Решение № 8119 от 16.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 6292/2026 г.

Производството е по реда на чл. 216, ал. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) във връзка с чл. 208 - 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от кмета на община Нова Загора, чрез гл. юрк. С. Дериволков срещу решение №468 от 21.05.2026г. постановено от Комисията за защита на конкуренцията (Комисията, КЗК) по преписка № КЗК-347/2026 г. С касационната жалба са релевирани доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон и необосновано – касационни отменителни основания о чл. 209, т. 3 от АПК, приложим на основание чл. 216, ал. 7 от ЗОП. Заявено е искане за отмяна на обжалваното решение на КЗК и постановяване на решение по същество на спора. Направено е искане за присъждане на разноски, сторени в производството пред КЗК и в касационното производство. По делото не е представен списък за разноските съгл. чл. 80 от ГПК, приложим на основание чл. 144 от АПК. Жалбоподателят – кмета на Община Нова Загора – редовно уведомен. Не се явява и не се представлява в съдебното заседание. Ответникът - ДЗЗД „Нова Загора“ 2026, не изразява становище по касационната жалба. Ответникът - "Пи Ес Пи" ЕАД, чрез адв. Д. Костов депозира писмен отговор, в който излага подробни съображения за основателност на касационната жалба и прави искане за отмяна на обжалваното решение на КЗК. Претендира присъждането на направените разноски. По делото е представен списък за разноските съгл. чл. 80 от ГПК, приложим на основание чл. 144 от АПК. Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 216, ал. 1 от ЗОП и от страна за която решението е неблагоприятно, поради което разглеждането на жалбата е допустимо. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. Производството пред Комисията за защита на конкуренцията е образувано по жалба на ДЗЗД „Нова Загора 2026“, срещу решение № D54265644/08.04.2026 г. на кмета на община Нова Загора за определяне на изпълнител в процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: „Инженеринг за подобряване на енергийната ефективност на многофамилна жилищна сграда с адрес: гр. Нова Загора, ул. „Васил Левски“ бл. 84“, открита с решение № F794173/22.01.2026 г. на възложителя, с УНП 00069-2026-0001 в ЦАИС ЕОП. Комисията за защита на конкуренцията е отменила оспореното решение на възложителя и му е върнала преписката за продължаване на процедурата от етап последно законосъобразно действие, съобразно мотивите на настоящото решение. За да стигне до правен извод, КЗК е разгледала всяко едно от несъответствията, установени от комисията по чл. 103 от ЗОП, съпоставяйки въведените от възложителя изисквания с техническото предложения и линейния график на участник ДЗЗД „Нова Загора 2026“, който е отстранен на основанието по чл. 107, т. 2, б. "а" от ЗОП. Въз основа на установеното КЗК е приела, че работата на комисията страда от съществени пороци, свързани с липсата на изложени релевантни мотиви, касаещи отстраняването на участника поради несъответствие с минималните изисквания на възложителя. КЗК е приела, че допуснатите нарушения обуславят и незаконосъобразността на крайния акт на възложителя, тъй като той е възприел изцяло изложените от оценителната комисия мотиви. Съобразно установената от КЗК фактическа обстановка, възложителят е поставил изискване техническото предложение на всеки участник да представи линеен график с таблична и графична част, който не подлежи на оценка, но е обвързващ към изпълнението, като приложения към Договора за реализация на дейностите, за който възложителят е поставил минимално изискуемо съдържание, както следва: „- всички етапи, поддейности и задачи, планирани от участника и необходими за изпълнението на всяка от дефинираните в техническата спецификация дейности, съобразно предложената от участника работна програма, техническата спецификация, изискванията на Възложителя, нормативната база в областта и предложените от участника срокове; - разпределение на човешките ресурси (експертен и изпълнителски състав) спрямо изискванията на възложителя и спрямо национална класификация на професиите и длъжностите; - продължителност, технологичната последователност и взаимообвързаност на предвидените етапи, поддейности и задачи (строително-монтажни работи) /проектантски, строителни и нестроителни, съпътстващи/, като прецизира съответните поддейности и предвижда необходимото технологично време за качественото им изпълнение съобразно техническата спецификация, изискванията на възложителя, нормативната база в областта и предложените от участника работна програма и срокове. - за всяка позиция от графика следва да са посочени: продължителност, начало и край, както и предвидени човешки ресурси (експертен и изпълнителски състав - брой и квалификация), както и планираната механизация и оборудване. - предвидените в линейния график ресурси, следва да обезпечават качественото и срочно изпълнение на обществената поръчка. - от линейния график следва да е видна последователността и взаимообвързаността между отделните дейности и поддейности в рамките на предложения срок. - към линейния график следва да се приложи диаграма на човешките ресурси, отразяваща необходимия брой човешки ресурс за изпълнението на поръчката, както и диаграма на механизацията.“ Възложителят е поставил следните изисквания към линейният график, който следва задължително да е обвързан с организацията на изпълнение на дейностите и работите, доколкото представя изпълнението в съответствие с офертата на участника и изискванията на възложителя. Между представените линеен график, диаграмата на човешките ресурси, диаграмата на механизацията и останалите части на офертата следва да е налице пълно съответствие, както и по отношение на информацията съдържаща се в отделните части на самия линеен график. Участник, който представи Линеен график и/или Диаграмата на човешките ресурси, Диаграма на механизацията, който/която не отговаря на изискванията на Възложителя, ще бъде отстранен от участие в процедурата. Участник, чийто линеен график показва технологична несъвместимост на отделните дейности и операции, както и противоречие с предложените организация и подход на изпълнение на дейностите, техническата спецификация и/или техническата документация и/или нормативен документ, уреждащ проектирането и/или строителния процес, се отстранява. Сроковете за изпълнение на дейностите, заложени в линейния график, трябва да съответстват на предложените срокове в образеца на техническото предложение от Документацията за участие и възлагане на обществена поръчка, както и на съдържанието на останалите елементи от техническото предложение. Съобразно протокола на комисията от 13.02.2026г. отразяващ работата на назначената от възложителя комисия при разглеждане на техническото предложение в което е представено предложение за изпълнение на поръчката с приложен график за изпълнение на поръчката на участниците, по отношение на представената от ДЗЗД „НОВА ЗАГОРА 2026“ представеното Предложение за изпълнение на поръчката е установено: По отношение наличието и съдържанието на първия задължителен елемент- „подробен линеен график за изпълнение на предвидените дейности“, комисията е констатира, че в Раздел „1. Подробен линеен график за изпълнение на предвидените дейности“ на Предложението за изпълнение на поръчката.“, участникът е описал всички дейности спрямо своето виждане, но не е описал етапи на изпълнение и участникът е описал човешкия ресурс, продължителност и технически ресурс, но не е описал човешкия ресурс спрямо националната класификация на професиите и длъжностите. По третия задължителен елемент „Разработване на инвестиционен проект“ от Предложението за изпълнение на поръчката комисията е констатирала, че е налице разминаване в организация при изпълнение на проектирането. В предвидените човекодни в тази секция се различават от посочените в таблици в техническото предложение. Същите не са описани в линейния график за конкретните дейности. Участникът въобще не е описал човекодни в своя график. За четвъртия задължителен елемент „Изпълнение на строително-монтажни работи“ от предложението за изпълнение на поръчката комисията констатирала несъответствие в броя на предвидените човекодни спрямо таблиците, които участника е предоставил и линейния график. Участникът не е описал човекодни в линейния график. Участника не е описал спрямо националната класификация на професиите и длъжностите за всеки един човешки ресурс длъжността и кода спрямо НКПД. Въз основа на тези констатации комисията, назначена от възложителя е приела, че не е спазено нормативното изискване по чл. 39, ал. 3, т. 1, б. „б“ от ППЗОП предложението за изпълнение на поръчката, като част от офертата на участника, да е в съответствие с изискванията на възложителя. Констатираното води до несъответствие на офертата на участника с предварително обявените условия за изпълнение на поръчката, поради което на основание чл.107, т.2, б. „а“ от ЗОП, комисията предлага участника