Решение № 11054 от 25.09.2017 г. на ВАС по адм. д. № 8053/2017 г.

Решение № 11054 от 25.09.2017 г. на ВАС по адм. д. № 8053/2017 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Татяна Хинова Производството е по реда на чл. 208 - чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от министерството на труда и социалната политика, подадена чрез ст. юрк. П. П., срещу решение № 5474 от 02.05.2017 г., постановено по адм. дело № 8894/2015 г. от тричленен състав на Върховния административен съд, четвърто отделение. С Касационната жалба се релевират доводи за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния и процесуалния закон - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяната му. Ответникът - "Е. Б." АД със седалище в гр. Г., в открито съдебно заседание се явява чрез упълномощен адв. Павлова, която изразява становище за неоснователност и необоснованост на жалбата. Моли същата да бъде оставена без уважение. Претендира разноски. Участвалият по делото прокурор от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд, първа колегия, намира че касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна, поради което разглеждането й е процесуално допустимо. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. Производството пред тричленния състав на Върховния административен съд е образувано по жалба на "Е. Б." АД, гр. Г., съдържаща искане за обявяване на нищожност на Правилник за минноспасителната и газоспасителната дейност (ПМСГСД), в сила от 01.02.1995 г., утвърден със заповед № 154 от 14.10.1994 г. на министъра на труда и социалните грижи (обнародвана в ДВ, бр. 91 от 04.11.1994 г.). С обжалваното решение тричленният състав е обявил за нищожен оспорения нормативен акт. За да постанови този резултат, съдът е приел, че Правилникът е постановен от компетентния за това орган, в съответствие с изискванията на чл. 276, ал. 1, изр. второ от Кодекса на труда (КТ), както и на чл. 2, т. 6 от Приложение към чл. 1, ал. 1 от Постановление № 248 на МС от 30.12.1991 г. за определяне основните функции и задачи на Министерството на труда и социалните грижи (обн. ДВ, бр. 4 от 14.01.1992 г., изм. в ДВ, бр. 88 от 30.10.1992 г.) и § единствен, с който се създава чл. 2, ал. 5 от Постановление № 204 на МС от 20.10.1992 г., които са действащите актове към датата на утвърждаване на ПМСГСД и към момента на влизането му в сила. В нарушение обаче на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на РБ и чл. 37, ал. 1 от ЗНА (в приложимата му редакция - ДВ, бр. 27 от 1973 г.) процесният правилник не бил обнародван. Подробните изисквания към обнародването били формулирани в разпоредбите на чл. 38 - чл. 45 от ЗНА в посочената редакция на закона. Цитираните норми били императивни и регламентирали задължително обнародването на нормативния акт като условие за превръщането му в част от действащото право. Необнародваният нормативен акт създавал нежелана за правния ред опасна привидност, че актът има правно действие и валидно регулира съответните обществени отношения, а липсата на обнародване във всички случаи според съдебния състав водела до опорочаване до степен на нищожност, независимо от осъществяването на останалите елементи от фактическия състав. Съдът е съобразил и правнорелевантното обстоятелството, че към датата на обнародване на заповед за утвърждаване на ПМСГСД - 04.11.1994 г. и към момента на влизането в сила на обжалвания правилник - 01.02.1995 г., все още не действала разпоредбата на чл. 276, ал. 6 от КТ, която била приложима след публикуването на ЗИД на КТ, обн. ДВ, бр. 28 от 02.04.1996 г., поради което през 1994 г. и 1995 г. действащият нормативен текст на чл. 276 от КТ съдържал само пет алинеи, в които не била предвидена възможност за необнародване на процесния нормативен акт. Но новелата на чл. 276, ал. 6 от КТ също не можела да игнорира конституционното задължение за публикуване в ДВ на пълния текст на актовете по ал. 1, 2, 3 и 4 от чл. 276 от КТ. Обжалваното решение е правилно. Обоснован е изводът на тричленния състав, че обжалваният правилник е нормативен административен акт, съобразно изискванията на чл. 75, ал. 1 от АПК и чл. 1а от ЗНА, доколкото с него се регламентират общозадължителни правила за поведение с многократно правно действие и същият се отнася до неопределен брой адресати. Предмет на регламентация с него са устройството, организацията и дейността на минноспасителните служби, рудничните минноспасителни команди, доброволните минноспасителни групи, газоспасителните служби и газоспасителните групи, наричани общо "спасителни служби" (чл. 1 от ПМСГСД), а съгласно чл. 2, чл. 4 и чл. 5 от правилника, всяко дружество, независимо от формата на собственост, което строи и експлоатира подземни рудници, тунели и геологопроучвателни обекти, следва да организира минноспасителни служби и трябва да организира дейността на спасителните