Решение № 5215 от 9.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 782/2019 г.

Решение № 5215 от 9.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 782/2019 г., VI о., докладчик съдията Юлия Тодорова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Районна здравноосигурителна каса – П. (РЗОК - П.) против Решение № 2628/11.12.2018 г., постановено по адм. дело № 2073/2018 по описа на Административен съд П.. Поддържа, че издадената от него заповед № РД – 09 – 260/19.06.2018 г. била законосъобразна, а от своя страна при формиране на противния извод, административният съд не съобразил обстоятелството, че за възникналите договорни отношения между "М. А. СХБАЛ" ЕООД - гр. П. и НЗОК, приложение намира § 6 от ПЗР на НРД за МД за 2018 година. По подробно изложени съображения за наличие на касационните основания по чл. 209, т. 3 АПК, жалбоподателят моли за отмяна на съдебното решение и отхвърляне на оспорването. Ответникът - "М. А. СХБАЛ" ЕООД – гр. П. чрез упълномощен процесуален представител, оспорва подадената жалба и моли да се остави без уважение като неоснователна. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, шесто отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима като подадена от страна в административното производство в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от легитимирано за това лице и разгледана по същество за неоснователна по следните съображения: В производството пред административния съд, предмет на съдебен контрол е заповед № РД – 09 – 260/19.06.2018 г. на директора на РЗОК – П., с която на "М. А. СХБАЛ" ЕООД е отказано сключване на договор за предоставяне на болнична помощ, по клинични пътеки (КП), както следва: КП № 138, КП № 140, КП № 227, КП № 228, КП № 229, КП № 231, КП № 159, КП № 210, КП № 212, КП № 217. 1, КП № 220. Като фактическо основание за отказа е посочено обстоятелството, че болницата не разполага с необходимите за осъществяване на дейността по изброените клинични пътеки, съответно отделение по лицево – челюстна хирургия (ЛЧХ) и отделение по ортопедия и травматология. Заповедта е издадена на основание чл. 59 б, ал. 2 ЗЗО, чл. 39, т. 8 от ПУД на НЗОК, § 7 от ПЗР на НРД за МД за 2018 г. и § 11 от ПЗР на ЗБНЗОК за 2018 година. С обжалваното решение административният съд е отменил този акт и на болницата са присъдени разноски в размер на 550 лева. Съдът излага съображения, че заповедта е издадена от компетентен орган по чл. 59 б, ал. 2 ЗЗО, не се установяват съществени нарушения на административнопроизводствените правила, съответства с целта на закона. Постановена е в производството по чл. 59 а, ал. 1 във вр. чл. 59 а, ал. 2 и сл. ЗЗО, след като лечебното заведение е подало заявление в РЗОК за сключване на договор, с приложени документи, определени с НРД, но е немотивирана. Съдът обосновава този извод с обстоятелството, че от съдържанието й не става ясно дали с оглед на установените в хода на проверката факти, изпълнителят има воля да сключи договор или допълнително споразумение, за дейности по нови клинични пътеки и/или и нови медицински процедури. Допълнително се изтъква, че директорът на РЗОК – П. след сключването на индивидуалния договор за предоставяне на болнична помощ, няма правомощие едностранно да го прекратява, поради което на това основание се излагат и доводи за нейната материална незаконосъобразност. По тези съображения първоинстанционният съд отменя заповед № РД – 09 – 260/19.06.2018 г. на директора на РЗОК – П.. Решението на Административен съд П. е правилно и обосновано. "М. А. СХБАЛ" ЕООД – гр. П. е лечебно заведение за болнична помощ по смисъла на чл. 9, ал. 1 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ), с издадено валидно към дата 01.06.2018 г. Разрешение № СБ - 358/20.05.2011 г. за осъществяване на лечебна дейност на територията на страната. В това си качество болничното заведение има право да договори с Национална здравноосигурителна каса (НЗОК) чрез директора на РЗОК – П., условията за оказване на болнична помощ по съответни клинични пътеки. Правомощията на директора са разписани в чл. 20, ал. 1, т. 4 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) и са свързани с възможността да сключва, изменя и прекратява договорите с изпълнителите на медицинска помощ на територията, обслужвана от РЗОК, съгласно закона, НРД и правилника за устройството и дейността на НЗОК. Употребено по този начин, понятието "договор за оказване на болнична помощ по клинични пътеки" следва да се разбира като юридически факт, който поражда определени облигационни права и задължения между страните, респ. създава едно договорно правоотношение на плоскостта на частното право. Правната характеристика на договора от 01.06.2018 г. не го определя като административен договор. Видно от редакцията на чл. 45 а, ал. 1 ЗЗО (Нов - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., изм. - ДВ, бр. 102 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.), административният договор с физически или юридически лица по чл. 45 се сключва, изменя и прекратява съгласно закона, националните рамкови договори и анексите към тях, приети по реда на този закон, а за договорите за лекарствените продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, за медицински изделия и за диетични храни за специални медицински цели за домашно лечение на територията на страната с притежателите на разрешения за търговия на дребно с лекарствени продукти в аптека, в съответствие с условията и реда по чл. 45, ал. 17. Правната фигура на административния договор е въведена в нашето позитивното право с нормите на чл. 19 а - 19 ж АПК (Обн., ДВ, бр. 74 от 20.06.2016 г.). В текста на чл. 19 а АПК законодателят дава легално определение на административен договор. Неговите съществени белези, които го характеризират като административен, се свързват със следните обстоятелства: а) да е сключен в производство пред административните органи от страните, по въпроси от значим обществен интерес или б) когато е предвидено в закон. Административният договор се сключва в писмена форма, която е както форма за действителност, така и форма за доказването му. С приемането на чл. 45 а, ал. 4 ЗЗО договорите, сключени между Националната здравноосигурителна каса, съответно Регионална здравноосигурителна каса по чл. 45 с физически или юридически лица, са административни договори. Текстът на разпоредбата е приет с измененията на закона, обнародвани в ДВ бр. 77/2018 г., в сила от 01.01.2019 г. и представлява материалноправна норма, поради което има действие занапред. Затова тя е неприложима към сключените преди приемането й договори, какъвто е процесният. По делото пред административния съд не е било спорно, че между жалбоподателя и НЗОК, чрез директора на РЗОК – П. е сключен договор № 162689/01.06.2018 г. за оказване на болнична помощ по клинични пътеки, съобразно който НЗОК в качеството си на възложител възлага на "М. А. СХБАЛ" ЕООД като изпълнител, да предоставя на посочените в чл. 1 от договора здравноосигурени и здравнонеосигурени лица, медицинска помощ по клинични пътеки от приложение № 9 към чл. 1 от Наредба № 3 от 2018 г. за определяне на пакета от здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК (обн. ДВ, бр. 29 от 30.03.2018 г.) и посочени съответно в приложение № 17 а "Клинични пътеки" на НРД за МД за 2018 година. Измежду изброените в чл. 1 клинични пътеки, по които болницата е задължена да оказва медицинска помощ, са и посочените по – късно в заповед № РД – 09 – 260/19.06.2018 г. единадесет броя клинични пътеки, по които се отказва сключване на договор. На основание чл. 59, ал. 1 ЗЗО договорите с лечебните заведения на територията, обслужвана от съответната Районна здравноосигурителна каса, се сключват с директора и в съответствие с Националния рамков договор. В изпълнение на така сключения договор, Националната здравноосигурителна каса заплаща видовете медицинска помощ съобразно нормите на глава деветнадесета, раздел VI, VIII, IX от НРД за МД за 2018 година, а изпълнителят осъществява дейността си по ал. 1 на чл. 1 от договора, според Закона за лечебните заведения, Закона за здравето, Закона за здравното осигуряване, ЗБНЗОК за 2018 г., подзаконовите актове по прилагането им и Кодекса за професионалната етика за медицинските дейности за 2018 година. По повод постъпилото заявление № ЗД – 1127/30.04.2018 г. за сключване на договор от страна на болницата е била разпоредена проверка, която е започнала по заповед № РД - 09 – 95/03.04.2018 г. на директора на РЗОК – П.. Заявлението по своята същност представлява предложение (оферта), в което лечебното заведение е заявило за изпълнение медицинска дейност, вкл. и по процесните клинични пътеки. С подписването на договора от 01.06.2018 г. НЗОК по същество приема това предложение. Последното следва се разглежда като волеизявление на НЗОК, с което тя изразява съгласието си със съществените елементи на договора, вкл. болницата да предоставя болнична помощ по КП № 138, КП № 140, КП № 227, КП № 228, КП № 229, КП № 231, КП № 159, КП № 210, КП № 212, КП № 217. 1, КП № 220. Договорът от 01.06.2018 г. отговаря на легалната дефиниция по чл. 8, ал. 1 от Закона за задълженията и договорите, според която договорът е съглашение между две или повече лица, за да се създаде, уреди или унищожи една правна връзка между тях. Казано и по друг начин с това съглашение се цели пораждане, изменение или прекратяване на права и задължения в областта на частното право. Съгласно чл. 2, ал. 1 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ), лечебни заведения по смисъла на закона са организационно обособени структури на функционален принцип, в които лекари или лекари по дентална медицина осъществяват дейности по диагностика, лечение, наблюдение, профилактика, мерки за укрепване на здравето, трансплантация или рехабилитация на болни или застрашени от заболяване лица, както и на бременни жени. Лечебните заведения оказват извънболнична и болнична помощ, като в случая ответникът по касационната жалба се е задължил да предоставя болнична помощ. Договорът съдържа текстове относно различните хипотези на прекратяването му (чл. 62 – чл. 66 от раздел X "Срок на действие и ред за прекратяване на договора"). По същество с тях се регламентира преустановяване действието на вече възникнала облигационна връзка, вкл. и в хипотезата на чл. 64, ал. 1, т. 3 от него, при която ако изпълнителят не отговаря на условията за извършване на дейността – предмет на договора, възложителят има право да го прекрати без предизвестие. С процесната заповед от 19.06.2018 г. органът не може да ограничи действието на договора за уговорения между страните срок, защото той вече е в сила и то със задна дата от 01.04.2018 г. ( така § 2 от договор с дата 01.06.2018 г.). Заповедта не е и правно основание за прекратяване на възникналата облигационна връзка между страните по съглашението, защото изразена по този начин волята на възложителя, не е част от него, т. е. не е налице уговорка, договорът да се счита частично прекратен преди изтичане на посочения в него срок, по отношение на изброените единадесет броя клинични пътеки. В конкретната хипотеза заповедта противоречи на основните принципи, които са разписани в чл. 2 от Закона за здравето. Същите посочват като основен приоритет именно опазването на здравето на гражданите, което следва да се гарантира от държавата, а тя от своя страна трябва да осигури достъпна и качествена здравна помощ. В чл. 4 ЗЗО е регламентирано, че лицата имат право на достъп и свободен избор до медицинска помощ, а Националната здравноосигурителна каса заплаща на лечебното заведение оказаната извънболнична и болнична помощ при заболяване. В касационната жалба се релевират възражения, че решението на административния съд е неправилно, тъй като при постановяването му, не било съобразено приложението на § 6, ал. 1 от ПЗР на НРД за МД за 2018 година. Изложените в тази насока касационни доводи на директора на РЗОК – П. са неоснователни, защото съгласно текста на § 6, в случай че лечебно заведение за извънболнична помощ/здравно заведение не сключи договор с НЗОК при тези условия, за извършената от него дейност от 1 април 2018 г. до датата на отказа се подписва срочен договор. По ал. 2 е предвидено, че ако лечебно заведение за болнична помощ не сключи договор с НЗОК при тези условия, извършената от него дейност от датата на влизане в сила на НРД до датата на отказа се заплаща. Условията на сключване на договора с НЗОК са посочени в § 3 и § 4 от ПЗР на НРД за 2018 г., в зависимост от това дали съответният изпълнител до момента на сключване на новия договор е работил или не по договор с НЗОК, за оказване на същия вид медицинска помощ. С оглед на така разписаното в § 6, ал. 2 се формира извод, че НЗОК не може да предоговори, респ. преуреди възникналите вече договорни правоотношения със същия изпълнител, който се е съгласил да предоставя болнична помощ. Тя има задължение да заплати извършената от лечебното заведение дейност, от датата на влизане в сила на НРД до датата на отказа да се сключи договор. В този смисъл цитираният § 6 от ПЗР на НРД за 2018 г. не дава право на НЗОК да прекрати възникналите между страните валидни облигационни отношения. Необходимо е да се прави разлика между изпълнение на договора и прекратяване на облигационното правоотношение. В конкретната хипотеза, след като договорът вече е бил сключен, са налице противопоставими права на изпълнителя на болничната помощ, които в случая следва да се разбират като даване на предимство на правото на прекратяване на договора, така както е уговорено в договора, пред правото на директора на РЗОК – П. с едностранна правна промяна, обективирана в заповедта от 19.06.2018 г., да прекрати облигационната връзка. Правомощието на директора на РЗОК да сключи договор с изпълнителя на медицинска помощ е посочено в чл. 59, ал. 1 ЗЗО. Същият е длъжен рамките на 30 дни от подаване на заявлението да го сключи, ако изпълнителят отговаря на условията по чл. 55, ал. 2, т. 1 и на критериите за осигуряване на достъпност и качество на медицинската помощ по чл. 59 в ЗЗО. Ако не отговаря на тези изисквания, директорът на осн. чл. 59 б, ал. 2 ЗЗО издава заповед, с която мотивирано отказва неговото сключване. Последното му правомощие е изпълнимо, само докато договорът не бъде сключен, т. е. докато подаденото предложение от изпълнителя на медицинска помощ, не бъде прието от НЗОК. След това, ако се констатира неизпълнение на договора, тъй като изпълнителят не отговаря на изискванията по конкретните КП, по които е получено договаряне, не може да има отказ оформен по реда на чл. 59 б, ал. 2 ЗЗО. Първоинстанционният съд аргументирано е обсъдил в мотивите си всички факти и обстоятелства от значение за изхода на спора. Правилно е приел, че договорът не може да се сключва с посочения модалитет ("до датата на отказа"), тъй като се касае за бъдещо несигурно събитие. Последното за да обвързва правно валидно страните по облигационната връзка, трябва да бъде поне определяемо. Уговореното "до датата на отказа" (чл. 20 от договора), не установява и не определя срока на действие на договора по отношение на процесните 11 броя клинични пътеки. Сключването на договора като юридически факт с правно значение доказва, че дейността на изпълнителя е в съответствие с условията по чл. 55, ал. 2, т. 1 ЗЗО. Изводите на съда не противоречат и на факта, че производството по сключването на договора се предхожда от административно производство, в което правоотношенията между двете страни се регулират с властнически метод, а не чрез метода на равнопоставеност. Касае се за административен контрол преди сключването му, а не по време а неговото действие. Действието във времето и спрямо лицата на цитирания от съда § 1 от ПЗР от Наредба № 2 от 6.10.2017 г. за утвърждаване на медицински стандарти "Ортопедия и травматология" (обн., ДВ, бр. 84 от 20.10.2017 г.) и на Наредба № 3 от 27.01.2015 г. за утвърждаване на общи медицински стандарти по хирургия, неврохирургия, гръдна хирургия, кардиохирургия, съдова хирургия, детска хирургия и лицево-челюстна хирургия, отменена с Решение № 13199 на ВАС от 5.12.2016 г. - бр. 40 от 19.05.2017 г., в сила от 19.05.2017 г., както и на отменената с Решение на ВАС № 15086 от 12.12.2014 г. (обн. ДВ бр. 11 от 10.02.2015 г.) Наредба № 20 от 23.06.2010 г. за утвърждаване на общи медицински стандарти по хирургия, неврохирургия, гръдна хирургия, кардиохирургия, съдова хирургия, детска хирургия, пластично- възстановителна и естетична хирургия и лицево-челюстна хирургия, не опровергават формираните мотиви за материална незаконосъобразност на заповед № РД – 09 – 260/19.06.2018 година. По така изложените съображения, изводите на първоинстанционния съд са правилни. Не са налице твърдените касационни основания, а при извършената служебна проверка по чл. 218, ал. 2 АПК не се установиха основания за нищожност или недопустимост на съдебното решение, поради което същото следва да бъде оставено в сила. С отговора на касационната жалба ответникът е поискал присъждане на разноски пред касационната инстанция. Доколкото не са представени доказателства, че претендираните разноски са реално сторени и заплатени, такива не му се следват. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд, шесто отделение,