Решение № 12549 от 14.12.2023 г. на ВАС по адм. д. № 5762/2022 г.

Производството е по реда на чл.208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Септември, подадена чрез пълномощник адв.П. Иванов. Жалбата е срещу решение 243 от 07.04.2022г., постановено по адм. дело 1386/2021г. на Административен съд Пазарджик. С касационната жалба са изложени съображения за недопустимост на обжалваното съдебно решение касационно отменително основание по чл.209, т.2 от АПК. Алтернативно се сочи неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон касационно отменително основание по чл.209, т.3 от АПК. Направено е искане за обезсилване на обжалваното решение и оставяне без разглеждане на жалбата. Алтернативно е направено искане за отмяна на решението на Административен съд - Пазарджик и за постановяване на съдебен акт по същество на спора, с което да бъде отхвърлено оспорването на областния управител на област Пазарджик. Направено е искане за присъждане на разноски за двете инстанции. Ответникът - областен управител на област Пазарджик, с писмено становище, чрез процесуален представител юриск.М. Ангелиева, излага доводи за неоснователност на касационната жалба. Прави искане обжалваното решение да бъде потвърдено. В открито съдебно заседание не се явява и не се представлява. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че не са налице касационните основания за отмяна на съдебното решение, поради което предлага обжалваното решение да се потвърди. Върховният административен съд, четвърто отделение, като взе предвид доводите на страните и данните по делото, приема касационната жалба за допустима, като подадена от надлежна страна, и в срока по чл.211, ал.1 от АПК. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна по следните съображения: Производството пред административния съд е било образувано във връзка с оспорване от областния управител на област Пазарджик на решение 683 по протокол 35/30.11.2021г. на Общински съвет Септември, с което повторно е прието решение 643 по протокол 34/29.10.2021г. на Общински съвет Септември. С последното, на основание чл.21, ал.1, т.8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и чл.4, ал.1 от Закона за собствеността и ползването на земеделски земи (ЗСПЗЗ), е дадено предварително съгласие за промяна на начина на трайно ползване на имот с идентификатор 10820.29.306 в м.Ружина поляна, с площ 27 566 кв.м. по кадастралната карта на гр.Ветрен, община Септември, от пасище в неизползваема нива. Първоинстанционният съд мотивирано е обсъдил оспорването като процесуално допустимо, вкл. по арг. от Тълкувателно решение 5 от 10.12.2008г. по т. дело 20/2007г. на ОСС на ВАС. Приел е наред с това, че областният управител е действал в правомощията по чл.45, ал.4 от ЗМСМА вр. с чл.32, ал.2 от Закона за администрацията (ЗА) по отношение на акта на Общинския съвет, приет по реда на чл.21, ал.1, т.8 от ЗМСМА. За да постанови оспорения съдебен акт, при разглеждането на оспорването на областния управител по същество, решаващият съдебен състав е формирал изводи за основателност на оспорването, приемайки че решението е прието в нарушение на изискванията за излагане на фактически и правни основания по смисъла на чл.59, ал.2, т.4 от АПК. Съдът е анализирал материалноправните предпоставки за прилагане на разпоредбите на чл.4, ал.1 вр. чл.25, ал.5 от ЗСПЗЗ и чл.78а от ППЗСПЗЗ, като е установил, че същите не са налице нито по отношение на решение 643 по протокол 34/29.10.2021г. на Общински съвет Септември, нито след връщането на този акт от областния управител поради липса на мотиви и съответно приемането на решение 683 по протокол 35/30.11.2021г. на Общинския съвет Септември. В първоинстанционния съдебен акт още са изложени мотиви, че нормативната уредба не предвижда изискване за даване на предварително съгласие от общинския съвет при промяната на начина на трайно ползване на имот публична общинска собственост. Съдът е констатирал, че в оспорения акт отсъства обосноваване на фактите, които административният орган е приел за осъществени, за да приложи посоченото в него правно основание - чл.78а от ППЗСПЗЗ. В заключение първоинстанционният