Решение № 16777 от 19.12.2011 г. на ВАС по адм. д. № 8927/2011 г.

Решение № 16777 от 19.12.2011 г. на ВАС по адм. д. № 8927/2011 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Боян Магдалинчев Производството е по чл. 208 и следващите от АПК.

Образувано е по касационна жалба на "Националната асоциация на зърнопроизводителите" със седалище гр. Ст. Загора, против Решение № 6903/18.05.2011 г. по адм. д. № 11031/2010 г. на тричленен състав на Върховния административен съд, с твърдения за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон, и по-конкретно за противоречие на разпоредбата на § 29 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 8 от 2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. с разпоредбите на § 35, ал. 3 от ПЗР на ЗПЗП и чл. 14, ал. 2 от Закона за нормативните актове, при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и при необоснованост на съдебния акт, отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК.

Ответника по делото министъра на земеделието и храните чрез процесуалният си представител в съдебно заседание и в писмените си бележки изразява становище за неоснователност на касационната жалба.

Прокурора при Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Според него с касационната жалба по същество са поставени въпроси визиращи доводи за незаконосъобразност на § 29 от ПЗР на Наредба № 8 от 2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. Според него, министъра на земеделието и храните е компетентния орган да издава наредби по приложение на общностните норми на правото на ЕС, следователно е и компетентния орган, който да изменя или допълва същите актове. С оглед на това според него са неоснователни доводите за неправилност на обжалваното решение изложени в касационната жалба.

Касационната жалба е подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. По същество касационната жалба е неоснователна.

Производството по адм. д. № 11031/2010 г. на тричленен състав на Върховния административен съд е било образувано по повод жалба на "Националната асоциация на зърнопроизводителите" със седалище гр. Ст. Загора за отмяна като незаконосъобразни разпоредбите на § 26 и § 29 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 8 от 2008 г., обн. в ДВ, бр. 37/18.05.2010 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., обнародвана в ДВ, бр. 41/2008 г., изм. бр. 106/2008 г. и бр. 9/2010 г. Твърденията в жалбата са били за противоречие на обжалваните параграфи с разпоредбите на чл. 19, ал. 2 от Конституцията на Република България относно изискването законът да гарантира еднакви правни условия на всички граждани и юридически лица при упражняване на стопанската им дейност, с разпоредбите на чл. 14, ал. 2 и чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове за обратното действие на подзаконовия нормативен акт и за съответствието на същото с изискванията на Регламент на ЕС, а при противоречието му за прякото приложение разпоредбите на регламента и с разпоредбите на чл. 36, ал. 1, изр. 1 от Указ № 883 за прилаганe на Закона за нормативните актове, относно яснотата, общодостъпността и чистотата на българския език при формулиране съдържанието на правните норми.

С обжалваното решение тричленния състав на Върховния административен съд е приел, че оспорените текстове на подзаконовия нормативен акт са издадени от компетентен орган при съобразяване с предвидената в разпоредбата на § 35, ал. 3 от ПЗР на ЗПЗП, обн. в ДВ, бр. 18/2006 г. законова делегация и при спазване на административнопроизводствените правила по нейното приемане.

По същество съдът е отхвърлил като неоснователна жалбата. Приел е, че не са налице предпоставките по чл. 19, ал. 2 от КРБ за различие в правните условия по отношение на правните субекти - граждани и юридически лица, които нормата създава при упражняване при упражняване на стопанската им дейност.

Относно твърдението на жалбоподателя за противоречие на разпоредбата на § 26 от Наредбата с нормите на чл. 14, ал. 2 и чл. 15, ал. 1 от ЗНА установяващи незаконосъобразност на обратното действие на подзаконовия акт при липсата на такова предвидено в законовия акт, въз основа на който е издадена подзаконовата правна норма, тричленния състав на ВАС на първо място е приел, че оспорената разпоредба на § 26 не е издаден на основание Наредба № 8/2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" по Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., а е акт, с който са изменя и допълва разпоредбата на § 29 от ПЗР на Наредба № 8/2008 г., приет с изменението на Наредбата, обн. в ДВ, бр. 9/2.02.2010 г. Самата наредба е издадена въз основа законовата делегация на § 35 от ПЗР на ЗПЗП, обн. в ДВ, бр. 18/2006 г., с която разпоредба е предвидено, че Министерския съвет, съответно министъра на земеделието и горите издават наредби по прилагането на регламенти на Европейския съюз в областта на Общата селскостопанска политика и Общата рибарска политика, с които определя националните органи и/или организации, които прилагат правилата на регламентите, тяхната компетентност и правомощия, както и организационните връзки между тях, процедурите, чиято уредба регламентите възлагат на държавите-членки и начинът за прилагане, когато регламентите дават възможност за избор на държавите членки.

