Решение № 3723 от 23.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7951/2020 г.

Решение № 3723 от 23.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7951/2020 г., VII о., докладчик председателят Таня Вачева Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационната жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж 2014 - 2020" (ОПРР), подадена чрез пълномощник, против решение № 241 от 26.06.2020 г. по адм. д. № 603/2019 г. на Административен съд - Хасково, в частта, в която съдът е отменил негово решение № РД-02-36-498 от 12.04.2019 г. по т. 3, т. 4 и т. 5 за отказ от верификация и плащане на разходи, отчетени с искане за окончателно плащане по договор № BG16 RFOP001-2. 001-0156-C01, Процедура "Енергийна ефективност в периферните райони", и е върнал преписката на административния орган за ново произнасяне. Според касатора решението в тази част е неправилно поради постановяването му при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът твърди, че съдът не е обсъдил всички наведени и от двете страни възражения, а е изложил и коментирал обстойно само доводите на Община Свиленград, като не е обсъдил в тяхната съвкупност представените по делото доказателства. Сочи, че при установена фактическа обстановка съдът е приложил неправилно материалния закон, като е възприел безкритично заключението на приетата по делото съдебна експертиза, не е направил задълбочен анализ на релевантните за спора факти и е достигнал до тяхното превратно тълкуване. По подробно изложени доводи иска отмяна на съдебното решение в обжалваната част и произнасяне по съществото на спора, при което подадената от Община Свиленград жалба бъде отхвърлена в тази част. В условията на евентуалност моли делото да бъде върнато на друг съдебен състав за ново разглеждане при спазване на дадени от касационната инстанция задължителни указания. Претендира присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът Община Свиленград оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. Иска присъждане на съдебни разноски за двете инстанции. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на решението в обжалваната част, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че между страните е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по процедура за директно предоставяне "Енергийна ефективност в периферните райони", проектно предложение "Енергийната ефективност на многофамилни жилищни сгради" в гр. Свиленград – 3", по Оперативна програма "Региони в растеж". В изпълнение на проекта Община Свиленград е провела обществена поръчка с предмет "Изпълнение на инженеринг - проектиране, строителство, авторски надзор. За обект "Жилищен блок, находящ се на ул. "Бурденис" № 8", гр. Свиленград" възложителят е сключил договор с изпълнител "Интегрирани строителни системи" ЕООД; за обект"Жилищен блок, находящ се на бул. "България" № 132 в гр. Свиленград" е сключил договор за изпълнение с Обединение "Свиленград проект 2017"; за обект "Жилищен блок, находящ се на ул. "Стефан Стамболов" № 16 в гр. Свиленград" - договор с "БКС-Горна Оряховица". По искане за окончателно плащане по проекта, подадено от бенефициера на 28.09.2018 г., органът е извършил документални проверки и проверки на място, за които е изготвен доклад. По отношение на трите жилищни обекта е констатирано, че в проектното предложение бенефициерът е представил сертификати за енергийна ефективност на трите жилищни сгради, които сочат на процент енергийни спестявания, който е под 60%, поради което от общината са изискани допълнителни документи за част от претендираните за верификация като допустими дейности за СМР. Съдът е установил, а и не е спорно по делото, че съгласно приложените сертификати за енергийна ефективност след прилагане на енергоспестяващите мерки за обекта на ул. "Бурденис" тя ще е 44, 07 %; за обекта на бул. "България" - 48, 92% и за обекта на ул. "Стефан Стамболов" - 50, 95%. С оспореното пред първоинстанционния съд решение, в обжалваните части по т. 3, 4 и 5, ръководителят на Управляващия орган е отказал верификация и плащане на разходи за всеки от трите обекта, като недопустими, предвид заложените в Насоките за кандидатстване и Общите условия към административния договор изисквания, а именно, че извършените СМР, които обхващат ремонт и реконструкция на различни части от сградата, могат да бъдат финансирани само ако с предложените мерки сградата достигне най-малко клас на енергопотребление "С" и повече от 60% енергийно спестяване. Конкретните дейности и суми на отказа са обективирани в т. 3 - 5 в табличен вид. Отказът в тази част административният орган е основал на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ във вр. с чл. 82, ал. 1, т. 5 и чл. 84 от Общите условия на сключения между страните административен договор от 28.09.2016 г. Първоинстанционният съд е приел, че решението в обжалваните части е издадено от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалноправните разпоредби и целта на закона. За пълното и всестранно изясняване на спора, във връзка с действително постигнатата енергийна ефективност на трите жилищни сгради и допустимостта на извършените дейности, разходите за които са поискани за плащане, съдът е приел заключения на съдебни експертизи. Според съдебно-техническа експертиза за обект "Жилищен блок, находящ се на ул. "Бурденис" № 8" процентът на енергийно спестяване след изпълнение на СМР е 68. 85 %; за обект "Жилищен блок, находящ се на бул. "България" № 132" - 74. 36 %; за обект "Жилищен блок, находящ се на ул. "Стефан Стамболов" № 16" процентът на енергийно спестяване е 75. 16 %. Според експерта тези нива са достигнати след съобразяване с изпълнените на всички посочени в отчетите дейности и последните са пряко свързани с енергийно спестяващия резултат. Съдът подробно е анализирал дейностите, по отношение на които е постановен отказът и които са изброени по вид и суми в табличен вид в акта. По отношение на дейностите по т. 3 - т. 5 от решението на УО съдът е съобразил т. 4.4.6 от Насоките за кандидатстване по процедура на директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ във връзка с чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕСИФ - "СМР на жилищни сгради, на административни сгради на държавната и общинската администрация и на общински публични сгради на образователната, културната и социалната инфраструктура, които обхващат ремонт и реконструкция на различни части на сградата (покрив, стени, стълбищни клетки и площадки, коридори, асансьори и др.) могат да бъдат финансирани само, ако с предложените мерки по проекта по ОПРР 2014-2020 сградата постигне най-малко клас на енергопотребление "С" и повече от 60 % енергийни спестявания. Изискването за повече от 60% енергийни спестявания следва задължително да се спазва, когато описаните СМР не са пряко свързани с изпълнението на задължителните мерки за енергийна ефективност, но тези СМР са предписани с техническото обследване". Съдът, предвид събраните в хода на съдебното производство доказателства, не е приел извода на административния орган, че процентът на енергийни спестявания на обектите на ул. "Бурденис" № 8, бул. "България" № 132 и ул. "Стефан Стамболов" № 16 в гр. Свиленград е под 60%, поради което непряко свързаните с изпълнението на задължителните мерки за енергийна ефективност дейности не могат да бъдат част от безвъзмездната финансова помощ. Съдът е разгледал спорния въпрос за достигнатия процент на енергоспестяване и енергиен клас на трите жилищни сгради след извършените и предявени за плащане от Община Свиленград СМР, както и дали извършените СМР са енергоспестяващи мерки или такива по конструктивно възстановяване/ усилване на сградата съгласно изискванията на Насоките. Позовал се е в изводите си на приетата съдебно-техническа експертиза, изготвена въз основа на представената документация. Приел е, че направеното от ответната страна възражение за извършване на разходи относно непредписани в обследването за енергийна ефективност дейности и изложеното в оспорения акт, че процесните ремонтни дейности не представляват енергоспестяващи мерки и не са част от мерките по конструктивно възстановяване/ усилване на сградата, е опровергано от заключението на вещото лице. Съдът се е позовал и на заключението на инженерно-техническата експертиза, което, след анализ на същите факти, е достигнал до извод, че дейностите, за които е отказано плащане в т. 3 - т. 5 от акта, са такива, без извършването на които процесните сгради не биха достигнали установения от вещото лице по съдебно-техническата експертиза, клас на енергопотребление и процент енергийни спестявания. Първоинстанционният съд е приел, че процесните дейности са предписани и в техническото обследване на трите жилищни сгради. При тези доказателства съдът е достигнал до извод, че всички предявени за плащане разходи по т. 3, т. 4 и т. 5 от акта са допустими, независимо дали същите са пряко свързани с изпълнението на задължителните мерки за енергийна ефективност. Обосновал се е, че е изпълнено изискването на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ, във вр. с чл. 84 и чл. 82, ал. 1, т. 5 от Общите условия към сключения административен договор, доколкото мотивите на органа за отказ от верификация и плащане се опровергават от заключенията на съдебните експертизи. Управляващият орган е мотивирал отказа си да верифицира разходи за посочените в решението три обекта, на ул. "Бурденис" № 8, бул. "България" № 132 и ул. "Стефан Стамболов" № 16 с данните по представените Сертификати за енергийните характеристики на сградите. Според съда те са изготвени за всеки от трите обекта, съответно, на 26.02.2016 г., 05.04.2016 г. и 07.03.2016 г., те отразяват положението преди извършване на СМР за енергийна ефективност и са послужили за изготвяне на проекта, с който Община Свиленград е кандидатствала за предоставяне на БФП, но не отразяват действителното положение след приключване на СМР. Съдът е посочил също, че изискването на Насоките за кандидатстване е да бъдат постигнати реално 60% спестявания, а не да се прогнозират предварително 60 % спестявания, независимо от реалния резултат от изпълнението на енергоспестяващите мерки. С тези мотиви е приел жалбата на Община Свиленград за основателна в частта относно отказаната верификация и плащане на разходи за трите жилищни сгради, отменил е решението на ръководителя на УО в частите по т. 3, т. 4 и т. 5 и е върнал преписката на УО за ново произнасяне със задължителни указания. Решението е неправилно, тъй като е постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и нарушение на материалния закон. Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в раздел II "Плащания, верифициране и сертифициране на разходи", глава пета ЗУСЕСИФ. Управляващият орган по Оперативната програма е сезиран с искане за окончателно плащане по проект съгласно сключения между страните административен договор. Верифицирането на разходите по изпълнение на проекта се изразява в извършването на проверка досежно допустимостта на тези разходи. По направено искане за плащане те се верифицират въз основа на документите по чл. 60, ал. 3 ЗУСЕСИФ, представени от бенефициера, и чрез извършване на управленски проверки. В конкретния случай УО е извършил както проверка по документи, така и на място, за която са изготвени доклади. Верифицирането на разходи е признаването им от органа за допустими по смисъла на чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ. УО е посочил като правно основание на отказа да признае направените по проекта разходи за допустими чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ. За жилищната сграда, находяща се на ул. "Бурденис" № 8, органът е приел, че разходите за дейностите по протокола за приемане на СМР от 2.11.2017 г.; протокола от 20.11.2017 г., протокола от 27.11.2017 г. и протокола от 30.11.2017 г., описани в табличен вид, не са допустими за финансиране, тъй като не са свързани със задължителните мерки, свързани с конструктивното укрепване на сградата или мерки за осигуряване на достъпна архитектурна среда. Макар и да са описани в техническите паспорти на сградата като необходими мерки, дейностите за тях не могат да бъдат допустими разходи по проекта, тъй като енергийното спестяване на сградата е под 60% и същите са недопустим разход съгласно Насоките за кандидатстване. Същите мотиви органът е изложил и за разходите за дейностите по протоколи за приемане на извършени СМР от 3.11.2017 г. и от 1.12.2017 г. за жилищната сграда на бул. "България" № 132, както и за предявените за плащане разходи за дейностите по протоколи за приемане на извършени СМР от 11.12.2017 г. - за жилищната сграда на ул. "Стефан Стамболов" № 16 в гр. Свиленград. Националните правила за допустимите разходи са в Постановление № 189 на Министерския съвет от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 – 2020 г. (ПМС № 189). Освен тези общи документи, с оглед на чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ, правилата за допустими разходи се съдържат и в Насоките за кандидатстване по процедурата за директно предоставяне "Енергийна ефективност в периферните райони". В т. 4. 5 "Допустими и недопустими разходи", т. 4.5.1 "Допустими разходи" на Насоките са изброени релевантните нормативни актове и са регламентирани девет принципни изисквания към разходите – да са за дейности, определени от Управляващия орган; да са допустими по съответния приоритет; да са включени в договора; изборът на изпълнител да е в съответствие със закона; за тях да е налична адекватна одитна следа; да са отразени в счетоводната и данъчна документация; да са за реално предоставени стоки и услуги; да са съобразени с правилата за държавните помощи; да са в съответствие с принципа на добро финансово управление. Дефинирани са преките допустими разходи с поставени изисквания, като: разходите, свързани с проекти и надзор да са в размер до 5% от стойността на строително-монтажните работи, финансирани от безвъзмездната помощ, одобрена на етапа на кандидатстване, но когато на етапа на кандидатстване е предвиден инженеринг, ограничението е неприложимо; разходите за оценка на съответствието на проектите – до 5% от стойността на разходите за проектиране и надзор, но когато на етап кандидатстване е предвидено възлагане на инженеринг, разходите за строителен надзор и оценка на съответствието са общо в размер до 5% от стойността на инженеринга; непредвидените разходи за СМР да са 10% от стойността на разходите по ДБФП. В т. 4.5.2 "Недопустими разходи" не фигурира условие за недопустимост на разходите, направени над установените референтни стойности на дейностите при изпълнение на Националната програма за енергийна ефективност. В чл. 8 -12 от ДБФП са регламентирани изискванията към допустимите разходи. Недопустим е разход, който не е предвиден в проектното предложение или който макар и да е предвиден, е станал впоследствие недопустим поради неизпълнение на договора, грешка, нарушение на законодателството. Едно от приложенията на договора са Общите условия. В раздел ХIII от Общите условия - "Допустимост на разходите", в чл. 76 и 77 са регламентирани изискванията за допустимост на разходите. В чл. 82 от Общите условия са регламентирани изискванията за съответност, действителност, ефективност, законосъобразност и доказуемост на разходите, а в чл. 84 - правомощието на Управляващия орган да не верифицира разход, който не отговаря на условията за допустимост по чл. 82 и раздел ХIII. Видно от т. 5.4.6. "Допустими дейности" от Насоките за кандидатстване, допустими са: 1.) дейности по конструктивно възстановяване, предписани като задължителни в техническото обследване; 2.) мерки за енергийна ефективност, предписани като задължителни в обследването за енергийна ефективност; 3.) строително-монтажни работи: ремонт на покрив; подмяна на асансьори; ремонт на стълбищна клетка, площадка, коридори, асансьори и др. – само ако сградата постигне най-малко клас на енергопотребление "С" и минимум 60% енергийни спестявания; 4.) съпътстващи строителни и монтажни работи, свързани с мерките за енергийна ефективност и възстановяване на първоначалното състояние, нарушено в резултат на обновяването. По делото е безспорно, че процесните три жилищни сгради в гр. Свиленград нямат прогнозен минимум 60% енергийни спестявания съгласно Сертификатите за енергийна ефективност. За да приеме направените от общината разходи за допустими първоинстанционният съд е посочил, че същите са за извършени работи, свързани с изпълнение на мерки за енергийна ефективност и сградите са достигнали съответния клас на енергийна ефективност и повече от 60% енергийни спестявания, като се е позовал изцяло на заключението на съдебно-техническата експертиза по делото. Относимият факт в конкретния случай е не дали спорните дейности са включени в техническата документация и одобрения проект, а дали представляват допустим разход и дали отговарят на Насоките за кандидатстване по процедурата. За да се прецени дали тези дейности са съпътстващи/ възстановяващи е необходимо всяка конкретно описана в акта на УО дейност да се прецени на основата на посоченото в доклада от обследването и техническия паспорт, от една страна, и на посоченото в сертификата за енергийни характеристики на сграда в експлоатация, част енергоспестяващи мерки, от друга. Първоинстанционният съд не е направил подробен и задълбочен фактически и правен анализ за всяка от дейностите, описани в т. 3, т. 4 и т. 5 от акта, за всяка от жилищните сгради. Не е отговорил на основния въпрос дали посочените дейности представляват енергоспестяващи мерки, след като сертификатите за енергийна характеристика на сградите сочат, че не могат да бъдат достигнати 60 % енергийни спестявания, и дали неизпълнението на заложеното в Насоките условие е пречка за признаване на разходите за допустими; дали тези дейности са част от конструктивното възстановяване/усилване на сградата или мерки по осигуряване на достъпна архитектурна среда. Съдът е мотивирал извода си само въз основа на заключението на съдебно-техническата експертиза, а не го е обсъдил ведно с всички останали доказателства по делото в тяхната съвкупност, предвид чл. 202 ГПК, вр. с чл. 144 АПК. Също така не е съобразил изискването на процедурата, че един от документите към проектното предложение по процедурата "Енергийна ефективност в периферните райони" е Сертификат за енергийна ефективност, изготвен по надлежния ред, в който трябва да бъде посочена прогнозната стойност на достигната след изпълнението на проектното предложение енергийна ефективност за съответния обект. УО, съобразявайки подадените при кандидатстване задължителни документи, определя и размера на отпуснатата безвъзмездна финансова помощ на база на заложените в проектното предложение данни и цели, като следи за тяхното изпълнение, респ. за правилното разходване на европейските средства. Бенефициерът твърди, че спорните разходи са допустими, тъй като извършените дейности са допустими и представляват съпътстващи строителни и монтажни работи. По делото съдът не е изследвал и анализирал дали посочените в акта дейности са във връзка с възстановяване на първоначалното състояние на жилищните сгради и дали са извършени в резултат на изпълнение на конкретни други дейности във връзка с енергийната ефективност на сградата. Още повече, че последните са изброени в Насоките. Действително, всички описани дейности са част от дейностите по обновяване на жилищните сгради, но дали това води до задължение на УО за верификация на разходите за тях - признаването им като разход на средства от европейското финансиране, съдът не е изследвал. Касационният състав установи, че по делото липсва проектното предложение на Община Свиленград, както и техническите паспорти на сградите на бул. "България" и ул. "Стефан Стамболов". Съдът е следвало да ги изиска, да ги подложи на анализ и ведно с останалите доказателства по делото да обоснове правен извод за всяка от описаните в решението на ръководителя на УО спорни дейности. Така например, да прецени дали хидроизолирането на плосък двоен "студен" и плосък единичен "топъл" покрив с двупластова битумна хидроизолация за първата жилищна сграда (два пласта покривна мушама и битумно лепило) e заложена като дейност за топлинна изолация на сградата; дали мълниезащитата инсталация за третата сграда е била налична преди извършване на дейностите по топлоизолация на покрива на жилищната сграда или при извършеното техническо обследване на сградата е било препоръчано изграждането й, т. е. съдът следва да провери дали всяка от дейностите, за които е отказан разход по т. 3 - 5 от административния акт, е част от енергийните/възстановителните мерки съобразно проектното предложение, техническите спецификации и нормативните предписания и дали води до задължение на УО за верификация на този разход. Предвид изложеното, решението на Административен съд - Хасково в обжалваните части следва да бъде отменено като неправилно, а делото - върнато на същия съд за ново разглеждане от друг състав при съобразяване на дадените по-горе указания. С оглед изхода на спора разноски в настоящото производство не следва да се присъждат, като същите следва да бъдат съобразени при разрешаването на спора по същество. Воден от горното, Върховният административен съд