Решение № 15141 от 6.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11140/2017 г.

Решение № 15141 от 6.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11140/2017 г., III о., докладчик съдията Аглика Адамова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Луковит срещу Решение № 115 от 15.08.2017 г., постановено по адм. д. № 120/2017 г. на Административен съд Ловеч (АСЛ), с което, по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Ловеч са отменени чл. 15, ал. 1, чл. 43, ал. 2, чл. 49, ал. 4, чл. 50, ал. 2 – в частта, относно думата "безсрочно", чл. 51, чл. 56 и чл. 70, ал. 1 от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество приета от Общински съвет Луковит. Касационният жалбоподател Общински съвет Луковит, чрез процесуалния си представител твърди, че решението е неправилно поради необоснованост, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и нарушения на материалния закон. Поддържа, че при приемане на оспорените текстове не са допуснати нарушения на ЗМСМА, ЗНА и АПК, както и че текстовете на Наредбата с в съответствие със Закона за общинската собственост. Моли за отмяна на решението и отхвърляне протеста на Окръжна прокуратура Ловеч. Ответникът – прокурор при Окръжна прокуратура Ловеч не взема становище. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК, и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна. Административен съд гр. Ловеч е сезиран с протест на прокурор от Окръжна прокуратура Ловеч, подаден против чл. 15, ал. 1, чл. 43, ал. 2, чл. 49, ал. 4, чл. 50, ал. 2 – в частта, относно думата "безсрочно", чл. 51, чл. 56 и чл. 70, ал. 1 от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество приета от Общински съвет Луковит. С обжалваното решение на АСЛ оспорените текстове са отменени. Съдът е приел, че Наредбата е приета по силата на законова делегация, като ЗМСМА и ЗОС предоставят правомощия на общинския съвет да приема наредби. Поради това съдът е счел, че протестираните разпоредби от Наредбата са приети от компетентен орган – Общински съвет Луковит, но при съществени нарушения на административно-производствените правила, тъй като не са представени доказателства за спазване на процедурата по ЗНА – чл. 26, ал. 2, чл. 28 и чл. 37, ал. 3 от Закон за нормативните актове в редакцията, действала към 30.01.2009 г., когато е приета Наредбата. По същество съдът е приел, че чл. 15, ал. 1 от Наредбата, предвиждащ максимален срок от 5 г. за отдаване под наем на имоти публична общинска собственост, не противоречи на чл. 14, ал. 7 от ЗОС, доколкото не предвижда срок за отдаване под наем по-дълъг от максимално указания в закона такъв – 10 г. Административният съд е приел, че няма пречка в рамките на 10-годишния срок, предвиден в чл. 14, ал. 7 от ЗОС, всеки общински съвет да определя минимален и максимален срок и че няма разпоредба, която да задължава общинския съвет да взема решение за отдаване под наем на такива имоти за 10 години. Съдът е счел за незаконосъобразен чл. 43, ал. 2 от Наредбата, предвиждащ продажба на имот частна общинска собственост на лица придобили право на строеж, чието реализиране още не е започнало, от кмета на общината без търг и конкурс, поради противоречие с чл. 35, ал. 3 от ЗОС, който предвижда тази възможност само за лица, собственици на законно построена сграда. Административният съд излага мотиви, че изключението от правилото, че разпореждането с общинска собственост става винаги след търг или конкурс, е предвидено само за собственици на вече построени законно сгради върху имота. За незаконосъобразна е счетена и разпоредбата на чл. 49, ал. 4 от Наредбата, предвиждаща продажба на част от неподеляем съсобствен имот от кмета на общината след решение на общински съвет, когато Община Луковит притежава до една трета част от имота, поради противоречие с чл. 36 от ЗОС. Съдът излага съображения, че законът не ограничава прекратяването на съсобственост чрез продажба само в случаите, в които делът на общината е до една трета идеална част от съсобствения имот. Съдът е приел незаконосъобразност и на чл. 50, ал. 2 – в частта, относно думата "безсрочно" от Наредбата, предвиждаща безсрочно учредяване на право на строеж, поради противоречие с чл. 67, ал. 1 от Закона за собствеността, съгласно който текст погасяване на правото в полза на собственика на земята, ако не се упражни в продължение на 5 години. Съдът се мотивира, че съгласно разпоредбата на чл. 67, ал. 1 от Закона за собствеността правото да се построи сграда върху чужда земя се погасява в полза на