Решение № 10866 от 4.11.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7224/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. чл. 73, ал. 4, вр. чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Образувано е по касационна жалба от ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 год. (РУО на ОПРР), чрез представител по пълномощие главен юрисконсулт Л. Любенов, против Решение 4057/02.05.2025 год., постановено по адм. дело 2673/2024 год. по описа на Административен съд - Пловдив. Касаторът твърди наличието на пороци на съдебното решение, съставляващи касационни основания за неговата отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК нарушение на материалния закон и необоснованост. В подкрепа на така заявеното твърдение, на първо място е посочено, че първоинстанционния съд не е обсъдил всички доводи на страните, както и събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност и взаимовръзка, като не е направен подробен анализ, което е довело до погрешни правни изводи. Оспорени са изводите на първоинстанционния съд, че в административния акт липсва конкретизация на констатираните нарушения и на дадените препоръки за тяхното отстраняване. Твърди, че проверката на физическото състояние на изпълнените СМР по проекта е извършена в присъствието на ръководител на проекта началник на отдел УТК, като последният е запознат с несъответствията и препоръките за тяхното отстраняване. Оспорват се и мотивите на съда, с които кредитира заключението по изготвената по делото съдебно-техническа експертиза (СТЕ). Развити са доводи, че заключението по назначената СТЕ, не е обективно изготвено и е ирелевантно към необходимите за изясняване по делото факти. По същество е оспорен извода на първоинстанционния съд относно липсата на нарушение на принципа за добро финансово управление, доколкото по безспорен начин е установено, че общината е осъществила продължаващо бездействие по отношение на установените несъответствия и направените препоръки за привеждане на инвестицията в годност за експлоатация. Твърди се, че след като бенефициера не е представил доказателства за изпълнение на направените от органа препоръки, то това нарушение води и до потенциална липса на устойчивост на инвестицията. По мнение на оспорващия, инвестицията по отпуснатата безвъзмездна финансова помощ не се поддържа своевременно, респ. не се ползва пълноценно и с нея не се изпълняват в пълна степен заложените цели по проекта в предвидения обем и пълнота. В съответствие с горните доводи и аргументи, касаторът е формулирал искане за отмяна на съдебното решение на първоинстанционния административен съд и решаване на спора по същество, като се отхвърли жалбата на Община Асеновград против решението на РУО на ОПРР. Заявено е и искане за присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции и за държавната такса за касационното оспорване. Заявено е и възражение за прекомерност на юрисконсултското/адвокатското възнаграждение над минималните размери. В съдебно заседание, касаторът не се явява и не се представлява. Ответникът Община Асеновград, представлявана от кмета Х. Г., чрез представител по пълномощие адв. Е. Божикова и адв. Н. Симеонова от Адвокатска колегия Пловдив, в представен писмен отговор и в съдебно заседание оспорва касационната жалба като неоснователна и развива подробни съображения за законосъобразност на първоинстанционния съдебен акт. Формулира искане за оставяне в сила на съдебното решение. Претендира присъждане на разноски. Представителят на Върховна касационна прокуратура в съдебно заседание и в представено писмено заключение заявява неоснователност на оспорването, доколкото не са налице касационните отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Предлага съдебното решение, като правилно да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 от АПК, съобрази доводите на страните и доказателствата по делото, намира касационната жалба за неоснователна по следните съображения: С оспореното решение състав на Административен съд Пловдив е отменил Решение за налагане на финансова корекция РД-02-14-2109 от 04.11.2024 год. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 год. и е присъдил в тежест на Министерство на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) разноски в размер на 13 195,77 лв. За да постанови този резултат, решаващият съд е приел от фактическа страна, че Община Асеновград е бенефициер по сключен с МРРБ, в качеството му на УО на ОПРР 2014-2020 год. Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) от ИСУН - BG16RFOP001-1.025-0003-C01 от 21.06.2017 год., по Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 год., Приоритетна ос 1 Устойчиво и интегрирано градско развитие , процедура BG16RFOP001-1.001-039 Изпълнение на Интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014-2020 за изпълнение на проектно предложение BG16RFOP001-1.025-0003 Градска среда благоустрояване на открити публични пространства в гр. Асеновград", на стойност 5 799 837,10 лв. В изпълнение на договора и за реализиране на целите на проекта, бенефициерът е обявил открита процедура за възлагане на обществена поръчка с наименование: Изпълнение на строителни и монтажни работи за Проект Градска среда благоустрояване на открити публични пространства в гр. Асеновград на Община Асеновград, Процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ: BG16RFOP001-1.001-039 Изпълнение на Интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014-2020 , посочени по вид, мярка, количество, единична и обща цена в ПРИЛОЖЕНИЕ ЦЕНОВА ОФЕРТА/ и техническа оферта Приложение на Община Асеновград. В резултат на проведената процедура е сключен Договор BG16RFOP001-1.025-0003-C01-S-04 от 13.07.2018 год. с избрания за спечелил процедурата участник ТРЕЙС ГРУП ХОЛД АД, на стойност 4 979 337,47 лв. без ДДС/5 975 204,97 лв. с ДДС. Въз основа на Заповед РД-02-36-726 от 22.06.2023 год. на Главен директор на ГД СППРР във връзка с План за проверки на място за приключили проекти за 2023 год., на 28.06.2023 год. е извършена планирана проверка на място на бенефициера Община Асеновград по проект Градска среда - благоустрояване на открити публични пространства в гр. Асеновград , с обхват: Проверка на състоянието на обектите на интервенция, запазването на собствеността и предназначението им; Устойчивост на постигнатите резултати от проекта; Условия на съхраняване и архивиране на документацията по проекта; Възможности за генериране на приходи; Мерки за информация и публичност след приключване на проекта. За резултатите от проверката е изготвен констативен протокол от същата дата, съдържащ множество констатации относно физическото състояние на обектите на интервенция по проекта, описани в 63 точки, като са дадени препоръки със срок на изпълнение до 31.07.2023 год. В съставен Доклад от 03.07.2023 год., екипът от проверката на място е изразил становище, че обектът на интервенция по Договор ВG16RFOP001-1.025-0003-С01 Градска среда благоустрояване на открити публични пространства в гр. Асеновград с бенефициер Община Асеновград, се ползва по предназначение и с цел осигуряване на устойчивост на постигнатите резултати от изпълнението на проекта, е необходимо да се предприемат мерки за отстраняване на констатираните несъответствия, описани в Приложение 10.5-6 - Констативен протокол. С кореспонденция в ИСУН от 31.07.2023 год., 02.10.2023 год. 02.08.2024 год., бенефициерът е представил доказателства и снимков материал, че е предприел ремонтни действия за отстраняване на констатираните дефекти. В тази връзка, от проверяващия екип са изпратени писма от 18.09.2023 год., от 01.12.2023 год., от 19.06.2024 год. с искане за представяне на допълнителни доказателства, които не са представени от бенефициера. Горните констатации са обосновали извод за наличие на съмнения за нередност и евентуално налагане на финансови корекции, съгласно Наредба за посочване на нередности, като на 25.09.2023 год. с писмо от РУО, Община Асеновград е уведомена, че в Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 е регистриран сигнал за нередност. УО е приел, че с това поведение е нарушен принципът за добро финансово управление, регламентиран в чл. 4, параграф 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година, както и на текстове от националното законодателство - чл. 70, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕФСУ и чл. 20, т. 4, т. 5, и т. 6 от ЗПФ. Така определеното нарушение на общностното и националното законодателство е квалифицирано като нередност по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 2 от Наредба за посочване на нередности, за която е предвидено определяне на финансова корекция в размер на 100%. При определяне на конкретния размер на финансовата корекция, РУО на ОПРР е приел, че доколкото в случая подобектите са изпълнени, същевременно се засягат част от целите на проекта и качеството на изпълнение на строително-монтажните работи е задоволително, следва да се приложи пропорционалният метод и да бъде наложена финансова корекция в размер 5% от верифицираните и платени разходи по засегнатия от нарушението договор. В изпълнение на разпоредбата на чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, в писмото е указана възможността на бенефициера в двуседмичен срок от получаване му да представи бележки и възражения по констатациите и предвидената финансова корекция за тях, включително и писмени доказателства. В указания в писмото срок, от страна на бенефициера Община Асеновград на 09.10.2023 год. е подадено възражение против констатациите за наличие на допуснато нарушение, което е квалифицирано като нередност и за което е предвидено определяне на финансова корекция в посочения размер. Като е приел възражението за неоснователно, РУО на ОПРР е постановил Решение РД-02-14-2109/04.11.2024 год., с което е приключен сигналът със съмнение за нередност, като за нарушение на чл. 70, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕФСУ и чл. 20, т. 5 и т. 6 от ЗПФ е установена допусната от бенефициера Община Асеновград нередност по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 2 от Наредбата за посочване на нередности. Размерът на финансовата корекция е определен при пропорционален метод в размер на 174 471,24 лева с ДДС, представляващ верифицирани и платени разходи по Договор BG16RFOP001-1.025-0003-C01-S-04/13.07.2018 год. с изпълнител ТРЕЙС ГРУП ХОЛД АД. Към момента на издаване на решението е установено, че от страна на Община Асеновград не са изпълнени част от препоръките, свързани с констатациите обективирани в Констативен протокол (КП) от 28.06.2023 год. От общо 63 констатации и съответните на тях препоръки в КП, неизпълнение е констатирано по отношение на 23 от тях, описани в самото решение под номера, с който фигурират в КП. Посочено е, че проверяващият екип е приел, че бенефициерът не е положил необходимата грижа, за да гарантира устойчивост на реализираната инвестиция и постигнатите резултати. Констатираното неизпълнение на препоръките засяга и принципа за устойчивост на резултатите от проекта. Бенефициентът има задължение и отговорности да поддържа резултатите по проекта през 5-годишни период на устойчивост и следва да спазва условията, съгласно чл. 54, ал. 1 от Общите условия на АДБФП, а именно да поддържа инвестицията в добро експлоатационно състояние. Налице е нарушение на изискването и чл. 70, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ за дълготрайност на операциите в случаите и в сроковете по чл. 65 от Регламент (ЕС) 2021/1060. В хода на съдебното дирене е изготвена съдебно-техническа експертиза (СТЕ), приета без заявени резерви от страните. След извършен оглед на място и проверка на документите по делото, експертът е дал заключение, че в повечето позиции на оспорения административен акт се описват общи впечатления на експертите от проверката на място на 28.06.2023 год., като при констатирането на недостатъците не са извършени измервания. Посочил е, че констатираните дефекти не са свързани с качеството на изпълнените СМР, а изцяло се дължат на действия на ползвателите на тези обекти. При така установените фактически обстоятелства, от правна страна първоинстанционният административен съд е приел, че оспореното решение е постановено от компетентен орган, но при липса на изискуемите по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК фактически и правни основания за издаването му. След подробен анализ на приложимите материалноправни разпоредби, първоинстанционният съд е приел, че изложените в акта фактически и правни основания не са конкретизирани и съдържат вътрешни противоречия. Обосновал е, че липсата на конкретизация на констатираните нарушения и на дадените препоръки за тяхното отстраняване, следва да се приравни на липса на фактически основания за издаване на оспорения акт, доколкото поставя съда в обективна невъзможност да осъществи съдебен контрол за законосъобразност на същия. Според съда, обжалваното решение съдържа единствено посочване на правните основания за неговото издаване, но не и мотиви, от които да е видно в какво се изразява бездействието на жалбоподателя. След като РУО не е извършил втора проверка, без да се увери кои препоръки са изпълнение и позовавайки се единствено на документи, то това е довело до нарушаване на принципа на истинност. Приел е, че мотивите на органа за нарушение на принципа на добро финансово управление са смесени с мотиви за неспазването на изискването за дълготрайност на операциите, за което е предвидено самостоятелно основание за финансова корекция - по т. 3 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности, във връзка с чл. 70, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ. В съответствие с така развитите мотиви, съдът е приел, че оспореното решение е постановено в противоречие с относимите материално и процесуалноправни разпоредби, поради което го е отменил като незаконосъобразно и е присъдил в полза на Община Асеновград сторените по делото разноски. Решението е валидно, допустимо и правилно. Настоящата инстанция споделя изводите на съда, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган в предвидената от закона форма и от формална страна съдържа изискуемите реквизити, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. посл. АПК препраща към мотивите на първоинстанционното решение. Доводите на касатора за нарушение на материалния закон и необоснованост на съдебното решение са свързани с преценката на съда относно приетите за осъществени нарушения на приложимото право, обосноваващи нередност, за която е определена финансова корекция. Разпоредбата на чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ указва, че финансовата корекция се определя по основание и размер. Основанието за определяне на финансова корекция е наличието на данни за извършена нередност. Легалната дефиниция на понятието нередност е дадено в чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) 1303/2013 год. и представлява всяко нарушение на правото на Съюза или на националното право, свързано с прилагането на тази разпоредба, произтичащо от действие или бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на европейските структурни и инвестиционни фондове, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на бюджета на Съюза чрез начисляване на неправомерен разход в бюджета на Съюза. Практиката на Съда на Европейския съюз (СЕС) и на Върховния административен съд на Република България е единна в становището си, че нередността, за която се определя финансова корекция, следва да бъде нормативно установена с посочване на предпоставките за осъществяването й и санкцията при проявлението на хипотезата й. Това е своеобразна гаранция за законосъобразното упражняване правото на защита на бенефициера, в чиято тежест се определя корекцията. В настоящия случай, в оспореното решение, РУО на ОПРР е приел като основание за определената финансова корекция наличието на нередност по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕФСУ. Както правилно приема първоинстанционният съд, съгласно посочената за нарушена правна норма от националното законодателство, финансова подкрепа със средства от ЕФСУ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция при нарушаване на принципите на чл. 33, чл. 36, параграф 1 и чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046. Визираният нормативен документ е Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 год., съгласно чл. 33, параграф 1 от който, бюджетните кредити се използват в съответствие с принципа на добро финансово управление и следователно се изпълняват, като се спазват следните принципи: а) принципа на икономичност, според който ресурсите, използвани от съответната институция на Съюза за осъществяване на нейните дейности, се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добрата цена; б) принципа на ефикасност, който е свързан с най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите; в) принципа на ефективност, който е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности. Разпоредбата на чл. 36, параграф 1 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 постановява, че съгласно принципа на добро финансово управление, бюджетът се изпълнява в съответствие с принципа на ефективен и ефикасен вътрешен контрол, подходящ за всеки метод на изпълнение, и в съответствие с приложимите за съответния сектор правила. За да обоснове извода си от фактическа страна за нарушение на принципа за ефикасност, заложен в чл. 33, §1, б. "б" Регламент 2018/1046, органът следва да направи анализ на следните три категории обстоятелства: заложените с проектното предложение цели, предлаганите действия и предоставения ресурс, като развие съображения, че съотношението между тях не е най-доброто, а за да аргументира тезата си за нарушение на принципа на ефективност, заложен в чл. 33, §1, б. "в" Регламента да се ангажира с преценка относно степента на изпълнението на целите, посредством предприетите действия. В резултат на извършения анализ на представените документи от проведената на място проверка от 28.06.2023 год. и допълнително представените от бенефициера доказателства, административният орган е формирал извод за нарушение на принципа на добро финансово управление, в частност принципа на ефективност и ефикасност, което се дължи на бездействието на общината неизпълнение на изискуеми действия по съхраняване и поддържане на направената инвестиция. По мнение на настоящия съдебен състав, този извод на административния орган е формиран без да е направен изискуемия анализ на компонентите, които по същество формират принципите ефикасност и ефективност , съгласно легалните определения, дадени в чл. 33, параграф 1, б. б" и б. в от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 год. Приетата от административния орган за нарушена разпоредба на чл. 70, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕСИФ предполага спазване на принципа по чл. 4 параграф 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 принципа добро финансово управление, но в съответствие с изискванията на чл. 33, параграф 1, б. б и б. б Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046, указващи принципа на ефикасност и принципа на ефективност. С оглед на това, за да се приеме, че в случая е нарушен принципа за добро финансово управление, в какъвто смисъл са доводите на административния орган, задължително следва да бъде извършен анализ относно спазване на принципите за ефикасност и ефективност, какъвто анализ в решението на РУО на ОПРР изцяло липсва. В настоящия случай с решението си органът по същество приема, че е налице нарушение на принципите за добро финансово управление, а в мотивите е заявено, че констатираното неизпълнение на препоръките засяга и принципа за устойчивост на резултатите от проекта. Посочено е, че бенефициера има задължение и отговорности да поддържа резултатите по проекта през 5-годишни период на устойчивост и следва да спазва условията, съгласно чл. 54, ал. 1 от Общите условия на АДБФП, а именно да поддържа инвестицията в добро експлоатационно състояние. РУО е приел, че е налице нарушение на изискването и чл. 70, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ за дълготрайност на операциите в случаите и в сроковете по чл. 65 от Регламент (ЕС) 2021/1060. В случая има разминаване между посочените правни основания в мотивите и разпоредителната част на решението. При тези фактически установявания, споделим се явява и извода на първоинстанционния административен съд, че административният орган е смесил и отнесъл изискванията по изпълнение на проекта и отпускането на бюджетни средства с изискванията за поддържане в добро експлоатационно състояние финансираните обекти по вече изпълнен проект и неправилно и необосновано е прието от УО, че е налице бездействие от страна на Общината, което покрива хипотезата на чл. 4, § 8 от Регламент 1303/2013, вр. с чл. 33 Финансовия регламент и чл. 70, ал.1, т. 3 от ЗУСЕФСУ. Както обосновано приема и съда, от съдържанието на акта е видно, че една част от мотивите на административния орган се отнасят към нарушаване на изискването за дълготрайност на операциите по чл. 70, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ, в случаите и в сроковете по чл. 65 от Регламент (ЕС) 2021/1060, а другата част към приетото за осъществено нарушение на принципите на добро финансово управление , представляващо нередност според УО, за което е определена на Община Асеновград, финансова корекция в размер на 5% от допустимите разходи. Следва да се посочи, че определянето на правилната квалификация на установеното нарушение рефлектира и върху законосъобразността на квалификацията на това нарушение като нередност, съобразно критериите, предвидени в Наредбата за посочване на нередности. Правилното отнасяне на фактическите обстоятелства към конкретната правна норма, която се твърди, че е нарушена, е условие за законосъобразност на акта. Излагането на фактически и правни основания, които си кореспондират, е изискване за законосъобразност на административния акт, съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Тяхното наличие е предпоставка както адресатът на акта да упражни конституционното си право на защита, така и съдът да изпълни задължението си да осъществи контрол за законност на акт. Липсата на фактически и правни основания или тяхното несъответствие на предмета на акта е самостоятелно основание за отмяна на акта, както правилно приема и първоинстанционният съд. Административният орган е следвало да подведе своите фактически установявания под хипотезата на съответната им правна норма, като се мотивира. Доколкото в настоящият случай това не е налице, административният акт се явява незаконосъобразен. Като е достигнал до същия извод за незаконосъобразност на оспорения пред него акт, първоинстанционният съд е постановил правилно решение. По изложените съображения, не са налице сочените касационни основания за отмяна на обжалваното решение, поради което същото следва да бъде оставено в сила. По делото е направено искане за присъждане на разноски от двете страни в процеса. При този изход на спора, с оглед своевременно заявеното от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК в полза на Община Асеновград следва да се присъди сумата от 9 000,00 лева, съставляваща адвокатско възнаграждение, съгласно представения списък по чл. 80 от ГПК и доказателства за реалното им заплащане. В касационната жалба е заявено възражение за прекомерност на юрисконсултското/адвокатското възнаграждение, но в условията на евентуалност в случай, че претендираното превишава минимално допустимото такова по смисъла на Наредба 1 от 09 юли 2004 год. В случая, с оглед материалния интерес на спора, заявеното адвокатско възнаграждение не надвишава минималното такова по чл. 8, ал. 1, във вр. с чл. 7, ал. 2, т. 5 от Наредба 1, поради което не е налице основание за присъждане на адвокатско възнаграждение различно от претендираното. Мотивиран от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,