за основателни оплакванията на жалбоподателя Пътинженеринг-М ЕАД, че не са налице установените от комисията на възложителя и възприети от самия възложител липси и несъответствия в техническото му предложение с изискванията на възложителя, заложени в Техническата спецификация и Методиката за оценка на офертите, поради което незаконосъобразно е отстранен от участие в процедурата на основание чл. 107, т. 2, б. а ЗОП. Решението на КЗК е неправилно. Преди всичко следва да се отбележи, че в утвърдената от възложителя Документация за участие в обществена поръчка по чл. 18, ал. 1, т. 12 от ЗОП публично състезание с предмет: Извършване на основен ремонт на улици и тротоари в населени места на територията на община Криводол (Документация за участие) се съдържа следния текст: ВАЖНО! Участник се отстранява от процедурата: 1. Ако не е разработил техническото предложение съгласно техническите спецификации и предварително обявените условия на ВЪЗЛОЖИТЕЛЯ; 2. Ако в предложението на участника липсват някои от изброените по-горе елементи и/или същите не са свързани с предмета на поръчката; 3. Ако е налице несъответствие и/или несъгласуваност и/или противоречие между елементи на отделните раздели/части/компоненти на техническото предложение. Ако не е спазена технологичната последователност на изпълнение на видовете дейности, включени в изпълнението на СМР, и/или същата е в противоречие със строителните норми. Според т. 1 Критерий за оценка на офертите от утвърдената от възложителя Методика за оценка на представените предложения: На оценка подлежат единствено предложения, които отговарят на минималните изисквания, поставени от Възложителя към съдържанието на отделните части на предложението за изпълнение на поръчката, на другите изисквания на Възложителя, посочени в документацията за участие, на проекта, на Техническата спецификация, на действащото законодателство, съществуващите технически изисквания и стандарти и са съобразени с предмета на поръчката, като всяко едно от така изброените изисквания следва да се разбира като предварително обявени условия на поръчката по смисъла на чл. 107, т. 2, буква а" от ЗОП. Предложението трябва задължително да е съобразено с проекта, Техническата спецификация и останалите изисквания, заложени в документацията за участие и да не бъде преценено като неподходяща оферта. На оценка подлежат единствено предложения, които отговарят на минималните изисквания на възложителя по отношение на техническото предложение и на другите изисквания на възложителя, посочени в документацията за участие, на проекта, на техническата спецификация, на действащото законодателство, на съществуващите технически изисквания и стандарти и са съобразени (обвързани) с предмета на поръчката. Неподходяща оферта е тази оферта, която не отговаря на техническите спецификации и на изискванията за изпълнение на поръчката или е подадена от участник, който не отговаря на поставените критерии за подбор или за когото е налице някое от посочените в процедурата основания за отстраняване. Видно от гореизложените части от документацията за обществената поръчка, всяко установено несъответствие в техническото предложение на участника, било поради несъответствие с техническите спецификации и предварително обявените условия на възложителя, било поради установени липси в неговото съдържание или противоречие между елементи от отделни части, само по себе си е самостоятелно основание за отстраняване от участие в процедурата, без да е необходимо да се преценява наличието на допълнителни фактически основания, също попадащи в хипотезата на чл. 107, т. 2, б. а ЗОП. Възприемайки този подход, настоящият съдебен състав намира за неправилен извода на КЗК, че не са налице каквито и да било липси, несъответствия и противоречия в техническото предложение на Пътинженеринг-М ЕАД, поради което дружеството незаконосъобразно е отстранено от участие с постановения от възложителя краен акт. За целта е достатъчно да се разгледат първото несъответствие в техническото предложение на участника, установено от комисията на възложителя. Видно от Протокол 1/02.10.2024г. от работата на помощния орган, разгледано е техническото предложение на Пътинженеринг-М ЕАД и е пристъпено към оценката му съгласно утвърдената методика за оценка, в т.