Решение № 7105 от 13.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7415/2018 г.

Решение № 7105 от 13.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7415/2018 г., V о., докладчик съдията Галина Карагьозова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба, подадена от Л. Х. от [населено място], против заповед № 8121 К-6142 от 08.05.2018 г., издадена от министъра на вътрешните работи, с която му е наложено дисциплинарно наказание "писмено предупреждение" за срок от три месеца. В жалбата са развити доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед, тъй като е издадена в нарушение на чл. 210 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) - не са посочени ясно фактическите и правни основания, обстоятелствата, при които е извършено нарушението, нарушените разпоредби и доказателствата, които го установяват. Твърди се, че при провеждане на производството са допуснати нарушения на чл. 206, ал. 1 до 4 и чл. 207 от ЗМВР, както и не са спазени сроковете по чл. 195 от ЗМВР. Иска се отмяна на обжалвания акт и присъждане на разноски. Подробни съображения са развити в писмена защита, изготвена от пълномощника на жалбоподателя адв. Е. Й.. Ответникът – министърът на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител Б. Пиперкова оспорва жалбата и моли същата да бъде отхвърлена като неоснователна. Представени са писмени бележки. Не претендира разноски. Върховният административен съд, състав на пето отделение, след като прецени представените по делото доказателства и доводите на страните, приема за установено от фактическа и правна страна следното: Жалбата е подадена от надлежна страна, адресат на неблагоприятен индивидуален административен акт, подлежащ на оспорване, и в рамките на преклузивния срок по чл. 149, ал. 1 от АПК - заповедта е издадена на 08.05.2018 г., съобщена е на жалбоподателя на 09.05.2018 г., а жалбата е подадена на 17.05.2018 г., поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество жалбата е основателна. От събраните по делото доказателства се установява следното: Не е спорно, че жалбоподателят Л. Х. е заемал длъжността началник на сектор "Противодействие на икономическата престъпност (ПИП)" на отдел "Криминална полиция" (КП) при Областна дирекция на министерството на вътрешните работи (ОДМВР) - Ш., което се установява и от представената кадрова справка (стр. 56), данните в проведеното дисциплинарно производство и оспорената заповед. По време на службата си е награждаван два пъти - с писмена похвала през 2013 г. и с обявяване на благодарност през 2016 г., а е наказан едни път - през 2009 г. с писмено предупреждение, което наказание е отменено Дисциплинарното производство е открито по повод разпоредена проверка относно движението и действията на полицейските служители по проверката на данните в сигнал вх. № 45/18 от 04.01.2018 г. до Районна прокуратура (РП) - Ш. (стр. 151), който с разпореждане от 05.01.2018 г. на М. С. – Петкова – прокурор при РП – Ш., по образуваната преписка вх. № 45/2018 г. по описа на РП – Ш. е изпратен на ОДМВР - Ш. за извършване на проверка в срок от 30 дни. В разпореждането прокурорът е посочил, какво следва да се извърши в хода на проверката: 1. Да се снемат сведения от подателя на сигнала, от лицето предмет на сигнала - Г. Г., както и от лицата, провели конкурс за държавен служител, в който Георгиев е участвал, относно наличието на сочената несъвместимост и данните относно невярно деклариране; 2. Да се изискат оригиналите (в краен случай копия) на всички документи, подадени от Георгиев за участие в конкурса и при встъпването му в длъжност; 3. Да се установи дали действително Георгиев е бил към момента на подаване на документите за участие в конкурс и към момента на започване на работа, член на политическа партия или коалиция, членувал ли е в организации с политически цели, извършвал ли е политическа дейност или дейности, които засягат независимостта му. Преписката и разпореждането са постъпили в ОДМВР - Ш. на 08.01.2018 г. и са заведени с вх. № 372000-394/08.01.2018 г., за което прокурор Славчева – Петрова е уведомена, както и че разпоредената проверка ще се извърши от С. К.. По делото са представени доказателства, че в изпълнение на указанията на прокурора са изпратени писма за събиране на информация до председателя на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество (КОНПИ), до председателя на Общопартийна контролна комисия на БСП, снети са обяснения