собственика на земята по давност, ако не се упражни в продължение на 5 години; безсрочно може да бъде само правото на собственост върху построената сграда; наредба на общински съвет не може да регламентира погасяването на едно ограничено вещно право, каквото е правото на строеж, по начин, различен от закона. Противоречие със закона е намерено и при чл. 51 от Наредбата, предвиждаща промяна в обема на учреденото право на строеж без търг или конкурс от кмета на общината с издаване на заповед и сключване на анекс. Административният съд сочи, че разпоредбата не отговаря на чл. 37, ал. 1 от ЗОС, предвиждащ учредяване на право на строеж след търг или конкурс. Според съда, в случая се цели заобикаляне изискването на закона за провеждане на търг или конкурс след решение на общинския съвет, тъй като не са предвидени никакви ограничения на това правомощие на кмета, и на практика обемът на учреденото без търг или конкурс право на строеж може дори да превишава обема на първоначално учреденото право на строеж след търг или конкурс. За законосъобразна по същество е счетена разпоредбата на чл. 56 от Наредбата, предвиждаща учредяване на право на надстрояване и пристрояване на собствениците на сгради, построени върху общински имот, от кмета на общината, тъй като не противоречи на чл. 37, ал. 1 от ЗОС и е в съответствие с чл. 38, ал. 2 от ЗОС. Не е открито нарушение на материалния закон и относно чл. 70, ал. 1 от Наредбата, предвиждаща учредяване от кмета на общината на право на строеж, надстрояване и пристрояване в съсобствен имот между общината и трети лица, без решение на общинския съвет и без провеждане на търг или конкурс. Съдът се позовава на чл. 183, ал. 1 и ал. 3 ЗУТ и приема, че общинският съвет е определил реда и условията за учредяване на право на надстрояване и пристрояване в съсобствен поземлен имот от общината на съсобственика, и при етажна собственост - от общината на други лица от етажната собственост, в рамките на предоставеното му от разпоредбите на чл. 38, ал. 2 от ЗОС и чл. 183, ал. 3 от ЗУТ правомощие. Независимо от това и при изложените мотиви за съществени нарушения на административно-производствените правила Административен съд Ловеч е отменил протестираните разпоредби изцяло. Решението е правилно. Не са налице посочените касационни основания. Административният съд е формирал обосновани и правилни изводи, които следва да бъдат споделени. Процесната Наредба е приета с Решение № 191 от по протокол № 15 от 30.01.2009 г. на Общински съвет Луковит. Към представената преписка липсват каквито и да е доказателства за спазване на административно-производствените правила при приемане на подзаконовия нормативен акт. Съдът е дал изрични указания на ответника за представяне на пълната административна преписка, но такава не е представена. На съда е представено само удостоверение от кмета на община Луковит, в което последният заявява, че е спазена процедурата, предвидена в чл. 26 ЗНА и проектът е публикуван на интернет страницата на общината, като на заинтересованите лица е предоставена възможност в законоустановения срок за предложения и становища по проекта. Удостоверение със същото съдържание е представено и на настоящата инстанция, която извърши и служебна проверка на интернет страницата на Общински съвет Луковит. Констатира се, че най-ранният публикуван проект за подзаконов нормативен акт е от 2012 г. Кметът на общината не е орган, компетентен да удостоверява спазването на административно-производствените правила, поради което издаденото от него удостоверение няма доказателствена стойност. При подаден протест срещу подзаконовия нормативен акт, преценката за съответствие с процесуалния закон е на съда и се извършва въз основа на първични доказателства, удостоверяващи спазването на всеки отделен етап от производството. Не се твърди, че такива доказателства съществуват или че са съществували, но са унищожени или изгубени. Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. С разпоредбата на чл. 8 от ЗНА е предвидено, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични са разпоредбите на чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 от ЗМСМА. Административният съд е направил обоснован и правилен извод, който следва да бъде споделен, че оспорваната Наредба е приета при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които представляват основание за отмяна на акта - чл. 146, т. 3 от АПК. Първоинстанционният съд правилно е приложил ЗНА в относимата му редакция, приемайки, че допуснатите нарушения на процесуалните норми на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от този закон са съществени по своя характер. Трайна и непротиворечива е съдебната практика, че целта на разпоредбата на чл. 26 от ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта и мотивите към него е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органа, в чиито правомощия е да приеме или не дадения проект. В тази връзка, нарушението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА е съществено, тъй като обезпечава правото на участие на заинтересованите лица, чието упражняване винаги би могло да доведе до друг изход от провежданото административно производство. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА кореспондира с чл. 77 от АПК, който задължава компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е изпълнено. Разпоредбата на чл. 28 ЗНА предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът, съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния орган. Такива мотиви към първоначалния проект на Наредбата липсват, както е видно от пълната административна преписка, представена по делото. Липсват и данни за обсъжданията при приемане на наредбата, но дори да имаше такива, те нямат обхвата и задълбочеността, изискуеми за мотивите към проектите на подзаконови нормативни актове. Съдебната практика е константна, че провеждането на процедура по чл. 66-71 вр. чл. 79 от АПК и чл. 26, ал. 2 от ЗНА е задължително за всеки текст на подзаконовия нормативен акт и пропускането и представлява съществено нарушение на административно-производствените правила. Вземането на решение от общинския съвет, без да е спазена процедурата по обществени консултации и без да са налице мотиви за приемане на текстовете, съответни на законовото изискване, както и без тези мотиви и самият проект на акта в тази част действително и в рамките на законово определения срок да са станали достояние на засегнатите лица, не са просто нарушения на административно производствените правила. Те са съществени процесуални нарушения, защото касаят правила, които обезпечат принципи на производството по издаване на подзаконови нормативни актове. Както е посочено в мотивите на Решение № 6282 от 12.05.2014 г. по адм. д. № 11061/2013 г., VІІ отд. на ВАС, обосноваността, откритостта и съгласуваността са законови принципи на нормативната дейност на органите на местното самоуправление. Тези принципи съответстват и на понятието "местно самоуправление", визирано в чл. 3, т. 1 на Европейската харта за местно самоуправление, ратифицирана от Република България /ДВ, бр. 28 от 28.03.1995 г., в сила от 1.09.1995 г. /. Съгласно чл. 3, т. 1 от хартата местните власти регулират и управляват местните обществени дела "в полза на своето население", а посочените принципи са гаранция за тази цел на местното самоуправление. В този смисъл и Решение № 7903 от 21.06.2017 по адм. д. № 2885/2017 г. на ВАС, осмо отделение. Констатираните нарушения на административно-производствените правила са достатъчно основание за отмяна на протестираните текстове на общинската Наредба. За яснота, следва да се обсъдят и доводите за нарушения на материалния закон. Касационната инстанция не споделя изводите на административния съд, че чл. 15, ал. 1 от Наредбата, предвиждащ максимален срок от 5 г. за отдаване под наем на имоти публична общинска собственост, не противоречи на чл. 14, ал. 7 от ЗОС. Разглежданият текст на закона сочи, че свободни имоти или части от тях - публична общинска собственост, могат да се отдават под наем за срок до 10 години при условията и по реда на ал. 2 след решение на общинския съвет. По принцип местният нормотворец не е компетентен да променя предвидени в закона срокове. Противно на възприетото от административния съд, ограничаването на посочения в закона срок за отдаване под наем на 5 години противоречи на материалния закон. Редакцията "до 10 години" не означава, че Общинският съвет е компетентен да въвежда на подзаконово ниво по-кратки срокове, а означава, че в зависимост от конкретния случай договорът за наем на общински имот може да бъде сключен и за по-кратък срок от максималния 10-годишен. Споделя се изводът за противоречие на чл. 43, ал. 2 от Наредбата със ЗОС. Цитираният текст предвижда продажба на имот частна общинска собственост на лица, придобили право на строеж, чието реализиране още не е започнало, от кмета на общината без търг и конкурс. Действително чл. 35, ал. 3 от ЗОС регулира правоотношенията, възникнали с лица, собственици на законно построена сграда.