Относно твърдението на жалбоподателя за противоречие на разпоредбата на § 29 от ПЗР на Наредба № 2/2008 г., обн. в ДВ, бр. 37/2010 г. съдът е приел, че предвиденото действие на оспорената правна норма е съобразено с правната регламентация предвидена в приложимия регламент, който е транспониран а именно Регламент (ЕО) 1975/2006 на Комисията от 07.12.2006 г. Финансовите условия за предоставяне на финансова помощ, предвидени с разпоредбата на § 1, към която препраща оспорения текст на § 29 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 8 от 2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., обнародвана в ДВ, бр. 37/18.05.2010 г. са предвидени изрично в текста на чл. 5, т. 3 от Регламент (ЕО) № 1975/2006 на Комисията от 07.12.2006 г., т. е. в случая липсва придадено обратно действие на правна норма а вътрешния правов ред е приведен в съответствие с изискванията на общностното право, което е имало пряко приложение на основание чл. 288 от ДФЕС, считано от датата на присъединяване на Република България към ЕС. Според тричленния състав на ВАС, тази обусловеност на оспорения текст от общностното право изрично е посочена в хипотезата на оспорената правна норма, която посочва текста от приложимото общностното право, предвиждащо изискванията към кандидатите/ползватели на помощта. В този смисъл по същество е приел, че измененията предвидени в § 29 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 8 от 2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., обнародвана в ДВ, бр. 37/18.05.2010 г. са предвидени изрично в текста на чл. 5, т. 3 от Регламент (ЕО) № 1975/2006 на Комисията от 07.12.2006 г., поради което в случая няма придадено обратно действие на правна норма, а вътрешния правов ред е приведен в съответствие с изискванията на общностното право, което има пряко приложение на основание чл. 288 от ДФЕС, считано от датата на присъединяване на Република България към ЕС. Тази обусловеност на оспорения текст от общностното право според тричленния състав на ВАС изрично е посочена в хипотезата на оспорената правна норма, която посочва текста от приложимото общностното право, предвиждащо изискванията към кандидатите/ползватели на помощта.

Твърдението на жалбоподателя за противоречие на оспорените разпоредби с разпоредбите на чл. 9, ал. 1 ЗНА и чл. 36, ал. 1 от Указ № 883 за прилагане на ЗНА относно изискването правните норми да бъдат формулирани на общодостъпен български език е приложено за бланкетно.

По изложените по-горе съображения с решението предмет на касационната жалба тричленния състав на Върховния административен съд е отхвърлил като неоснователна жалбата на "Национална асоциация на зърнопроизводителите" със седалище гр. Стара Загора за отмяната на разпоредбите на § 26 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 8/2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., обн., ДВ, бр. 37/18.05.2010 г. и § 29 от ПЗР на същата Наредба.

Върховния административен съд като краен резултат, макар и с мотиви различни от изложените, намира обжалваното решение за правилно и обосновано.

На първо място, не се споделя от касационната инстанция довода на касационния жалбоподател за неправилност на обжалваното решение поради противоречие на § 29 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 8 от 2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. с разпоредбите на § 35, ал. 3 от ПЗР на ЗПЗП. Доводът на касатора в това отношение е, че тричленния състав на ВАС при постановяване на решението си, не е взел предвид актуалната редакция на § 35 от ПЗР на ЗПЗП обн. в ДВ, бр. 16/2008 г., а се е съобразил с редакцията на същата норма обн. в ДВ, бр. 18/2006 г.

Действително при постановяване на обжалваното решение тричленния състав на Върховния административен съд при обсъждане доводите на жалбоподателя за незаконосъобразността на разпоредбата на § 29 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 8/2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., обн., ДВ, бр. 37/18.05.2010 г. на стр. 4 и 5 от решението е обсъждал разпоредбата на § 35 от ПЗР на ЗПЗП в редакцията на закона обн. в ДВ бр. 18/2006 г. като е посочил, че " ...оспорения текст (има предвид § 29 от ПЗР на Наредбата) не е издаден въз основа на Наредба 8 от 2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода от 2007-2013 г. ", а е акт, с който се изменя и допълва цитираната Наредба. Наредбата е издадена по законовата делегация на § 35 от ПЗР на ЗИДЗПЗП, обн. в ДВ бр. 18/2006 г. Съгласно този текст, Министерския съвет, съответно министърът на земеделието и горите издава наредби по прилагане на регламенти на Европейския съюз в областта на Общата селскостопанска политика и Общата рибарска политика, с които се определят националните органи и/или организации, които прилагат правилата на регламентите, тяхната компетентност и правомощия, както и организационните връзки между тях; процедурите, чиято уредба регламентите възлагат на държавите членки. Независимо от горните констатации на съда в мотивите на решението, настоящия петчленен състав на Върховния административен съд намира, че те като краен резултат водят до неправилност на същото а от там и до незаконосъобразност на разпоредбата на § 29 от Наредбата, поради противоречие на същата с нормативен акт от по-висш порядък, в случая с разпоредбата на § 35 от ПЗР на ЗПЗП.

Наредба № 8 от 2008 г. на министъра на земеделието и продоволствието в първоначалната й редакция е обнародвана в ДВ бр. 41/22.04.2008 г., в сила от същата дата. В съответствие с § 3 от ПЗР на Наредбата, тя се издава на основание § 35, ал. 3 от ПЗР на Закона за подпомагане на земеделските производители. Към датата на обнародване на Наредбата - 22.04.2008 г. § 35 от ПЗР на ЗППЗП е имал редакцията обнародвана в ДВ, бр. 16/15.02.2008 г., а не в редакцията на нормата, обнародвана в ДВ, бр. 18/2006 г., както неправилно е приел тричленния състав на Върховния административен съд в мотивите на решението си на стр. 5 от същото. Редакцията на § 35, ал. 3 от ПЗР на ЗПЗП, обн. в ДВ, бр. 16/15.02.2008 г. е имала следното съдържание: "§ 35 (3) Министърът на земеделието и продоволствието издава наредби по прилагането на Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г.". За разлика от нея, разпоредбата на § 35 от ПЗР на ЗПЗП, в редакцията на нормата обн. в ДВ бр. 18/2006 е имала друго съдържание, според която:

"§ 35 (Обн. ДВ бр. 18/2006 г. ) Министерският съвет, съответно министърът на земеделието и горите, издава наредби по прилагане на регламенти на Европейския съюз в областта на Общата селскостопанска политика и Общата рибарска политика, с които определя:

1. националните органи и/или организации, които прилагат правилата на регламентите, тяхната компетентност и правомощия, както и организационните връзки между тях;

1. процедурите, чиято уредба регламентите възлагат на държавите членки;

1. начинът за прилагане, когато регламентите дават възможност за избор на държавите членки."

Редакцията на § 35 от ПЗР на ЗПЗП, обн. в ДВ, бр. 18/2006 г. е предоставяла възможността МС и министърът на земеделието и горите да издават наредби единствено по прилагане регламенти на ЕС в областта на Общата селскостопанска политика и Общата рибарска политика, като не е предвиждала възможност за министъра да издава наредби по прилагане на Програмата за развитие на селските райони. За първи път за него такава възможност се предвижда с разпоредбата на ал. 3 на § 35 от ПЗР на ЗПЗП, в редакцията на нормата, обнародвана в ДВ, бр. 16/15.02.2008 г., където се казва, че министърът на земеделието и продоволствието издава наредби по прилагането на Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. Обжалваният § 29 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 8/2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., чиято незаконосъобразност са претендира с жалбата пред тричленния състав на Върховния административен съд е обнародван в ДВ, бр. 18.05.2010 г. и в съответствие с § 4 от Заключителните разпоредби на наредбата влиза в сила от деня на обнародването й, т. е. от 18.05.2010 г. Този § е приет след изменението на ЗПЗП, обн. в ДВ, бр. 16 от 15.02.2008 г., който е бил в сила към обнародването в Държавен вестник на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 8/2008 г. от 18.05.2010 г. Следователно § 29, независимо от приетото в мотивите на стр. 5 от решението на тричленния състав на Върховния административен съд, където се цитира редакцията на закона обнародвана в ДВ бр. 18/2006 г., е приет въз основа законовата делегация на § 35, ал. 3 от ПЗР на ЗПЗП, обн. в ДВ, бр. 16/15.02.2008 г., което независимо от изложеното в решението на тричленния състав на Върховния административен съд прави необоснован довода на жалбоподателя за приемането му при отсъствие на законово основание за неговото приемане а от там и за незаконосъобразност на същата разпоредба.

На следващо място петчленния състав на Върховния административен съд намира за неоснователен и довода на касационния жалбоподател за неправилност на обжалваното решение на тричленния състав на ВАС, поради противоречие на разпоредбите на § 26 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 8/2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" по Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. и на § 29 от ПЗР на същата наредба с нормите на чл. 14, ал. 2 от ЗНА.