от Х. Н. – подател на сигнала. С писмо рег. № 372000-2410/05.02.2018 г. прокурорът, издал разпореждането е уведомен за движението на възложената проверка, за извършеното до момента и за предстоящите действия, в съответствие с указанията, дадени на директора на ОДМВР - Ш. и Окръжния прокурор на Ш.. С писмо рег. № 812100-2886/14.02.2018 г. на Главния прокурор на Република България, във връзка със сигнал, получен от БСП, на министъра на вътрешните работи е изпратен доклад рег. № 496/2018 г. по описа на Главна прокуратура за резултатите от извършена проверка, разпоредена от Главния прокурор, на работата по преписка № 45/2018 г. по описа на РП – Ш.. По този повод със заповед № 8121 з-163/16.02.2018 г. на министъра на вътрешните работи е назначена комисия, която по утвърден от директора на Дирекция "Инспекторат" план, да извърши проверка на правомерността на действията на служителите от ОДМВР – Ш. при работата по преписка № 45/2018 г. по описа на РП – Ш.. Назначената комисия е изготвила доклад рег. № 4575 р-807/28.02.2018 г., като е потвърдила сигнала за неправомерни действия на служители на ОДМВР - Ш., подаден с писмото от Главния прокурор. Посочено е, че следва да бъдат предприети действия за инициирането на дисциплинарна проверка по реда на чл. 205, ал. 2 от ЗМВР, за което министърът е уведомен с докладна записка рег. № 4575 р-770/26.02.2018 г. Материалите са докладвани на министъра на вътрешните работи на 07.03.2018 г., на която дата същият се е запознал с тях, като на основание тези предварителни данни е издал заповед № 8121 К-3187/16.03.2018 г. на основание чл. 205, ал. 2 ЗМВР, с която е наредил извършването на проверка относно сочените за извършени дисциплинарни нарушения от цитираните служители на МВР, сред които и жалбоподателя. Проверката е възложена на комисия и е определен срок за извършването й до 30.04.2018 г. Със заповедта по чл. 205, ал. 2 от ЗМВР, жалбоподателят е запознат на 02.04.2018 г. Същият е запознат и с предхождащите издаването и докладни записки и доклади. Дисциплинарно разследващата комисия е обективирала работата си в справка с рег. № 3286 р-18293/23.04.2018 г., в която е посочено установеното от фактическа страна, предложено е налагане на наказание за установените дисциплинарни нарушения и е разпоредено с нея да бъдат запознати, посочените в справката служители, в това число и Л. Х., като бъдат дадени писмени обяснения. Жалбоподателят е запознат със справката на 23.04.2018 г., видно от положения саморъчен подпис и дата. Справката е представена на министъра с докладна записка рег. № 8121 р-8380/24.04.2018 г. чрез директора на Дирекция "Човешки ресурси", като на същата дата е резолирана от министъра. Във връзка с дисциплинарната проверка жалбоподателят е представил сведение с рег. № 372 р-3229 и рег. № 3299 и двете от 20.02.2018 г., обяснение рег. № 372 р-5772/03.04.2018 г., сведение с рег. № УРИ 372 р-5775 от 03.04.2018 г., както и обяснение с рег. № 772 р-6967 от 26.04.2018 г., с които министърът се е запознал, видно от поставените резолюции. По делото са представени "Вътрешните правила за организация на работата в МВР по заявителски материали за престъпления от общ характер", утвърдени със заповед № 8121 з-780/24.10.2014 г. на министъра на вътрешните работи (Вътрешните правила). Не са представени Вътрешните правила за организацията на документооборота в МВР. Дисциплинарнонаказващият орган е възприел установеното от фактическа страна от дисциплинарноразследващия орган и е издал обжалваната заповед, с която на основание чл. 204, т. 1, чл. 197, ал. 1, т. 2, чл. 194, ал. 2, т. 1, пр. 3 и пр. последно, чл. 199, ал. 1, т. 5 ЗМВР е наложил на Л. Х. дисциплинарно наказание "писмено предупреждение" за срок от три месеца за това, че за времето от 08.01.2018 г. до 09.02.2018 г. не е създал организация в ръководения от него сектор за отразяването на движението на преписка рег. № 372000-394/08.01.2018 г. (№ 45/2018 г. по описа на РП - Ш.) в тетрадка (регистър) приложение 6 на Вътрешните правила за организацията на документооборота в МВР, утвърдени със заповед № 8121 з-1013 от 08.08.2017 г. на министъра на вътрешните работи, с което е нарушил чл. 5 от същите - "отговорност за правилното организиране на документооборота носят всички ръководители на структури на МВР в рамките на функционалната си компетентност, както и длъжностните лица, които имат отношение или участват в този процес". Посоченото е квалифицирано и като нарушение