Решение № 12751 от 14.12.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7255/2021 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Общинския съвет гр. Сливен, представляван от председателя му Д. Митев, чрез процесуалния представител А. Радкова-Кънева, против решение 122 от 20.05.2021 г., постановено по адм. дело 130/2021 г. на Административен съд - Сливен, с което са отменени разпоредбите на чл. 2, т. 2 и т. 3, чл. 5, ал. 1, както и Раздел III и Раздел IV от Наредба за притежаване, отглеждане, контрол и регистрация на животни на територията на община Сливен (Наредбата). В касационната жалба са развити доводи за необоснованост на изводите на съда и неправилно приложение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Сочи се, че в отменените от съда норми на оспорената наредба, която е издадена на основание чл. 133, ал. 1 от Закона за ветеринарномедицинската дейност (ЗВМД), по-скоро са разписани административни правила за обслужване на гражданите, свързани с вменените от същия закон задължения на кметовете на кметства и кметските наместници, които не са в противоречие с норми на нормативен акт от по-висока степен. По отношение на отменената норма на чл. 5, ал. 1, в частта "пчелни семейства" от Наредбата се твърди, че законовата делегация на чл. 133, ал. 1 от ЗВМД дава възможност на Общинските съвети да определят местата за отглеждане на селскостопански животни, а съгласно легалната дефиниция за селскостопански животни, съдържаща се в Закона за животновъдството (ЗЖ) - §1, т. 24 селскостопански животни са и пчелните семейства, което означава, че Общинските съвети имат правомощието да определят обема и местата за отглеждане на пчелни семейства, съответно изводите на съда, че нормата противоречи на нормативен акт от по-висока степен е необоснован и противоречащ на материалния закон. Иска се отмяна на съдебното решение и до бъдат оставени в сила оспорените разпоредби на Наредбата. Претендира се юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции. Ответникът по касационната жалба - прокурор при Районна прокуратура - Сливен не изразява становище по оспорването. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че съдебното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, състав на пето отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. Производството пред Административен съд - Сливен е образувано по оспорване с протест от прокурор при Районна прокуратура - Сливен на Наредбата за притежаване, отглеждане, контрол и регистрация на животни на територията на община Сливен, приета с решение 489 по протокол 19 от 25.02.2021 г. на Общински съвет - Сливен. Съдът е обсъдил събраните по делото доказателства и вярно и точно е установил фактите по спора, като по фактическите му установявания не се спори. Приел е за установено, че проекта на оспорената Наредба, ведно с мотивите към него е публикуван на страницата на общински съвет Сливен на 08.01.2021 г. Същият е разгледан на заседания на постоянните комисии на Общинския съвет и е внесен за разглеждане на редовно заседание на Общинския съвет на 25.02.2021 г., когато са проведени разисквания и е приет с Решение 498, гласувано с 36 гласа за, 0 гласа против и 1 гласа въздържал се, при общ брой на общинските съветници в ОС 41. Приетата наредба е публикувана на сайта на Общински съвет Сливен на 04.03.2021 г. При тези данни, решаващият съд е приел, че Наредбата за притежаване, отглеждане, контрол и регистрация на животни на територията на Община Сливен, приета от Общински съвет Сливен, съдържаща оспорените разпоредби, която е приета на основание чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и чл. 133, ал. 1 от ЗВМД е издадена при наличие на визираната в последната цитира норма законова делегация и в рамките на материалната и териториална компетентност на Общинския съвет. Решението на същия е валидно взето, при наличие на кворум и изискуемото квалифицирано мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците, съгласно нормата на чл. 27, ал. 4 от ЗМСМА, съответно подзаконовия нормативен акт е валиден и е приет при спазване на изискуемите от закона процесуален ред и форма и от овластен колективен орган на местно самоуправление. Съдът е приел, че подзаконовия нормативен акт е незаконосъобразен, тъй като Наредбата в качеството си на нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, по аргумент от чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) следва да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение, следва да ги доуточнява и конкретизира, без да установява такива, които са в противоречие със закона, или преуреждат по различен начин вече уредени от него обществени отношения, а в случая Наредбата прави именно това. С оспорените норми на чл. 2, т. 2 и т. 3 от Наредбата в предмета на регулация са включени животни-компаньони и безстопанствени животни, съответно Раздел III и Раздел IV от Наредбата подробно регламентират правилата за притежаване, отглеждане, контрол и регистрация на такива животни, които са предмет на регулация от нормативни актова от по-висока степен. Първоинстанционният съд е посочил, че §1, т. 5 от Наредба 16/03.02.2006 г. на МЗГ за защита и хуманно отношение при отглеждане и използване на селскостопански животни дава дефиниция на понятието селскостопанско животно" - това са животните, включително рибите, земноводните и влечугите, отглеждани и развъждани за производство на животинска продукция, за други селскостопански цели или за работа, следователно Общинските съвети не са оправомощени, съгласно чл. 133 от ЗВМД, да издават подзаконов нормативен акт, който да урежда отглеждането на домашни любимци, по смисъла на § 10 т. 37 от ЗВМД, в която норма понятието животно-компаньон е заменено с домашен любимец. Аналогично е положението и относно безстопанствените животни. Отношенията относно животните-компаньони и безстопанствените животни са уредени от Закона за защита на животните (ЗЗЖ) и в ЗВМД, а размерът на дължимите такси и освобождаването от тях за животните са предвидени в чл. 116 от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ) и чл. 175 от ЗВМД, съответно нормите на Раздел III и Раздел IV от Наредбата са приети при наличието на изрична законова регламентация, като с тях са преуредени вече уредени от закона обществени отношения, поради което оспорените разпоредби на чл. 2, т. 2 и т. 3 и Раздел III и Раздел IV от Наредба за притежаване, отглеждане, контрол и регистрация на животни на територията на община Сливен, следва да бъдат отменени. По отношение оспорената разпоредба на чл. 5 от Наредбата, в частта й пчелни семейства съдът е посочил, че нормата също е приета в нарушение на материалния закон. Съгласно атакуваната разпоредба в строителните граници на гр. Сливен, с изключение на изрично посочените квартали, се забранява отглеждането на селскостопански животни с цел лични нужди - едри преживни животни (ЕПЖ), дребни преживни животни (ДПЖ), свине, еднокопитни животни, птици и пчелни семейства. Оспореният по отношение пчелните семейства акт, регулиращ разполагането на същите, следва да бъде съобразен с нормативния акт от по-висока степен, какъвто е Закона за пчеларството. В противоречие с нормата на чл. 11, ал. 1 от Закона за пчеларството, съгласно който пчелните семейства могат да се настаняват върху земеделски земи, горски територии, собственост на държавата, общините, физически и юридически лица, както и в урегулирани поземлени имоти, оспорената разпоредба от Наредбата въвежда забрана за разполагане на пчелни семейства в урегулирани имоти. Съгласно чл. 15 от Закона за пчеларството постоянни и временни пчелини не се устройват на разстояние, по-малко от 100 м от административни сгради, училища, детски градини, болнични заведения, т. е. законът допуска устройването на пчелини в населени места, но при определени условия, следователно оспорения текст от Наредбата противоречи на Закона за пчеларството, тъй като закона не въвежда ограничения за устройване на пчелни семейства на територията на населени места, каквото безспорно е град Сливен. Първоинстанционният съд е посочил, че правната уредба в Закона за пчеларството относно реда за устройване на пчелни семейства не е изчерпателно уреден и би могло да се предвиди издаване на нормативен акт по приложение на цитираните текстове от него, но с подзаконов нормативен акт не могат да се въвеждат допълнителни ограничения, непредвидени в закона. По тези съображения, съдът е отменил оспорените разпоредби. Така постановеното съдебно решение е валидно, допустимо и правилно като краен правен резултат. Правилно първоинстанционният съд е посочил, че Наредбата е подзаконов нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, като всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение чл. 7, ал. 2 и чл. 8 от Закона за нормативните актове и чл. 76, ал. 3 АПК. Оспорената Наредба на Общинският съвет Сливен е издадена на основание чл. 133, ал. 1 от ЗВМД, съгласно която норма общинските съвети определят с наредба обема на животновъдната дейност и местата за отглеждане на селскостопански животни по смисъла на Закона за животновъдството на територията на дадена община. Съгласно легалната дефиниция на §1, т. 24 от Закона за животновъдството "селскостопански животни" са говеда, биволи, овце, кози, еднокопитни, свине, птици, зайци, пчелни семейства и копринена пеперуда, отглеждани и развъждани със стопанска цел, както и каракачанско куче и българско овчарско куче, отглеждани със селскостопанско предназначение. С оглед цитираните разпоредби, правилно решаващият съд в мотивите си е посочил, че Общинските съвети не са оправомощени, съгласно чл. 133, ал. 1 от ЗВМД, да издават подзаконов нормативен акт, който да урежда отглеждането, регистрацията и т. н. на домашни любимци, както и да регулира отношенията относно безстопанствените животни. Съдът не е довел докрай този извод, който обосновава нищожност на оспорените текстове на чл. 2, т. 2 и т. 3, както и на нормите от Раздел III и Раздел IV от Наредбата, тъй като същите са издадени извън обема на законовата делегация на чл. 133, ал. 1 от ЗВМД, на което основание е издадена Наредбата. Посочените норми са издадени от некомпетентен орган, тъй като уреждат обществени отношения, регламентирани с нормативни актове от повисока степен и при липса на овластяване, дължимо съгласно разпоредбите на чл. 76, ал. 1 от АПК и чл. 2, ал. 1 от ЗНА. Обществените отношения, свързани с безстопанствените животни, в това число проблемите с овладяване популацията на безстопанствените кучета са уредени в Глава пета Безстопанствени животни от Закона за защита на животните. Съгласно чл. 40, ал. 1 и ал. 2 от с. з., Министерският съвет по предложение на министъра на земеделието, храните и горите приема Национална програма за овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията на Република България, а министърът на земеделието, храните и горите издава наредба за прилагане на националната програма и за процедурите по нейното изпълнение, механизма на финансиране и отчетност. Законът изрично предвижда доуреждането на обществените отношения да стане с наредба, издадена от министъра на земеделието, храните и горите, като не предоставя компетентност в тази област на общинските съвети. Съгласно действащата към момента на приемане на оспорената наредба и към настоящия момент разпоредба на чл. 40, ал. 3 от ЗЗЖ общинските съвети следва единствено да приемат програма за изпълнение на националната програма и план за действие на съответната община, които да отговарят на изискванията на наредбата по ал. 2 на същия текст. По силата на чл. 56 от с. з. посоченият ред се прилага и при увеличаване на популацията на безстопанствени котки. В този смисъл, макар нормите в раздел IV от Наредбата в общи линии да посочват тези задължения по чл. 40 от ЗЗЖ същите освен че са излишни, са и приети без наличие на право и делегация за това, съответно извън компетентността на общинския съвет. По подобен начин и обществените отношения, касаещи регистрацията и стопанисването на домашните кучета, също предмет на оспорената наредба в Раздел III, (същият е наречен животни-компаньони, които съгласно легалната дефиниция на § 1, т. 9 от ЗЗЖ са животни, които се отглеждат в домакинството или от интерес към животното, доколкото става въпрос за домашни животни или опитомени животни от разред месоядни, гризачи, зайцеподобни, папагалови, чинкови, гълъбови и животни от клас Риби, но касае основно кучета), от своя страна са регламентирани в разпоредбите на Глава четвърта от ЗЗЖ - чл. 33 и сл. както и в Раздел шести от Глава трета на Закона за ветеринарномедицинската дейност, които също не предоставят компетентност на общинските съвети да издават подзаконови нормативни актове за приложението им. С нормата на чл. 178 от ЗВМД се въвежда задължение на кметовете на общини, райони и кметства по контрола за спазване на изискванията на чл. 172, т. 1 и 2, чл. 173, т. 1 и чл. 177, т. 3 и 4 от закона, т. е. по аналогични на посочените по-горе съображения следва да се приеме, че общинските съвет не разполагат с компетентност да уреждат цитираната материя. В този смисъл нормите на наредбата са издадени от орган при липса на компетентност и е следвало да бъдат обявени за нищожни, вместо да бъдат отменени от съда. Независимо от посоченото, поради сходните правни последици от отмяната им, както и с оглед процесуална икономия, съдебното решение не следва да бъде изменяно, а следва да бъде оставено в сила като правилно като краен правен резултат по отношение отмяната на чл. 2, т. 2 и т. 3 и Раздел III и Раздел IV от Наредбата за притежаване, отглеждане, контрол и регистрация на животни на територията на община Сливен. По изложените съображения са неоснователни доводите в касационната жалба, че в отменените норми по-скоро са разписани административни правила за обслужване на гражданите, свързани с вменените от същия закон задължения на кметовете на кметства и кметските наместници, които не са в противоречие с норми от акт с по-висока степен. Общинският съвет не разполага с компетентност да създава такива. Неоснователно е и оплакването в касационната жалба за неправилност на съдебното решение в частта, с която е отменена и нормата на чл. 5 от Наредбата, в частта относно "пчелни семейства". В касационната жалба се сочи, че законовата делегация на чл. 133, ал. 1 от ЗВМД дава възможност на Общинските съвети да определят местата за отглеждане на селскостопански животни, а съгласно легалната дефиниция за селскостопански животни, съдържаща се в Закона за животновъдството - §1, т. 24 селскостопански животни са и пчелните семейства, което означава, че Общинските съвети имат правомощието да определят обема и местата за отглеждане на пчелни семейства, съответно изводите на съда, че нормата противоречи на акт от по-висока степен е необоснован и противоречащ на материалния закон. Възражението, разглеждано като такова, че Общинският съвет разполага с правомощие, съгласно делегацията на чл. 133, ал. 1 от ЗВМД да регламентира обема и местата за отглеждане на пчелни семейства е по принцип правилно, но е неоснователно в контекста на оспореното съдебното решение, доколкото съдът е приел, че нормата е създадена от Общинския съвет при наличие на правомощие за тази регулация, при наличие на законова делегация и в рамките на материалната и териториална компетентност, като е валидно взето. Възражението разглеждано като такова против изводите на съда, че нормата противоречи на акт от по-висок ранг, поради което е отменена е неоснователно. Решението е правилно и в тази част.