ч. прилагане на третия подпоказател П3 Предложение за организацията на изпълнение на поръчката. Според записаното в методиката за оценка: Организация за изпълнение на поръчката в техническото си предложение участникът трябва да посочи организацията за изпълнение на строителството съгласно проекта, Техническата спецификация, действащото законодателство и спецификата на обекта, включен в предмета на поръчката. ( ) В предложението си всеки участник трябва да представи "Работна програма", която представлява предложение за цялостния подход за изпълнение на всички дейности, включени в предмета на поръчката, и трябва задължително да съдържа най-малко следните изискуеми базови елементи (БЕ) съответно: БЕ.1.; БЕ.2.; БЕ.3.; БЕ.4.4. За базов елемент БЕ.1. е предвидено следното: Участникът е представил организация за изпълнение на строителството съгласно проекта и Техническата спецификация. В тази част от офертата всеки участник следва да представи последователността и взаимообвързаността на предвидените от него дейности, етапи и подобекти в зависимост от представения технологичен подход за постигането на целите на договора, включително чрез определяне на тяхната продължителност. Следва да се обхванат всички дейности, етапи и подобекти (улици в населените места) необходими за изпълнението предмета на поръчката, отчитайки времето за подготвителните дейности, Организацията на изпълнение следва да обхваща всички дейности, етапи на изпълнение да отговаря на действащото законодателство, на съществуващите технически изисквания и стандарти, на изискванията на Възложителя, заложени в проекта, Техническата спецификация и документацията за обществената поръчка и да е съобразена с предмета и обхвата на поръчката. Съгласно утвърдената методика техническо предложение, което отговаря на предварително обявените изисквания на възложителя, съдържа задължително изискуемите базови елементи и спрямо него може да бъде установено мотивирано наличието (не просто включване или поставяне на текстове) на някое от изброените по-долу условия/елементи, надграждащи техническото предложение, ще бъде оценено с 1 точка. В случая помощният орган е пристъпил към оценка по визирания подпоказател П3, като първо е разгледал офертата на Пътинженеринг-М ЕАД за наличие на базовите елементи, а след това и на надграждащи елементи. При което е установено, че офертата на този участник съдържа предложение с описание и технология на изпълнение на дейностите и етапи на изпълнение на поръчката и тяхната последователност. Установено е, че участникът е описал цялостния подход за изпълнение на всички дейности, включени в предмета на поръчката, но офертата му не съдържа всички изискуеми базови елементи, а именно БЕ.1. участникът е представил организация за изпълнение на строителството, която не обхваща всички дейности съгласно Техническата спецификация. Участникът е посочил какви дейности ще извърши и нормативните изисквания, които следва да се съблюдават и спазват. Участникът е идентифицирал четири основни етапа за изпълнение на строителството, предмет на обществената поръчка ЕТАП I: ОТКРИВАНЕ НА СТРОИТЕЛНАТА ПЛОЩАДКА; ЕТАП II: ПОДГОТВИТЕЛНИ РАБОТИ И СЪПЪТСТВАЩИ ДЕЙНОСТИ; ЕТАП III ИЗПЪЛНЕНИЕ НА СМР и ЕТАП IV: ПРИКЛЮЧВАНЕ, ПРИЕМАНЕ ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА ПОРЪЧКАТА И ПРЕДАВАНЕ ОБЕКТА НА ВЪЗЛОЖИТЕЛЯ. Разгледана е логическата и технологична последователност при осъществяването на дейностите. Установено е обаче следното несъответствие: На стр. 16 от Образец 1 Техническо предложение участникът е предвидил, че по време на изпълнение на ЕТАП II: ПОДГОТВИТЕЛНИ РАБОТИ И СЪПЪТСТВАЩИ ДЕЙНОСТИ ще бъдат извършени следните дейности: Организация и мобилизация на използваните ресурси. Временно строителство. с продължителност от ден 3-ти до ден 5-ти и Въвеждане в експлоатация и поддържане на временна организация на движението (ВОД). с продължителност от ден 4-ти до ден 147-ми. Тези дейности са дефинирани в представения от участника линеен календарен график със същата продължителност, като предложената от участника технологична последователност отразява и зависимостта между двете позиции, а именно: позиция II.5 стартира след извършването на позиция II.3. Преценено е, че предложеното от участника представлява технологично несъответствие, тъй като мобилизацията на ресурси и механизация предполага маневриране и заемане на пространства в обхвата на строителната площадка, а извършването на тези дейности следва да бъде реализирано след обезопасяване на участъците и поставяне на подходяща сигнализация за временна организация на движението. Посочено е, че извършване на подобни мероприятия в обхвата на пътното платно без въведена временна организация на движението е в противоречие с действащата нормативна уредба, уреждаща строителните процеси, като извършването на подобни действия без въведена временна сигнализация на движението ще доведе до застрашаване живота и здравето, както на заетите в строителния процес лица, така и на участниците в движението по улиците. В Протокол 2 е цитиран следният текст от методиката: На оценка подлежат единствено предложения, които отговарят на минималните изисквания на възложителя по отношение на техническото предложение и на другите изисквания на възложителя, посочени в документацията за участие, на проекта, на техническата спецификация, на действащото законодателство, на съществуващите технически изисквания и стандарти и са съобразени (обвързани) с предмета на поръчката. Въз основа на направените констатации и съобразно цитирания текст от Методиката за оценка комисията на възложителя е стигнала до извод, че установеното несъответствие е основание посоченият участник да бъде предложен за отстраняване от участие в процедурата в хипотезата на чл. 107, т. 2, б. а ЗОП, което е възприето от възложителя в постановения от него краен акт. Настоящият съдебен състав споделя изцяло преценката на възложителя и неговия помощен орган, че в техническото предложение на Пътинженеринг-М ЕАД не е изпълнено минимално изискване на възложителя, заложено в цитирания по-горе базов елемент БЕ.1., съответно намира за необосновано заключение на КЗК в обратен смисъл. Според съдържание на БЕ.1., възпроизведено по-горе: ( ) Организацията на изпълнение следва да обхваща всички дейности, етапи на изпълнение, да отговаря на действащото законодателство, на съществуващите технически изисквания и стандарти, на изискванията на Възложителя, заложени в проекта, Техническата спецификация и документацията за обществената поръчка и да е съобразена с предмета и обхвата на поръчката. В тази връзка правилно и законосъобразно възложителят и неговият помощен орган са приели, че техническото предложение на Пътинженеринг-М ЕАД не отговаря на изискванията на възложителя за съответствие с действащото законодателство и съществуващите технически изисквания и стандарти. Не може да бъде възприета тезата на КЗК, че комисията на възложителя е изложила бланектни мотиви, тъй като не е посочила конкретни разпоредби във връзка със създаването на временна организация и безопасност на движението (ВОБД) при извършване на СМР, нито разпоредби от Закона за движението по пътищата, които биха били нарушени при хипотетично извършване на мобилизация на използваните ресурси, в случая механизация, един ден преди въвеждане в експлоатация на ВОБД. За помощния орган не съществува задължение да сочи кои конкретно разпоредби от кои законови и подзаконови нормативни актове приема за нарушени. В случая помощният орган достатъчно обстоятелствено, ясно и конкретно е посочил в какво се изразява установеното от него технологично несъответствие, които обобщено се свеждат до това, че извършването на мероприятията по позиция ІІ.5. Организация и мобилизация на използваните ресурси в обхвата на пътното платно, без да е въведена временна организация на движението, която е предвидена след приключване на мероприятията по позиция ІІ.5, е в противоречие с действащата нормативна уредба, уреждаща строителните процеси. Жалбоподателят пред КЗК е твърдял, че в ден 3-ти от Етап ІІ Подготвителни работи и съпътстващи дейности се извършва съгласуване на строителния терен и даване на основен репер на строежа и организация на използваните ресурси. Твърдял е, че изброените дейности са технически /преглед и подготовка на строителните машини и автотранспортните средства, инструктаж на изпълнителския състав и др./, за които не се изисква въвеждане в експлоатация на временна организация на движението. Според жалбоподателя Пътинженеринг-М ЕАД мобилизацията на използваните ресурси и временното строителство, които предполагат маневриране в обхвата на строителната площадка, ще започнат в ден 4-ти, в който ден стартира и дейност ІІ.5 Въвеждане в експлоатация и поддържане на временна организация на движението (ВОД). Доводите му е следвало да бъдат отхвърлени от КЗК като неоснователни, тъй като противоречат на съдържанието на изготвеното от самия участник техническо предложение и са опит за допълване и доразвиване на вече декларираната информация. Тези дейности са дефинирани в представения от участника линеен календарен график в технологична последователност, отразяваща зависимостта между двете позиции, а именно: позиция ІІ.5 стартира след извършването на позиция ІІ.З. Както правилно е отбелязано от помощния орган, на стр. 15-16 от Образец 1 Техническо предложение участникът Пътинженеринг-М ЕАД е описал етап ІІ Подготвителни работи и съпътстващи дейности, като в табличен вид е представил последователността на видовете работа, с техни начало и край, предвидената работна ръка и механизация и отговорните лица за всяка една дейност, в съответствие с линейния график и количествената сметка. В етап ІІ са предвидени пет вида дейности, като позиция ІІ.2 е съгласуване на строителния терен с работните чертежи и даване на основния репер на строежа с продължителност 1 ден и това е ден 3-ти. Дейността по позиция ІІ.3 е Организация и мобилизация на използваните ресурси. Временно строителство с продължителност три дни, с начало 3-ти ден и край 5-ти ден. Дейността по позиция ІІ.5 е въвеждане в експлоатация и поддържане на временна организация на движението (ВОД) с продължителност 144 дни, с начало 4-ти ден и край 147-ми ден. Действително дейностите по позиция ІІ.2 също започват и приключват в ден 3-ти. Но в този ден започват и всички дейности по позиция ІІ.3 организация и мобилизация на използваните ресурси, а не само организация на използваните ресурси, за която не се изисква ВОД, както се e твърдяло в жалбата до КЗК. Никъде в техническото предложение, вкл. линейния график няма подобно разграничение на времето на извършване на дейността по организация и по мобилизация. Затова и не може да се приеме, че в ден 3-ти ще се извършва единствено дейността по организация на използваните ресурси, а от ден 4-ти ще се извършва тяхната мобилизация. И тъй като от ден 4-ти се предвижда изпълнение на дейността по позиция ІІ.5 въвеждане в експлоатация на ВОД, мобилизацията на използваните ресурси ще бъде обезопасена с ВОД. В контекста на горното са изцяло необосновани изводите на КЗК за хипотетично извършване на мобилизация на използваните ресурси именно в ден 3-ти, един ден преди въвеждане в експлоатация на ВОД. Правилно е посочено от органа по преразглеждането, че мобилизацията на ресурси, в случая механизация, предполага маневриране и заемане на пространства в обхвата на строителната площадка, от което обаче е изведено необосновано заключение, че от техническото предложение на участника не ставало ясно, че мобилизацията ще бъде реализирана точно в деня преди въвеждане в експлоатация на ВОД - 3-ти ден, т.е. преди обезопасяване на участъците и поставяне на подходяща сигнализация за временна организация на движението. Противно на приетото от КЗК, именно защото участникът не е разбил по дни - от 3-ти до 5-ти ден, в кой ден какво точно ще извършва при изпълнение на дейността Организация и мобилизация на използваните ресурси. Временно строителство, мобилизацията на механизацията може да се извърши във всеки от трите дни, включително ден 3-ти, за който няма въведена ВОД. Хипотетичните разсъждения на КЗК, че мобилизацията на ресурсите можело да се извърши в ден 4-ти или 5-ти, при вече въведена в експлоатация ВОД, не почиват на изготвеното от самия участник техническо предложение, където, както се каза, няма подобно разграничение на времето на извършване на дейността по организация и по мобилизация на ресурси. С оглед на изложеното, възложителят и неговият помощен орган обосновано са приели, че предложеното от участника представлява технологично несъответствие, тъй като мобилизацията на ресурси и механизацията изисква маневриране и заемане на пространствата в рамките на строителната площадка. Изпълнението на тези дейности трябва да се осъществи след обезопасяване на участъците и установяване на адекватна сигнализация за временна организация на движението. Провеждането на подобни мероприятия в зоната на пътното платно без внедрена временна организация на движението противоречи на действащата нормативна уредба, регулираща строителните процеси. Извършването на тези действия без наложена временна сигнализация на движението може да застраши живота и здравето както на участниците в строителните работи, така и на движението по улиците. Впрочем въпросът, че за дейността по мобилизация на използваните ресурси е необходимо да бъде въведена в експлоатация ВОД, не е бил спорен в производството пред КЗК. В жалбата на Пътинженеринг-М ЕАД не се отрича необходимостта от ВОД. Единствените аргументи, обсъдени по-горе, са че в ден 3-ти ще се извърши организация на използваните ресурси, а тяхната мобилизация ще започне в ден 4-ти, когато е предвидено и въвеждане на ВОД дейност по позиция ІІ.5. За пълнота следва бъде посочено, че създаването на временна организация и безопасност на движението (ВОПД) при извършване на строителни и монтажни работи по пътища и улици е предмет на изрична регламентация в Наредба 3 от 16.08.2010г. за временната организация и безопасността на движението при извършване на строителни и монтажни работи по пътищата и улиците. Според чл. 1, ал. 1 с наредбата се определят условията и редът за създаване на временна организация и безопасност на движението (ВОБД) при извършване на строителни и монтажни работи (СМР) по пътища и улици, видът и начинът на поставяне на пътна маркировка, пътни знаци, пътни светофари и други средства за сигнализация. Според чл. 2, ал. 1 от сочената наредба, работите по чл. 1, ал. 1, които създават затруднения и опасност за движението, като намаляване на широчината или нарушаване на целостта на пътната (уличната) настилка, на банкетите или на тротоарите, както и рязко влошаване на състоянието на тяхната повърхност и др., се сигнализират. Очевидно временна организация на движението се изисква за всяка дейност, която може да повлияе на безопасността и организацията на движението. Няма спор, че дейността по мобилизация на използваната механизация бордови автомобил; автокран и влекач с ремарке, описана по позиция ІІ.3 на техническото предложение, изисква маневриране и заемане на пространствата в рамките на строителната площадка, което създава затруднения и опасност за движението. Изпълнението на тези дейности трябва да се осъществи след обезопасяване на участъците и установяване на адекватна сигнализация за временна организация на движението. В противен случай съществува риск за живота и здравето както на участниците в строителните работи, така и на движението по улиците. С оглед на изложеното се явява правилен изводът на помощния орган на възложителя, възприет и от самия възложител, че техническото предложение на Пътинженеринг-М ЕАД, дори и само на това основание, не отговаря на минималните изисквания за неговото съдържание, заложени в документацията за обществената поръчка, поради което следва да бъде отстранено на основание чл. 107, т. 2, б. а ЗОП. След като, противно на приетото от КЗК, участникът законосъобразно е отстранен от участие в процедурата на гореизложеното фактическо основание, безпредметно е обсъждането и на другите приети от възложителя, но отхвърлени от КЗК основания за отстраняване. По изложените съображения, като е достигнал до обратен извод по отношение на техническото предложение на Пътинженеринг-М ЕАД, органът по преразглеждането е постановил неправилен акт, което налага отмяна на обжалваното решение и решаване на спора по същество с отхвърляне изцяло на оспорването на Пътинженеринг-М ЕАД срещу решението на възложителя за избор на изпълнител на разглежданата обществена поръчка. При този изход на спора в полза на касатора следва да бъдат присъдени претендираните по делото разноски, изразяващи се в заплатена държавна такса от 850 лв. и заплатено адвокатско възнаграждение в размер на 1 500 лв., който следва да бъдат възложени в тежест на ответника Пътинженеринг-М ЕАД. На основание на горното и на чл. 216 ЗОП, във връзка с чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение второ АПК и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,