на специфичната длъжностна характеристика с рег. № 3286 р-20338 от 17.11.2015 г., на длъжността "началник на сектор "ПИП" на отдел "КП" при ОДМВР, съгласно която следва да "организира, ръководи и контролира цялостната дейност на сектора, като се ръководи от нормативните документи, заповедите и разпорежданията на ръководството на ОДМВР, ГДНП и МВР". Деянието е прието за дисциплинарно нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 1, предл. трето и предл. последно - неизпълнение на заповедите и разпорежданията на министъра на вътрешните работи и преките ръководители и чл. 5 от Вътрешните правила и специфичната длъжностна характеристика, съставомерно по чл. 199, ал. 1, т. 5 от ЗМВР - пропуски в изучаването и прилагането на разпоредбите на служебната дейност, за което е предвидено дисциплинарно наказание "писмено предупреждение" за срок от три до шест месеца. Не се спори, а и от представените копия от регистър приложение 6 от Вътрешните правила, както и извлечения от АИСД се установява, че процесната преписка не е отразена в хартиения регистър, но е заведена в АИС и в деловодната система на ОДМВР. Не се спори, както и от представените писмо, № 372 р-13271 от 17.08.2017 г., докладна записка от 27.09.2017 г., изходяща от жалбоподателя и тематичен план за обучение от 04.10.2017 г., че същият е запознат с Вътрешните правила за организацията на документооборота. Въз основа на така установените факти съдът от правна страна намира следното: Оспорената заповед е издадена от компетентен орган – министъра на вътрешните работи, който съгласно чл. 204, т. 1 от ЗМВР може да налага всички наказания по чл. 197 от ЗМВР за държавните служители на висши ръководни, ръководни и изпълнителски длъжности. Заповедта е издадена в предвидената от чл. 159 от АПК и чл. 210 от ЗМВР писмена форма. Формално съдържа всички посочени в чл. 210, ал. 1 от ЗМВР реквизити, но по-долу в изложението ще бъдат развити мотиви относно съответствието на посочените фактически и правни основания с изискванията на закона. Неоснователно е възражението в жалбата, че при издаване на заповедта не е спазен срокът по чл. 195, ал. 1 от ЗМВР, съгласно който дисциплинарното наказание се налага не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му. Съгласно чл. 195 от ЗМВР дисциплинарното нарушение се смята за открито когато органът, компетентен да наложи дисциплинарното наказание, е установил извършеното нарушение и самоличността на извършителя, като според ал. 2 на същия текст, дисциплинарното нарушение е установено когато материалите от дисциплинарното производство постъпят при дисциплинарнонаказващия орган. В случая, министърът на вътрешните работи е получил справка рег. № 3286 р-18293/23.04.2018 г. от проверката на комисията, назначена със заповед № 8121 К-3187/16.03.2018 г. на 24.04.2018 г., с докладна записка рег. № 8121 р-8380/24.04.2018 г., като на същата дата се е запознал с нея. Считано от тази дата процесната заповед е издадена в двумесечния срок по чл. 195, ал. 1 от ЗМВР, във вр. с чл. 196, ал. 2 от ЗМВР. Неоснователен е и доводът в жалбата, че е допуснато нарушение на чл. 206, ал. 1 от ЗМВР. Преди налагане на дисциплинарното наказание са приети писмените обяснения на служителя във връзка с дисциплинарната проверка, като в същите жалбоподателят е заявил, че няма да дава различни обяснения от вече дадените в рамките на проверката. Негови сведения и обяснения са дадени при издаване на заповедта за извършване на проверката по чл. 205 от ЗМВР и след запознаване на жалбоподателя с нея, както и след изготвянето на справка рег. № 3286 р-18293/23.04.2018 г. и запознаването на жалбоподателя с нея. При издаване на заповедта обаче са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и материалния закон. Видно от мотивите на оспорената заповед жалбоподателят е наказан дисциплинарно поради това, че не е създал организация да бъде отразено движението на преписка № 45/2018 г. по описа на РП – Ш. (рег. № 372000-394/08.01.2018 г. по описа на ОДМВР – Ш.), с което е нарушил чл. 5 от Вътрешните правила за документооборота. Съгласно чл. 5 от Вътрешните правила, отговорност за правилното организиране на документооборота носят всички ръководители на структура на МВР в рамките на функционалната си компетентност, както и длъжностните лица, които имат отношение или участват в този процес. Н. е обща, като за да се ангажира дисциплинарната отговорност на Христов, следва да бъде посочено, в кой