С разпоредбата на § 26 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 8/2008 г., обн. в ДВ, бр. 37/18.05.2010 г. се изменя § 29 от Преходните и заключителни разпоредби на Наредба № 8/2008 г. в редакцията на наредбата обнародвана в ДВ, бр. 9/02. 02. 2010 г. § 29 от ПЗР на Наредбата, в редакцията му обнародвана в ДВ бр. 9/2010 г. е имала следното съдържание: "§ 29. Наредбата влиза в сила от деня на обнародването й в "Държавен вестник", с изключение на:

1. § 2, т. 3, 4 и 5 и § 24, които влизат в сила от 22.12.2009 г. и се прилагат за проекти, подадени след тази дата.

1. § 2, т. 2 и 6,които влизат в сила от 3.VIII.2009 г. и се прилагат за проекти, подадени след тази дата и одобрени след 1.I.2010 г."

След изменението на § 29, обнародвано в ДВ бр. 37/18.05.2010 г. същият е придобил следното съдържание: "§ 29. Наредбата влиза в сила в деня на обнародването й в "Държавен вестник" и се прилага за проекти след 2.II.2010 г., с изключение на:

1. § 2, т. 3, 4 и 5 и § 24, които влизат в сила от 22.12.2009 г. и се прилагат за проекти, одобрени след тази дата.

1. § 2, т. 2 и 6, които влизат в сила от 3.VIII.2009 г. и се прилагат за проекти, подадени след тази дата и одобрени след 1.I.2010 г."

С разпоредбата на § 29 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 8/2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" по Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г., в редакцията на нормата обнародвана в ДВ, бр. 9/2.02.2010 г., влязла в сила от същата дата, действително е предвидено обратно действие, което обаче не е предмет на оспорването с жалбата пред тричленния състав на Върховния административен съд. Предмет на оспорването е изменението на този параграф, обнародвано в ДВ, бр. 37/18.05.2010 г. След изменението на § 29 от 18.05.2010 г. единствената промяна, която е извършена в нормата е, че наредбата влиза в сила в деня на обнародването й в "Държавен вестник" за проекти, "подадени след 2.II.2010 г." и в т. 1 относно израза "одобрени след тази дата". По същество с израза "подадени след 2.II.2010 г.", не се придава обратно действие на нормата тъй като този срок съвпада с началния момент на влизане в сила на измененията на наредбата, обнародвани в ДВ, бр. 9, който е 2.II.2010 г., които изменения не са предмет на обжалване. Изменението на т. 1 от § 29 в частта му "одобрени след тази дата" (има се предвид след 22.12.2009 г.) няма обратно действие защото с нея не се влошава положението на адресатите по § 2, т. 3, 4 и 5 и § 24, в редакцията на нормата, обнародвана в ДВ, бр. 9/2.II.2010 г.

Върховния административен съд, петчленен състав намира, че Разпоредбата на § 29 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение Наредба № 8/2008 г., в редакцията, обнародвана в ДВ, бр. 37/18.05.2010 г. също не противоречи на нормата на 14, ал. 2 от ЗНА. Същата разпоредба е новоприета. С приемането на същата разпоредба предвидено, че "Съгласно чл. 5, т. 3 от Регламент (ЕО) № 1975/2006 г. на Комисията от 7 декември 2006 г. относно определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) 1698/2005 г. на Съвета по отношение прилагането на процедури за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на мерките за подпомагане развитието на селските райони (ОВ, L 368 от 23.12.2006 г.) § 1 и 2 се прилагат за всички заявления за подпомагане, подадени след 22 април 2008 г., за които няма сключени договори за подпомагане." Споделят изводите на тричленния състав на ВАС в обжалваното решение, че предвиденото действие на оспорената разпоредба е съобразена с правната регламентация предвидена в Регламент (ЕО) № 1975/2006 на Комисията от 07.12.2006 г., който в случая е транспониран, както и това, че финансовите условия за предоставяне на финансова помощ по § 1, към която препраща § 29 от ПЗР на Наредбата в редакцията от бр. 37/2010 г., са предвидени в текста на чл. 5, т. 3 от цитирания регламент, с което не се придава обратно действие на правната норма а се касае до привеждане на националните норми в съответствие с норми на общностното право, което по силата на чл. 288 от ДФЕС има пряко приложение.

С оглед изложеното по-горе, Върховния административен съд, петчленен състав намира като краен резултат касационната жалба като за неоснователна, поради което като такава следва да бъде оставена без уважение а обжалваното решение като правилно, оставено в сила.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 1 от АПК, Върховния административен съд - петчленен състав