съд е приел, че оспореният акт е издаден при неспазване на установената форма поради липса на мотиви. Обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно. При постановяването му не са допуснати нарушения, които да съставляват основания за отмяна. В касационната жалба са отправени оплаквания за недопустимост на атакувания съдебен акт, като са релевирани две възражения, които съдът намира за неоснователни по следните съображения: Неоснователни са доводите на касатора за недопустимост на обжалваното решение поради произнасянето на съда срещу повторно приетия акт - решение 683/30.11.2021г. на Общински съвет Септември. Този извод следва от факта, че областният управител е действал в правомощията по чл.45, ал.4 от ЗМСМА и при повторно гледане на върнатото решение на Общинския съвет, съгласно чл.45, ал.11 от ЗМСМА, на оспорване подлежи приетото ново решение. Това решение може да има изменено или същото съдържание като върнатото решение (в случая същото съдържание), но представлява самостоятелен акт, който, ако бъде оспорен, подлежи на проверка за законосъобразност. В този смисъл е постановеното Тълкувателно решение 3 от 25.07.2023г. на Общото събрание на съдиите (ОСС) от І и ІІ колегии на ВАС по т. дело 5/2022г. на ВАС, с което се приема, че в производството по оспорване на решение на общински съвет по смисъла на чл.45, ал.11 във връзка с ал.8 от ЗМСМА предмет на съдебен контрол е второто решение на общинския съвет, с което се изменя или потвърждава първоначално приетото решение. Общото събрание на съдиите на ВАС, І и ІІ колегии, приема, че на оспорване подлежи вторият, повторно приетият, акт. Именно това второ решение е било предмет на контрол за законосъобразност в производството пред Административен съд Пазарджик, поради което първоинстанционният съдебен акт е постановен при допустимо сезиране, а изложение в касационната жалба доводи за обезсилване на оспорения съдебен акт са неоснователни. Не могат да бъдат споделени и следващите съображения в касационната жалба за недопустимост на обжалваното решение по съображения, че актът на Общински съвет Септември не материализира властническо волеизявление на административен орган, с което да се създават права и задължения или непосредствено да се засягат права, свободи или законни интереси. Това възражение за недопустимост на съдебното производство е коментирано и в първоинстанционното съдебно производство. Правилно е позоваването в съдебния акт на Тълкувателно решение 5 от 10.12.2008г. на ОСС на ВАС по т. дело 20/2007г. на ВАС, съгласно което областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети чрез оспорването им пред съответния административен съд по реда на чл.45, ал.4 от ЗМСМА във връзка с чл.32, ал.2 от ЗА, включително и тези, издадени на основание чл.21, ал.1, т.8 ЗМСМА. В оспорения съдебен акт още правилно е съобразен чл.8, ал.11 от Закона за общинската собственост (ЗОС), уреждащ, че актовете на общинския съвет и на кмета за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, подлежат на контрол и могат да бъдат оспорвани по реда на чл.45 от ЗМСМА, освен в случаите по Закона концесиите. Правомощието на областния управител, съгласно правилото на изречение първо на ал.4 на чл.45 ЗМСМА, включва правото му да оспори за законосъобразност актовете на общинските съвети, а изключение от това правомощие следва да е предвидено изрично в закон. Нормата на изречение първо на ал.4 на чл.45 ЗМСМА не съдържа никакво изключение относно характера и вида на акта на общинския съвет, който да може да бъде оспорен за законосъобразност от областния управител. Именно предвид този начин на уредба на правомощието на областния управител в мотивите на ТР 5 от 10.12.2008г. се сочи, в чл.144 от Конституцията на Република България е залегнала възможността централните държавни органи и техните представители по места да осъществяват контрол за законосъобразност върху актовете на органите на местното управление, когато това е предвидено със закон. Следователно целта на законодателя е била, за да бъде гарантирано законосъобразното упражняване на предоставените на органите на местното управление със закон