момент за него е възникнало задължение и за кое точно действие по отразяването на движението на процесната преписка не е създал организация, с оглед функционалната си компетентност. В заповедта е посочен период от един месец - от 08.01.2018 г. до 09.02.2018 г., като не става ясно кога точно и по какъв начин е осъществено нарушението. С оглед длъжностната си характеристика същият осъществява общо ръководство и контрол върху цялостната дейност на сектора, но от това задължение също не става ясно кога в посочения период и как точно е осъществено нарушението. Не е изяснено въвеждането на отделните записи за документите относно движението на преписката в регистъра приложение 6 чие задължение е - лично на жалбоподателя, на служител/и от неговия сектор, на служители от деловодството на дирекцията или на друг ръководител. Следва да се посочи, че друг от наказаните служители е наказан затова, че преписката не е заведена и като заявителски материал, което индицира, че не всички записи е възложено да бъдат извършени от жалбоподателя лично или под негов контрол, като в тази връзка в заповедта липсва ясно и конкретно посочване на задълженията, съответно на извършеното нарушение. От друга страна безспорно е, че процесната преписка е регистрирана в ОДМВР - Ш., както и е регистрирана в електронната информационна система, в която е отразено и движението на всички относими документи. Възложилият проверката районен прокурор е уведомен за входящия номер на образуваната преписка и за служителя, който ще работи по нея. Възложената проверка е извършена, докладвано е на районния прокурор за предприетите действия и събраната информация, всички документи са налични в преписката. Липсата на ясно посочени фактически основания за времето и начина на извършването на нарушението водят до необоснованост на заповедта в нарушение на чл. 210, ал. 1 от ЗМВР, порок във формата и нарушение на административнопроизводствените правила, препятстващи и защитата на наказаното лице. Нарушен е и материалния закон, тъй като посоченото деяние е квалифицирано като съставомерно по чл. 199, ал. 1, т. 5 от ЗМВР - пропуски в изучаването и прилагането на разпоредбите, регламентиращи служебната дейност, за каквото не са събрани доказателства при проверката. Налице е и твърдяното нарушение на изискванията на чл. 206, ал. 2 от ЗМВР. Разпоредбата задължава наказващия орган при определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание да вземе предвид тежестта на нарушението и настъпилите от него последици, обстоятелствата, при които е извършено, формата на вината и цялостното поведение на държавния служител по време на службата. Формално в заповедта е посочено, че тези обстоятелства са взети предвид. Посочено е, че нарушението не е тежко, доколкото не са засегнати съществено обществени отношения, свързани с документооборота, че деянието не е извършено умишлено като служителят не е искал и целял постигането на противоправен резултат, но липсват мотиви защо е наложено дисциплинарното наказание "писмено предупреждение". В йерархията на чл. 197 от ЗМВР писменото предупреждение е на второ място и изборът да бъде наложено това наказание при отчетените липса на вредни последици, умисъл и цялостно поведение на служителя не е обоснован. Липсва преценка дали деянието, ако се приеме, че такова е уточнено и извършено не покрива критериите на чл. 198, ал. 2 от ЗМВР, съгласно който маловажно е нарушението, при което отклонението от изискванията е незначително. Дори и да се приеме, че жалбоподателят е допуснал нарушение, то органът не е преценил неговата тежест, като всички данни за обстоятелствата, при които е извършено не обуславят налагането на процесното наказание. Предвид изложеното заповедта се явява незаконосъобразна. Налице са отменителни основания по чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК. С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК претендираните от жалбоподателя разноски следва да му бъдат присъдени в доказания по делото размер – 510, 00 лв., от които 10 лв. държавна такса и 500 лв. договорено и заплатено възнаграждение за един адвокат, видно от договор за правна защита и съдействие от 01.04.2019 г. Разноските следва да се възложат в тежест на Министерство на вътрешните работи – юридическото лице, в състава на което е органът, издател на заповедта. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. второ от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,