служби в съответствие с изискванията на този правилник, като следва да разработва план за предотвратяване и ликвидиране на аварии в техните клонове и предприятия, което прави акта задължителен за неопределен брой адресати. По силата на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на РБ всички нормативни актове задължително се публикуват като условие за влизането им в сила. До публикуването си те не съществуват като нормативни факти. С чл. 37, ал. 1 от ЗНА (ДВ, бр. 27 от 1973 г.) е предвидено, че законите, указите, постановленията на Министерския съвет и нормативните актове на министрите и на ръководителите на други ведомства се обнародват в Д. вестник. От данните по делото се установява, че обжалваният правилник е утвърден със Заповед № 154 от 14.10.1994 г. на министъра на труда и социалните грижи. Същата е издадена на основание чл. 276, ал. 1 от КТ, като с т. 2 от нея е разпоредено правилникът да се отпечата от Главна инспекция по труда при МТСГ като издание на системата "Нормативни актове и обучение по безопасност на труда", а в т. 3 е записано заповедта да се обнародва в Д. вестник. Първоинстанционният съд е установил, че тази заповед е обнародвана в неофициалния раздел на ДВ, бр. 91 от 04.11.1994 г. В т. 1, изречение второ от горепосочената заповед и в § 7 от ПЗР на ПМСГСД е регламентирано, че правилникът влиза в сила от 01.02.1995 г. Съдът е установил също, че оспореният правилник не е обнародван в Д. вестник Правилно тричленният състав е приел, че обнародването на заповедта за утвърждаване не може да преодолее допуснатия порок в процеса по приемане на процесния акт. Неоснователно е възражението на касатора, че правилникът е бил обявен по особен ред, като е бил отпечатан в Бюлетин "Безопасност на труда", течение "Нормативни актове" на Главна инспекция по труда, каквато била практиката по време на издаването му и по този начин се създавала публичност на правните норми и същите се довеждали до знанието на правните субекти. Както вече беше отбелязано, оспореният акт е нормативен административен акт и съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията и чл. 37, ал. 1 от ЗНА неговото пълно съдържание следва да бъде публикувано в ДВ. Нормите са императивни, а по силата на чл. 5, ал. 1 от Конституцията на Р. Б., Конституцията е върховен закон и другите закони не могат да й противоречат. Това от своя страна означава, че зададеното императивно изискване за обнародване на акта е и условие за неговата валидност. Обнародването на нормативния акт е условие за превръщането му в част от действащото право. Елементите, образуващи фактическия състав и обуславящи валидността му са: компетентност на органа, който го е издал, писмена форма, удостоверяване (чл. 78, ал. 1 от АПК) и обнародване. Именно чрез обнародването в Д. вестник нормативният акт се довежда до всеобщото знание и се определя началният момент на действието му. Непубликуването му е пречка нормативният акт да породи правни последици. По тези съображения правилно първоинстанционният съд е приел, че липсата на обнародване води до опорочаване на акта до степен на нищожност, независимо от осъществяването на останалите елементи от фактическия състав по издаването му. Правилни са изводите на съда и относно действието на разпоредбата на чл. 276, ал. 6 от КТ, която е приложима след публикуването на Закона за изменение и допълнение на КТ (обн. в ДВ, бр. 28 от 02.04.1996 г.), поради което през 1994 г. и 1995 г. чл. 276 от КТ е съдържал пет алинеи, в които обаче не е била предвидена възможност за необнародване на нормативен административен акт. Правилно съдът е отбелязал и, че приемането на новата ал. 6 на чл. 276 от КТ също не е в състояние да игнорира конституционното задължение за публикуване в ДВ на пълния текст на актовете по ал. 1, 2, 3 и 4 от чл. 276 от КТ. Същото се отнася и до възражението в жалбата относно действието на разпоредбата на § 21 от ЗР към ЗИД на Закона за здравословни и безопасни условия на труд, според която издадените до влизането в сила на този закон наредби, правилници, правила и норми по безопасността и хигиената на труда се прилагат, доколкото не му противоречат. В случая се касае до съществен порок в процедурата по приемане на нормативен административен акт, изразяващ се в необнародването му, задължение за което е зададено с конституционно закрепена правна норма. По тези доводи настоящият състав счете, че обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК искането на ответника "Е. Б." АД за присъждане на разноски като основателно следва да бъде уважено. Касаторът следва да заплати на ответника направените по делото разноски в размер на 500 лв., представляващи адвокатско възнаграждение. Същите са своевременно поискани и доказани, видно от представения договор за правна защита и съдействие. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия,