Определение № 8771 от 16.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 12369/2014 г.

Определение № 8771 от 16.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 12369/2014 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е образувано по касационна жалба на Петя Димитрова Милкова срещу решение № 3883/12.06.2014 г., постановено по адм. д. № 3381/2014 г. на Административен съд София-град (АССГ), с което е отхвърлено оспорването й против заповед № 12/25.02.2014 г. на изпълнителния директор на Агенцията за приватизация и следприватизационен контрол за прекратяване на служебното й правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл).

С определение от 26.06.2015 г. настоящият съдебен състав на Върховният административен съд, пето отделение, е уведомил страните, че според него за правилното разрешаване на спора относно законосъобразността на решението на АССГ е необходимо тълкуване на относими норми на общностното право в процедура по чл. 267 от Договора за функциониране на Европейския съюз и им предоставил възможност да изразят своите становища по предложеното съдържание на преюдициалното запитване.

Петя Димитрова Милкова не изразява становище в определения срок, включително и по уведомлението за наличие на възможност да й бъде осигурена анонимност във връзка с разглеждане на делото пред Съда на Европейския съюз.

Изпълнителният директор на Агенцията за приватизация и следприватизационен контрол също не изразява становище относно необходимостта от тълкуване на общностни правни норми.

Представителят на Върховната административна прокуратура изразява писмено становище за значимост и необходимост на поставените въпроси, като предлага и редактиране на втория предложен въпрос и включване в изброяването на приложимите национални правни норми и на възможността в държавната и общинската администрация да бъдат назначавани лица както по служебно, така и по трудово правоотношение.

Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд, пето отделение, като взе предвид, че разглежда спора като съдебна инстанция, чието решение не подлежи на обжалване, намира, че следва да отправи по своя инициатива преюдициално запитване до Съда на европейския съюз като възприеме и становището на представителя на Върховната административна прокуратура.

1. Страни по делото

1.1. Касационен жалбоподател, жалбоподател и в първоинстанционното производство - Петя Димитрова Милкова, гр. София 1172, ж. к. Дианабад, бл. 3А, ет. 12, ап. 72;

1.2. Ответник в касационното производство, ответник и в първоинстанционното производство - изпълнителен директор на Агенцията за приватизация и следприватизационен контрол, гр. София, ул. "Врабча" № 23;

1.3. Върховна административна прокуратура, гр. София, бул. "Александър Стамболийски" № 18.

2. Международно право

2.1. Член 1 от Конвенцията за правата на хората с увреждания на Организацията на обединените нации, в сила на 3 май 2008 г., одобрена от името на Европейската общност с Решение 2010/48/ЕО на Съвета от 26 ноември 2009 година (ОВ L 23, стр. 35, наричана по-нататък "Конвенцията на ООН"), ратифицирана със закон, приет от 41-ото Народно събрание на Република България на 26.01.2012 г., обнародван в ДВ, бр. 12 от 10.02.2012 г., издадена от Министерството на труда и социалната политика, обн., ДВ, бр. 37 от 15.05.2012 г., в сила от 21.04.2012 г. гласи следното: "Целта на настоящата конвенция е да насърчава, защитава и гарантира пълноценното и равноправно упражняване на всички човешки права и основни свободи от страна на всички хора с увреждания, и да способства за зачитане на вътрешно присъщото им човешко достойнство. Хората с увреждания включват лица с трайна физическа, психическа, интелектуална и сетивна недостатъчност, която при взаимодействие с различни пречки би могла да възпрепятства тяхното пълноценно и ефективно участие в обществото, равноправно с останалите".

2.2. Член 4 от Конвенцията на ООН, озаглавен "Общи задължения", има следното съдържание:

"1. Държавите страни по конвенцията се задължават да гарантират и да способстват за пълноценната реализация на всички човешки права и основните свободи за хората с увреждания, без каквато и да било дискриминация по признак на увреждане. За целта държавите страни по конвенцията се задължават:

а) да предприемат всички необходими законодателни, административни и други мерки за прилагането на правата, признати по настоящата конвенция;

б) да предприемат всякакви подходящи мерки, включително законодателни, за изменяне или отменяне на съществуващите закони, наредби, обичаи и практики, представляващи дискриминация срещу хора с увреждания;

в) да се съобразяват във всички свои политики и програми с изискванията за защита и насърчаване на човешките права на хората с увреждания;

г) да се въздържат от всякакви актове и практики, несъответстващи на настоящата конвенция, като гарантират нейното спазване от страна на публичните власти и институции;

д) да предприемат всякакви подходящи мерки за премахване на дискриминацията по признак на увреждане от страна на лица, организации и частни предприятия;

[:]

2.3. Според член 5 от Конвенцията на ООН, озаглавен "Равенство и забрана на дискриминация":

"1. Държавите страни по настоящата конвенция признават, че всички хора са равни пред закона и имат право, без каквато и да било дискриминация, на еднаква закрила и еднакво отношение по закон.

2. Държавите - страни по настоящата конвенция, се задължават да забранят всякаква дискриминация по признак на увреждане и да гарантират на лицата с увреждания равноправна и ефективна защита от закона срещу всякаква дискриминация, на каквито и да било основания.

3. С оглед осигуряването на равнопоставеност и премахването на всякаква дискриминация държавите страни по конвенцията се задължават да предприемат всички необходими стъпки, за да осигурят разумни улеснения на хората с увреждания.

4. Всякакви конкретни мерки, необходими за ускоряване или постигане на фактическо равенство на хората с увреждания, не се считат за дискриминация по смисъла на настоящата конвенция".

2.4. Член 6 от Конвенцията на ООН е озаглавен "Жени с увреждания" и гласи:

"1. Държавите - страни по настоящата конвенция, съзнават, че жените и девойките с увреждания са подложени на множество форми на дискриминация и в този смисъл се задължават да предприемат мерки за осигуряване на пълноценното [:] упражняване на всички [техни] човешки права и основни свободи.

2. Държавите страни по настоящата конвенция се задължават да предприемат всички необходими мерки за осигуряване на пълноценното развитие, социално израстване и обличане в граждански права на жените, с цел гарантиране на упражняването на и възползването от техните човешки права и основни свободи, залегнали в настоящата конвенция".

2.5. Член 27 от Конвенцията на ООН със заглавие "Работа и заетост" предвижда следното:

"Държавите - страни по настоящата конвенция, признават правото на труд на хората с увреждания, равноправно с всички останали, като това включва правото на възможност за прехрана чрез свободно избрана или приета работа на пазара на труда и в работна среда, която да е отворена, недискриминационна и достъпна за хора с увреждания. Държавите - страни по конвенцията, се задължават да гарантират и насърчават реализацията на правото на труд, включително за лица, придобили увреждане в процеса на трудова заетост, чрез предприемане на необходимите стъпки, включително законодателни, сред които:

[:]

3. Право на Съюза

3.1. Член 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз е със заглавие "Недискриминация" и следното съдържание:

"1. Забранена е всяка форма на дискриминация, основана по-специално на пол, раса, цвят на кожата, етнически или социален произход, генетични характеристики, език, религия или убеждения, политически или други мнения, принадлежност към национално малцинство, имотно състояние, рождение, увреждане, възраст или сексуална ориентация.

[:]"

3.2. Член 30 от Хартата на основните права на Европейския съюз е със заглавие "Защита при неоснователно уволнение" и гласи:

"Всеки работник има право на защита срещу всяка форма на неоснователно уволнение, в съответствие с правото на Съюза и с националните законодателства и практики."

3.3. Съображения 6, 17, 27, както и 37 от Директива 2000/78/ЕО от 27 ноември 2000 година за създаване на основна рамка за равно третиране при заетостта и упражняването на занятие, ОВ L 303, 02/12/2000, стр.16-22, (наричана по-нататък "Директива 2000/78/ЕО"), приета на основание член 13 от Договора за създаване на Европейската общност, гласят:

"(6) Хартата на Общността за основните социални права на работниците признава важността на борбата срещу всяка форма на дискриминация, включително необходимостта да се предприемат подходящи мерки за социална и икономическа интеграция на възрастните хора и хората с увреждания.