правомощия, актовете на същите да подлежат на контрол по отношение на изискванията за компетентност, спазването на административнопроцесуалните правила и съответните материалноправни норми при издаването им. Друг довод в подкрепа на този извод е обстоятелството, че законодателят е употребил родовото понятие актове както в чл.32, ал.2 ЗА, така и в чл.45, ал.4 ЗМСМА, от което става ясно, че в обсега на тази правна норма са включени всички актове на общинския съвет. Нещо повече, чл.45, ал.4, изречение трето от ЗМСМА сочи, че оспорването спира изпълнението на индивидуалните и общите нормативни актове и действието на подзаконовите нормативни актове. По аргумент за противното това оспорване не спира действието на други актове, с които е била формирана волята на общинския съвет при упражняване на правомощията му и които са били оспорени за тяхната законосъобразност по реда на чл.45 ЗМСМА. В този смисъл е и определение 6001/22.05.2020г. по адм. д. 4066/2020г. на ВАС. Необходимо е да се посочи, че отправените пред касационната инстанция оплаквания за недопустимост на производството са тъждествени с релевираните пред Административен съд Пазарджик, който мотивирано и обосновано ги е обсъдил като неоснователни. Сочената от касационния жалбоподател съдебна практика се отнася до различна от настоящата фактическа обстановка и правни основания, поради което се явява неотносима. Неоснователно е оплакването, че решението на Административен съд Пазарджик е неправилно по съществото на формираните изводи. Предвид материалните предпоставки за постановяване на акт за даване на предварително съгласие за промяна на начина на трайно ползване на конкретен имот пасище в неизползваема нива на имот публична общинска собственост, правилен е изводът на решаващия съд, че постановеното решение не е мотивирано, което съставлява съществено нарушение на изискването за форма по чл.59, ал.2, т.4 от АПК. Фактическите основания за постановяване на оспореното решение не са изложени в решението, а и не могат да се изведат и от писмени доказателства, приложени по преписката. Както в протокола от заседанието на Общински съвет Септември от 30.11.2021г., така и в предложението на кмета на община Септември не се съдържа обосноваване на фактите, които да удостоверяват наличие на предпоставките за взимане на решението. Фактическите основания за взимане на решението от общинския съвет следва да са конкретни и да са относими към приложимото материално право, като във връзка с посоченото правно основание по чл.78а от ППЗСПЗЗ следва административният орган ясно да посочи за какви други общински земеделски нужди е необходимо да се промени начинът на трайно ползване на съответния имот. Правилно е мотивирането на съдебния акт, че в предложението на кмета ясната цел е единствено продажба на имота на земеделския производител с оглед реализация на бъдещи инвестиционни намерения, което не е достатъчно, за да се извлече волята на административния орган за необходимостта от промяна в начина на трайно ползване, която да съответства на целите на Закона за опазване на земеделските земи и ЗСПЗЗ. В заключение следва да се посочи, че настоящият касационен съдебен състав на ВАС споделя приетото от първостепенния съд, че съображенията на административния орган за потвърждаване на решение 643/29.10.2021г., според които подобни решения са приемани досега и същите не са връщани за ново обсъждане като незаконосъобразни не могат да бъдат възприети като същински мотиви, въз основа на които да бъде установена действителната воля на компетентния административен орган. С оглед на изложеното по горе, настоящият състав приема, че обжалваното решение не страда от релевираните с касационната жалба пороци по чл.209, т.2 и 3 от АПК, поради което следва да бъде оставено в сила като законосъобразно. Предвид изхода на спора искането на касационния жалбоподател за присъждане на разноски е неоснователно. Ответникът по делото не претендира разноски, поради което произнасяне в този смисъл не се дължи. По изложените съображения и на основание чл.221, ал.2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, състав на четвърто отделение,