ДЗЗД „НОВА ЗАГОРА 2026“ да бъде отстранен от участие в процедурата. При преценката на законосъобразността на акта на възложителя в частта му относно отстраняването на ДЗЗД „НОВА ЗАГОРА 2026“, КЗК е разгледала поотделно всяко едно от посочените от възложителя несъответствия. За първото несъответствие приела, че от линейния график за изпълнение предмета на поръчката на жалбоподателя, същият съдържа основна графа/колона – „Дейност, поддейност, задача“, в която участникът ДЗЗД „Нова Загора 2026“ е онагледил последователността на всички строително-ремонтни дейности и нестроителни и съпътстващи дейности и задачи, като липсва понятието „етапи“, но никъде в документацията, включително във файл „Указания за участие в процедурата“ не е дадено определение на използваните от възложителя понятия „етапи, поддейности и задачи“. Направила извод, че неизползваното на понятието „етапи“ в линейния график на жалбоподателя не представлява основание за отстраняването му от участие в процедурата. По отношение на второ несъответствие, КЗК счела, че отстраняването на участника ДЗЗД „Нова Загора 2026“ на това основание е незаконосъобразно, тъй като както и помощният орган на възложителя е констатирал „Участникът е описал човешкия ресурс, продължителност и технически ресурс“, като липсва извод, че предложените лица – експертен и изпълнителски състав, както следва: проектанти; технически ръководител; длъжностно лице БЗ; специалист по контрол на качеството; строителни работници – работник; дограмаджия; монтажник; електротехник; работник, полагане на пътни настилки (за ремонт на тротоарен пръстен около сградата); водопроводчик; работник, изолация; кофражист и т.н., не са подходящи за изпълнение на посочените в линейния график на участника дейности, включени в обхвата на поръчката. По отношение на другото констатирано нарушение, КЗК приела, че от предложението на ДЗЗД „Нова Загора 2026“, в т. 3.2.2.2. се съдържат „човекодни“ и също така приела, че в предварително обявените и влезли в сила условия по процедурата, в линейния график няма поставено изискване за посочване на „човекодни“, поради което КЗК е счела, че не е налице разминаване между информацията в таблицата в работната програма и в линейния график на участника. Относно четвъртото несъответствие, Комисията приела, че в „Указания за участие в процедурата“ няма поставено изискване за посочване на графа „човекодни“ в линейния график, поради което липсата на такава информация не е пропуск от страна на участника и не може да обоснове отстраняването му от участие в процедурата. Направила извод, че начина, по който е формулирано цитираното изискване участникът следва да посочи конкретните задължения на изпълнителския състав при съобразяване с НКПД, т.е. длъжностите и функциите да съответстват на официалните професионални наименования по НКПД, но не и да има изписване на конкретни кодове, предвид че такова условие не е изрично формулирано. Решението е неправилно. При оценяването на офертите комисията по чл. 103 от ЗОП не разполага с неограничена свобода. Тя задължително следва да се съобрази с условията, заложени от възложителя в одобрената документация и да ги приложи точно като изложи ясни и относими мотиви за решенията си. Неизпълнението на това задължение от страна на комисията и липсата на относими мотиви, от които може да се установи спазването на посочените по-горе условия, опорочава и крайният акт на решението на възложителя, какъвто настоящият случай не е. В производството по чл. 196 и следващите от ЗОП КЗК упражнява само контрол за законосъобразност, при който следва да провери дали при осъщественото оценяване са изложени относими мотиви, установяващи точното приложение на критериите за оценяване, посочени от възложителя в утвърдената от него методика. В тази връзка следва да се отбележи, че поставените от възложителя с документацията за участие в процедурата условия са задължителни не само за участниците (чл. 101, ал. 5 от ЗОП), но и за комисията по чл. 103, ал. 1 от ЗОП (чл. 56, ал. 2 от ЗОП). Комисията няма и не може да има задължение да тълкува волята на участниците, тъй като това предпоставя проява на субективност и би означавало неравно третиране на участниците в процедурата, което е в противоречие с предвидените в чл. 2 ЗОП принципи на публичност, равнопоставеност и свободна конкуренция при провеждане на обществените поръчки. Настоящият съдебен състав приема, че ДЗЗД „Нова Загора 2026“ не е спазил нормативното изискване по чл. 39, ал. 3, т. 1, б. „б“ от ППЗОП предложението за изпълнение на поръчката, като част от офертата му, да е в съответствие с изискванията на възложителя, а възложителя е изложил относими и обосновани мотиви за неговото отстраняване. В „Указания за участие в процедурата“, в Раздел III. „Указания за подготовка на офертата“, в точка 2.4 „Техническо предложение“ е указано: „Участник, чиято Работна програма показва вътрешна несъвместимост и/или противоречие, по отношение на технология, срокове, материали, организация, човешки ресурси или др., включително и вътрешни противоречия в конкретен елемент, както и в която има наличие на паразитни текстове, отнасящи се до други процедури, други възложители, изпълнители или обекти, водещи до невъзможност да се идентифицира текстът като принадлежен към настоящата поръчка, се отстранява от по-нататъшното участие в обществената поръчка, както и при наличие на противоречия с нормативната уредба, технически стандарти и/или правила. Недопустимо е графикът и работната програма да съдържат вътрешни противоречия и неясноти – те следва да показват ясно и конкретно намеренията на Участниците за изпълнението на дейностите, съобразно поставените изисквания на Възложителя. Тълкуването на термините „етап“ и „действие“, в настоящият случай, за който е отстранен участника нямат съществено значение, тъй като дружеството не е отстранено, защото не е използвал термина „етап“, а защото в предложения линеен график с придружена диаграма на работната ръка и диаграма на механизацията, участникът е предложил в отделен файл продължителността на дейностите, описал е всички дейности спрямо своето виждане, но не е описал етапите на изпълнение. Това е задължително изискване на възложителя, дадени в указанията за участие в процедурата - „В техническата оферта, следва да се представи Линеен график с таблична и графична част, който не подлежи на оценка, но е обвързващ към изпълнението, като приложения към Договора за реализация на дейностите. Същият трябва да отразява най-малко: - всички етапи, поддейности и задачи, планирани от участника и необходими за изпълнението на всяка от дефинираните в техническата спецификация дейности, съобразно предложената от участника работна програма, техническата спецификация, изискванията на Възложителя, нормативната база в областта и предложените от участника срокове;“. Същото се отнася и за второто констатирано несъответствие, от помощната комисия, с минималните изисквания на възложителя - „разпределение на човешките ресурси (експертен и изпълнителски състав) спрямо изискванията на Възложителя и спрямо национална класификация на професиите и длъжностите;“. Комисията на възложителя е констатирала, че участникът е описал своето виждане за разработване на инвестиционния проект и обхват на дейностите. Предложил е дейности за изпълнение на работата и етапност на част от процесите, но същите етапи не са описани в линеен график. Комисията констатирала и разминаване в Организация при изпълнение на проектирането, като в предвидените човекодни в тази секция се различават от посочените в таблици в техническото предложение, и същите не са описани в линейния график за конкретните дейности. Следователно, участникът въобще не е описал човекодни в своя график. Неправилен е извода на КЗК, че в предварително обявените и влезли в сила условия по процедурата, в линейния график няма поставено изискване за посочване на „човекодни“. Мотивите изложение от помощния орган на възложителя за отстраняването на ДЗЗД „Нова Загора 2026“, са за несъответствие в броя на предвидените човекодни спрямо таблиците, които участника е предоставил и линейния график. Участникът не е описал човекодни в линейния график и същият не е описал спрямо националната класификация на професиите и длъжностите за всеки един човешки ресурс длъжността и кода спрямо НКПД. Видно от указанията за участие в процедурата т.2.2 Организация при изпълнение на проектирането с оглед предвидените човешки ресурси, която дейност е свързана с изпълнението на строително-монтажните работи, възложителят е посочил, че участникът следва да посочи конкретна организация на изпълнението на проектирането с оглед планираните от него човешки ресурси. Следва да са посочени индивидуалните експерти за изпълнение на горепосочените видове дейности и задачи (само като квалификация и брой), както и конкретните им задължения, които същите ще изпълняват съобразно тяхната предназначеност спрямо национална класификация на професиите и длъжностите и предвидените човекодни. Участниците следва да направят и предложение за начините на разпределение на дейностите и отговорностите между предлаганите от него специалисти проектанти, като от предложението да е видно, че за всяка една част от проекта е наличен съответния специалист. Участниците следва да приложат организационна схема на заинтересованите страни, която да показва длъжностите и взаимовръзките между възложител, изпълнител (вкл. взаимовръзките в екипа) и други заинтересовани страни. Съобразно т.4.2 Организация на ресурсите, която точка е към т.4 Изпълнение на строително-монтажни работи, възложителят е указал на участниците, че предложената организация на персонала за изпълнение на предмета на поръчката, трябва да осигурява точно изпълнение в рамките на оферирания срок на всички дейности и работи, включени в обхвата на възлагането и да е съобразена с предложения линеен график. В указанията за участие в процедурата, в Раздел III. „Указания за подготовка на офертата“ за „Подробен линеен график за изпълнение на предвидените дейности“ е посочено, че между представените линеен график, диаграмата на човешките ресурси, диаграмата на механизацията и останалите части на офертата следва да е налице пълно съответствие, както и по отношение на информацията съдържаща се в отделните части на самия линеен график. Участник, който представи линеен график който не отговаря на изискванията на възложителя, ще бъде отстранен от участие в процедурата. По изложените съображения, настоящият съдебен състав счита, че касационната жалба е основателна, а решението на КЗК като неправилно, следва да бъде отменено. С оглед на обстоятелството, че делото е изяснено от фактическа страна, следва да бъде постановен нов съдебен акт по съществото на спора. Необосновани и незаконосъобразни изводите на Комисията за защита на конкуренцията за незаконосъобразното отстраняване на офертата на ДЗЗД „Нова Загора 2026“на основанието по чл. 107, т. 2, б. "а" от ЗОП. Изрично е предвидено в Раздел III. „Указания за подготовка на офертата“, в точка 2.4 „Техническо предложение“, че: „Участник, чиято Работна програма показва вътрешна несъвместимост и/или противоречие, по отношение на технология, срокове, материали, организация, човешки ресурси или др., включително и вътрешни противоречия в конкретен елемент, както и в която има наличие на паразитни текстове, отнасящи се до други процедури, други възложители, изпълнители или обекти, водещи до невъзможност да се идентифицира текстът като принадлежен към настоящата поръчка, се отстранява от по-нататъшното участие в обществената поръчка, както и при наличие на противоречия с нормативната уредба, технически стандарти и/или правила. Недопустимо е графикът и работната програма да съдържат вътрешни противоречия и неясноти – те следва да показват ясно и конкретно намеренията на участниците за изпълнението на дейностите, съобразно поставените изисквания на възложителя. В случая са установени редица несъответствия и противоречия, всяко от които само по себе си е основание за отстраняване, които според настоящият състав са установени в хода на производството по преразглеждане, поради което решението на възложителя е правилно. При този изход на спора и с оглед чл. 143, ал. 1 от АПК във връзка с чл. чл. 216, ал. 7 ЗОП, направеното искане от касатора и "Пи Ес Пи" ЕАД за присъждане на разноските, направени в производството пред КЗК и в настоящото касационно производство, е основателно. То е своевременно заявено и е доказано в пълния си размер от приложените към представения списък по чл. 80 от ГПК доказателства- платежни нареждания относно таксите и договор за правна защита и съдействие, в който е отразено, че уговореното адвокатско възнаграждение е заплатено в брой. С оглед чл. 143, ал. 3 от АПК, вр. с чл. 228 АПК, вр. с чл. 216, ал. 7 ЗОП, заявеното от процесуалния представител на ответната страна – кмета на община Стамболово искане за разноски пред ВАС е основателно и доказано за сумата от 1000.00 евро, съобразно приложените доказателства за заплащането на сумата по банков път списък за разноските на основание чл. 80 от ГПК, приложим на основание чл. 144 от АПК. Предвид липсата на представен списък за разноските, следва да се присъдят направените разноски в производството пред ВАС в размер на 434.60 евро, които представляват държавна такса. Разноските следва да се възложат в тежест на ДЗЗД „Нова Загора“ 2026. Воден от горното и на основание чл. 216, ал. 7 от ЗОП, Върховният административен съд, четвърто отделение,