[:]

(17) Настоящата директива не изисква избирането, повишението, оставането на работа или обучението на лице, което не е във възможност, състояние или наличие да изпълнява основните задължения на дадена длъжност или да премине съответното обучение, без обаче да се накърнява задължението за осигуряване на подходяща работна среда за лицата с увреждания.

[:]

(27) В своята Препоръка 86/379/ЕИО от 24 юли 1986 г. относно заетостта на хора с увреждания в Общността [ОВ L 225, стр. 43], Съветът създаде насочваща рамка, като дава примери за позитивно действие по насърчаване на заетостта и обучението на лицата с увреждания и в своята резолюция от 17 юни 1999 г. относно равните възможности за заетост на хората с увреждания [ОВ C 186, стр. 3], потвърди важността на отдаването на специално внимание на хората с увреждания чрез подбор, задържане, обучение и непрекъснато обогатяване на знанията.

[:]

(37) В съответствие с принципа за субсидиарност, изложен в член 5 от Договора за ЕО, целта на настоящата директива, а именно създаването в Общността на поле за действие по отношение на равенството в заетостта, не може да се постигне в достатъчна степен от държавите-членки, но може съответно, по причина на обхват и въздействие на мерките, да се постигне по-добре на ниво Общност. В съответствие с принципа на пропорционалност, както е изложен в този член, настоящата директива не отива по-далеч от необходимото за постигане на тази цел."

3.4. Съгласно член 1 Директива 2000/78/ЕО има за цел "[...] да регламентира основната рамка за борба с дискриминацията, основана на религия или убеждение, увреждане, възраст или сексуална ориентация по отношение на заетостта и упражняването на занятие, с оглед прилагането в държавите-членки на принципа за равно третиране".

3.5. В член 2, параграфи 1-3 на Директива 2000/78/ЕО се съдържа дефиниция на понятието "дискриминация":

"1. За целите на настоящата директива, "принципът за равно третиране" означава, че няма да има пряка или непряка дискриминация въз основа, на който и да е от признаците, посочени в член 1.

2. За целите на параграф 1:

"[:]

ii) що се отнася до лица с определени увреждания, работодателят или всяко лице или организация, до които настоящата директива се отнася, са задължени според националното законодателство, да предприемат подходящи мерки в съответствие с принципите, съдържащи се в член 5, за да се премахнат вредите, произтичащи от такава разпоредба, критерий или практика.

[:]"

3.6. Съгласно член 3, параграф 1 от Директива 2000/78/ЕО:

"В границите на сферите на компетентност, поверени на Общността, настоящата директива се прилага към всички лица от публичния и частния сектор, включително публични органи, във връзка с:

[:]

в) условия за наемане и условия на труд, включително условията за уволнение и заплащане;

[:]"

3.7. Член 4, параграф 1 от Директива 2000/78/ЕО е със заглавие "Професионални изисквания" и предвижда следното: "Въпреки разпоредбите на член 2, параграфи 1 и 2, държавите-членки могат да регламентират, че разлика в третирането, основаваща се на характеристика, свързана с някой от признаците, посочени в член 1, не представлява дискриминация, когато поради характера на засегнатите професионални дейности или в контекста, в който те се упражняват, такава характеристика представлява основно и определящо професията изискване, като гарантират, че целта е законосъобразна и изискването пропорционално." 3.8. Член 5 на Директива 2000/78/ЕО е озаглавен "Подходящо настаняване на лицата с увреждания" и има следното съдържание: "За да се гарантира спазването на принципа за равно третиране във връзка с лицата с увреждания, трябва да се осигури подходящо настаняване. Това означава, че работодателите предприемат подходящи мерки, когато е необходимо в определен случай, да предоставят възможност на лице с увреждане, да има достъп, да участва или да се издига в професията, да се обучава, освен ако такива мерки не представляват непропорционална тежест за работодателя. [:]" 3.9. Член 7 от Директива 2000/78/ЕО, озаглавен "Позитивно действие", има следната редакция: "1. С оглед гарантиране на пълно равенство на практика, принципът за равно третиране няма да попречи на всяка държава-членка да прилага или приема специфични мерки за предотвратяване или компенсиране на неравностойното положение, свързани с някое от основанията, посочени в член 1. 2. Относно лицата с увреждания принципът за равно третиране няма да накърни правото на държавите-членки да прилагат или приемат разпоредби за защита на здравето и безопасността при работа, или правото на мерки, целящи създаване или прилагане на разпоредби или улеснения за закрила или за насърчаване тяхната интеграция в работната среда." 3.10. В съответствие с член 18, първа алинея от Директива 2000/78/ЕО, държавите-членки трябва да приемат законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят със същата, най-късно до 2 декември 2003 г. Въпреки това, съгласно втората алинея на посочения член: "За да се вземат предвид специфичните условия, държавите-членки могат, ако е необходимо, да ползват допълнителен период от 3 години, считано от 2 декември 2003 г., т.е. общо 6 години, за да приложат разпоредбите на настоящата Директива, относно дискриминация на основание възраст и увреждане. В този случай те незабавно уведомяват Комисията за това. Всяка държава-членка, която избере да използва този допълнителен период, изготвя всяка година доклад до Комисията относно стъпките, които предприема за преодоляване на дискриминацията на основание възраст и увреждане и напредъка, който се прави по прилагането. Комисията изготвя всяка година доклад до Съвета." 3.11. За Република България Директива 2000/78/ЕО е в сила от 01 януари 2007 г., датата на присъединяването й към Европейския съюз, съгласно чл. 2 от Договора за присъединяване на Република България и Румъния към Европейския съюз.

4. Национална правна уредба

4.1. Член 6 от Конституцията на Република България, в сила от 13.07.1991 г., обн. ДВ, бр. 56 от 13 юли 1991 г., [:] изм. ДВ, бр. 12 от 6 февруари 2007 г., има следното съдържание: "(1) Всички хора се раждат свободни и равни по достойнство и права. (2) Всички граждани са равни пред закона. Не се допускат никакви ограничения на правата или привилегии, основани на раса, народност, етническа принадлежност, пол, произход, религия, образование, убеждения, политическа принадлежност, лично и обществено положение или имуществено състояние." 4.2. Според член 48 от Конституцията на Република България: "(1) Гражданите имат право на труд. Държавата се грижи за създаване на условия за осъществяване на това право. (2) Държавата създава условия за осъществяване на правото на труд на лицата с физически и психически увреждания. [:]" 4.3. Кодексът на труда, в сила от 1.01.1987 г., обн. ДВ, бр.26 от 1 април 1986 г., обн. ДВ, бр. 27 от 4 април 1986 г., [:] изм. и доп. ДВ, бр.61 от 25 юли 2014г., е основният нормативен акт, който "урежда трудовите отношения между работника или служителя и работодателя, както и други отношения, непосредствено свързани с тях." (чл. 1 от Кодекса на труда). 4.4. Член 333, ал. 1, т. 2 и т. 3 от Кодекса на труда със заглавие "Закрила при уволнение" имат следното съдържание: "В случаите по чл. 328, ал. 1, точки 2, 3, 5, 11 и чл. 330, ал. 2, т. 6 работодателят може да уволни само с предварително разрешение на инспекцията по труда за всеки отделен случай: [:] 2. трудоустроен работник или служител; 3. работник или служител, боледуващ от болест, определена в наредба на министъра на здравеопазването; [:]" 4.4. Член 328, ал. 1, т. 2 от Кодекса на труда регламентира прекратяването на трудовия договор от работодателя с предизвестие и гласи: "Работодателят може да прекрати трудовия договор, като отправи писмено предизвестие до работника или служителя в сроковете по чл. 326, ал. 2 в следните случаи: [:] 2. при закриване на част от предприятието или съкращаване на щата; [:]" 4.5. Законът за администрацията, обн., ДВ, бр. 130 от 5.11.1998 г. , в сила от 6.12.1998 г.; [:] изм. и доп., бр. 27 от 25.03.2014 г., в сила от 25.03.2014 г., урежда структурата на администрацията, основните принципи на организация на нейната дейност, длъжностите в нея и основните изисквания за заемането им, като член 12 от него има следното съдържание: "(1) Дейността на администрацията се осъществява от държавни служители и лица, работещи по трудово правоотношение. (2) Редът за назначаването и статутът на държавните служители се определят със закон. (3) Служителите по трудов договор в администрацията се назначават по Кодекса на труда." 4.6. Законът за държавния служител, в сила от 27.08.1999 г., обн. ДВ, бр.67 от 27 юли 1999 г., [:], изм. и доп. ДВ, бр. 24 от 31 март 2015 г., урежда според неговия член 1: "[:] възникването, съдържанието и прекратяването на служебните правоотношения между държавата и държавния служител при и по повод изпълнението на държавната служба, доколкото друго не е предвидено в специален закон." 4.7. Член 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител регламентира прекратяването на служебното правоотношение от органа по назначаването с предизвестие и гласи: "Органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение с едномесечно предизвестие в следните случаи: [:] 2. при съкращаване на длъжността; [:]" 4.8. Законът за държавния служител не съдържа разпоредба с аналогично на чл. 333, ал. 1, т. 2 и т. 3 от Кодекса на труда съдържание. 4.9. Член 1 от Наредба № 5 за болестите, при които работниците, боледуващи от тях, имат особена закрила съгласно чл. 333, ал. 1 от Кодекса на труд, издадена от Министерството на народното здраве и Централният съвет на българските професионални съюзи, обн. ДВ, бр. 33 от 28 април 1987 г., има следното съдържание: "При частична ликвидация, при съкращение в щата или при спиране на работа за повече от 30 дни предприятието само след предварително разрешение на съответната окръжна инспекция по охрана на труда може да уволни работници, боледуващи от някоя от следните болести: 1. исхемична болест на сърцето; 2. активна форма на туберкулоза; 3. онкологично заболяване; 4. професионално заболяване; 5. психично заболяване; 6. захарна болест." 4.10. Законът за защита от дискриминация (обн. ДВ, бр. 86 от 30 септември 2003 г., в сила от 1.01.2004 г. [:] изм. и доп. ДВ, бр. 26 от 7 април 2015 г.) е националният нормативен акт, уреждащ защитата срещу всички форми на дискриминация и съдейства за нейното предотвратяване, като транспонира директивите в областта на равното третиране. 4.11. Разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация гласи: "Забранена е всяка пряка или непряка дискриминация, основана на пол, раса, народност, етническа принадлежност, човешки геном, гражданство, произход, религия или вяра, образование, убеждения, политическа принадлежност, лично или обществено положение, увреждане, възраст, сексуална ориентация, семейно положение, имуществено състояние или на всякакви други признаци, установени в закон или в международен договор, по който Република България е страна." 4.12. Член 21 от Закона за защита от дискриминация има следното съдържание: "Работодателят прилага еднакви критерии при осъществяване на правото си за едностранно прекратяване на трудовия договор по чл. 328, ал. 1, т. 2 - 5, 10 и 11 и чл. 329 от Кодекса на труда или на служебното правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 2, 3 и 5 от Закона за държавния служител без оглед на признаците по чл. 4, ал. 1."

5. Фактическа обстановка, установена от първата съдебна инстанция:

5.1. Петя Димитрова Милкова е заемала по служебно правоотношение длъжността "младши експерт" в отдел "Контрол на приватизационните договори" към Дирекция "Следприватизационен контрол" към Агенцията за приватизация и следприватизационен контрол (наричана по-нататък "Агенцията"), считано от 10.10.2012 г., съгласно заповед № 06-07/10.10.2012 г., като за първи път е назначена от този работодател със заповед № 03-05/28.07.2008 г. 5.2. С § 5 от ПМС № 21/12.02.2014 г. (обн. ДВ, бр. 14/18.02.2014 г.) са направени изменения и допълнения в Устройствения правилник на Агенцията, като числеността на персонала е намалена от 105 на 65 щатни бройки, за което е утвърдено и ново длъжностно разписание. 5.3. Изпратено е предизвестие до Петя Милкова, според което след изтичане на едномесечен срок, поради съкращаване на заеманата от нея длъжност, служебното й правоотношение ще бъде прекратено. 5.4. Със Заповед № 12/25.02.2014 г. на изпълнителния директор на Агенцията, считано от 1.03.2014 г., на основание чл. 106, ал. 1, т. 2, от Закона за държавния служител, е прекратено служебното правоотношение на Петя Милкова. 5.5. Заповедта за прекратяване на служебното правоотношение е обжалвана пред Административен съд - София град, който е отхвърлил жалбата поради липса на нарушения. 5.6. Първоинстанционният съд е приел, че е налице е действително съкращаване на длъжността, заемана от Петя Милкова. 5.7. В структурата на Агенцията са предвидени длъжности за лица по служебно и по трудово правоотношение. 5.8. Експертно решение № 0224 от 22.01.2014 г. на Трудово-експертна лекарска комисия (ТЕЛК) за психични заболявания София-град, установяващо 50% намалена работоспособност на Петя Милкова поради биполярно афективно разстройство, сегашен епизод-смесен, не е взето предвид при формиране на правните изводи, защото първоинстанционният съд е приел, че разпоредбата на чл. 333, ал. 1, т. 3 от Кодекса на труда не се прилага за прекратяване на служебните правоотношения на държавните служители. 5.9. Първоинстанционното съдебно решение е обжалвано пред настоящия касационен състав на Върховния административен съд, който намира, че за правилното му разрешаване е необходимо тълкуване на общностни норми.

6. Съдебна практика

6.1. Според напълно непротиворечиво установената практика на българските съдилища в Закона за държавния служител липсва общо препращане за неуредените в него случаи към друг нормативен акт. 6.2. В отделни хипотези има препращане към Кодекса на труда, поради което не е налице възможност за прилагане на Кодекса на труда в непредвидени случаи по аналогия. 6.3. От тези две констатации би следвал извод, че особената закрила при уволнение поради трудоустрояване на работник или служител или такъв, боледуващ от изброените в Наредба № 5/1987 г. болести, се прилага само за лица, работещи по трудово правоотношение, но не и за държавни служители, защото Законът за държавния служител не препраща към разпоредбата на чл. 333, ал. 1 от Кодекса на труда.

6. Доводи и правни аргументи на страните по същество на спора

6.1. Основното възражение на жалбоподателката Петя Милкова, поддържано и пред първата инстанция, е свързано само с приложението на разпоредбата на чл. 333, ал. 1 от Кодекса на труда и твърдението, че преди уволнението й е трябвало да бъде поискано предварително разрешение на инспекцията по труда, поради което оспорената заповед за прекратяване на служебното й правоотношение е незаконосъобразна. 6.2. Ответникът - изпълнителният директор на Агенцията, изразява становище, че не е било необходимо такова разрешение, респективно атакуваната заповед е законосъобразна, защото при издаването й са били налице всички изисквания на приложимия закон. 6.3. Не са представен и становища на тези страни по тълкуване на общностните норми.

7. Мотиви за необходимостта да бъдат отправени преюдициални въпроси

7.1. Настоящият съдебен състав намира, че Петя Милкова е физическо лице с увреждане, защото боледува от психично заболяване, установено по съответния нормативно предвиден ред. 7.2. Петя Милкова е заемала длъжност в администрация по служебно правоотношение и е държавен служител по смисъла на Закона за държавния служител. 7.3. Заболяването на Петя Милкова е измежду изброените в чл. 1 от Наредба № 5/1987 г. и тя би ползвала особената закрила на чл. 333, ал. 1, т. 3 от Кодекса на труда, ако работеше по трудово правоотношение. 7.4. Според установената в националното законодателство система дейността на администрацията се осъществява от държавни служители по служебно правоотношение и лица, работещи по трудово правоотношение. 7.5. Установената в националното законодателство система от правни норми гарантира принципно защита на хората с увреждания и недопускане на дискриминация по признак увреждане, но на практика конкретни механизми за защита функционират само за спрямо определен кръг лица с увреждания, а не спрямо всички по еднакъв начин. 7.6. Националната правна система предвижда предварителна закрила от уволнение на определени лица с конкретен вид увреждания, изразяваща се в изискването работодателят им, преди да прекрати трудовото правоотношение поради съкращаване на щата да поиска предварително разрешение от инспекцията по труда. Смисълът от тази закрила е специализиран орган да извърши преценка как уволнението би се отразило върху здравословното състояние на лицето и дали да го разреши или не от тази гледна точка. 7.7. Подобна предварителна закрила при прекратяване на служебно правоотношение поради съкращение в щата на държавен служител не е предвидена в закон и не се приема за необходима от съдебната практика. 7.8. Аргумент за позволеното в националното право различно третиране при съкращение в щата на длъжност, заемана от лице с увреждане, в зависимост от това дали работодателят е частен или публичен субект, се съдържа дори в Закона за защита от дискриминация - чл. 21, в който са изброени две различни хипотези, независимо от поставеното изискване да се прилагат еднакви критерии при осъществяването на правото за едностранно прекратяване на правоотношенията. 7.9. Настоящият съдебен състав намира, че не е ясно доколко това различно третиране на лица с увреждания, които са в сходно положение: полагат труд на длъжност, която е съкратена от работодателя им, поради което е възможно да бъде прекратено правоотношението им е допустимо с оглед нормите на Конвенцията на ООН, Хартата на основните права на Европейския съюз и Директива 2000/78/ЕО. 7.10. Различното третиране не е на база защитимия признак "увреждане", а поради различния характер на правоотношението, по което полагат труд, но подобна правна уредба и съдебна практика е възможно да противоречи на изискванията да се предоставят равни възможности в заетостта на всички хора с увреждания. 7.11. Предоставената допълнителна закрила на всички хора с определен вид увреждания, установена през 1987 г., на практика е отнета за държавните служители с приемането на Закона за държавния служител през 1999 г. без изрични мотиви на вносителя. Това положение е запазено за всички работещи на трудово правоотношение, дори и в сферата на публичната власт, и след присъединяването на Република България към Европейския съюз, поради което не е ясно дали е търпимо и позволено от международните и общностните норми в областта на защита на правата на хората с увреждания и Директива 2000/78/ЕО, поставили общи условия за равно третиране на всички хора с увреждания. 7.12. Агенцията-ответник по спора, е публична институция, спрямо която, според константната практика на Съда, могат да бъдат противопоставени разпоредбите на директива с непосредствено действие (Решение от 7 септември 2006 г. по дело Vassallo, C-180/04, Recueil, стр. I-7251, точка 26 и цитираната съдебна практика). 7.13. Въпреки това, не е ясно доколко приетите от Република България разпоредби, представляващи специфични мерки за закрила на лица с увреждания, но само на тези работещи по трудово правоотношение, дори и да са на публична служба, представлява допустимо позитивно действие по смисъла на чл. 7 от Директива 2000/78/ЕО. 7.14. При обсъждане необходимостта от поставяне на преюдициални въпроси настоящият състав съобрази и изискването тълкуването на Директива 2000/78/ЕО да се извършва в съответствие с Конвенцията на ООН (Решение от 18 март 2014 година по дело Z., C № 363/12), която относимо към конкретния случай изисква равноправна и ефективна защита от закона срещу всякаква дискриминация на лица с увреждания, на каквито и да е било основания, а не само на определени защитими признаци, установени във вторичното право на Европейския съюз. 7.15. Нормативна уредба и начинът на нейното тълкуване и прилагане в националната съдебна практика е възможно да доведе до нарушаване на забраната за дискриминация и допускане на неизпълнение на задължението на държавата да осигури и гарантира на хората с увреждания равноправна и ефективна защита от закона срещу всякаква дискриминация, на каквито и да е било основания. 7.16. Допълнителен аргумент за необходимостта от поставяне на преюдициални въпроси е обстоятелството, че по възникналите спорове между държавни служители и органи по назначаване еднозначно е приемано в съдебната практика, че Кодексът на труда се прилага само в изрично предвидените случаи, а не за всички неуредени в специалния закон хипотези. 7.17. Настоящият съдебен състав разглежда спора като инстанция, чийто акт не подлежи на обжалване, поради което счита, че при неяснота и затруднения относно тълкуването на относими общностни норми е длъжен да използва механизма за сътрудничество и отправи преюдициални въпроси до Съда, за да не допусне неправилно приложение на общностни норми и противоречива съдебна практика. По изложените съображения и на чл. 267 от Договора за функциониране на Европейския съюз, Върховният административен съд, пето отделение