Решение № 2184 от 23.2.2024 г. на ВАС по адм. д. № 9869/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на директора на Областна дирекция Земеделие Габрово, чрез адв. Гавраилова като процесуален представител, срещу решение 63 от 14.07.2023 г., постановено по адм. дело 85/2023 г. по описа на Административен съд Габрово в частта, с която е отменена негова заповед РД-05-01-3/29.03.2023 г. Излагат се доводи за неправилност на решението поради съществени нарушения на съдопроизводствените правила, противоречие с материалния закон и необоснованост. Иска се отмяната му и постановяване на друго, с което да се отхвърли жалбата срещу оспорения административен акт, алтернативно делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на същия съд, както и присъждане на направените по делото разноски.

Ответникът П. Христова, в писмен отговор изразява становище за неоснователност на касационната жалба.

Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за правилност на обжалваното решение.

Върховният административен съд, второ отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена от надлежна страна срещу неблагоприятен за нея съдебен акт в обжалваната част и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК.

Разгледана по същество е неоснователна.

Предмет на съдебен контрол за законосъобразност в първоинстанционното производство е заповед РД-05-01-3 от 29.03.2023 г. на директора на Областна дирекция Земеделие (ОДЗ) Габрово, с която на основание чл. 91, ал. 1, т. 5 във вр. чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е наложено дисциплинарно наказание уволнение на П. Христова на длъжност старши юрисконсулт в дирекция Административно-правна, финансово-стопанска дейност и човешки ресурси (АПФСДЧР) при ОДЗ Габрово поради неизпълнение на служебни задължения и неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация. Актът е мотивиран с допуснати нарушения, описани в пет точки, както следва:

1. Несвоевременно снабдяване с оригинал и непривеждането в изпълнение на изпълнителен лист (ИЛ) от 03.06.2020 г. по заповед от 03.06.2020 г. за изпълнение на парично задължение по чл. 417 ГПК, издадени по ч.гр.д. 614/2020 на РС - Горна Оряховица. Прието е, че чрез бездействието си Христова е нарушила своите преки задължения и отговорности, регламентирани в длъжностната й характеристика за длъжността старши юрисконсулт, връчена на 13.07.2020 г., а именно да осъществява процесуално представителство по дела на ОДЗ Габрово пред органи на съдебната власт и да отговаря за изпълнението на поставените задачи качествено и в срок. Поведението е характеризирано като дисциплинарно нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл неизпълнение на служебни задължения.

1. След личното получаване на оригинала на ИЛ по ч.гр.д. 614/2020 г. на РС - Горна Оряховица, посочено в т. 1, същият не е представен от нея за деловодна регистрация и такъв няма регистриран в административно-информационната система за управление на документооборота в дирекцията. По този начин Христова е нарушила изискванията на Вътрешните правила за оборот на електронни документи и документи на хартиен носител в администрацията и чл. 18, ал. 1, т. 1 и т. 4 от същите, които изискват служителите от дирекцията да познават и да спазват правилата, както и да предоставят незабавно за регистрация незаведени преписки/кореспонденция от физически и юридически лица, независимо от това по какъв начин те са попаднали в тях. С бездействието си Христова виновно е нарушила преките задължения, регламентирани в длъжностната й характеристика и цитираните норми от Вътрешните правила, което съставлява нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл.

1. Несвоевременно снабдяване с оригинал, непривеждане в изпълнение на ИЛ и липсата на деловодна регистрация в административно-информационната система за управление на документооборота в ОДЗ Габрово на всички относими документи, позволяващи хронологичното проследяване процеса по отношение на предприетите действия по ч.гр.д. 908/2020 г. по описа на РС Велико Търново, образувано по подадено заявление за издаване на заповед за изпълнение по чл. 471 ГПК с писмо изх. РД-12-02-262 от 8.05.2020 г. на директора на ОДЗ Габрово. Прието е, че с бездействието си Христова виновно е нарушила преките си задължения и отговорности, регламентирани в длъжностната й характеристика, както и посочените по-горе изисквания от Вътрешните правила за оборота на електронни документи и документи на хартиен носител в ОДЗ Габрово, което съставлява дисциплинарно нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл.

1. След лично получаване на оригинал на ИЛ по ч.гр.д. 908/2020 г. съгласно цитираната в т. 2 заповед за командироване на служителя и доклад за извършената от Христова работа от 18.08.2022 г., той не е представен за деловодна регистрация и такъв няма регистриран в административно-информационната система за управление на документооборота в ОДЗ Габрово. Нарушението е квалифицирано като това по т. 2 от същата заповед.

1. При представен първичен болничен лист, регистриран в деловодната система на ОДЗ Габрово на 22.08.2022 г. в 10.00 ч., издаден на същата дата на Христова за общо заболяване и режим на лечение: домашно-амбулаторен за 10 календарни дни, считано от 22.08.2022 г. до 31.08.2022 г., служителката участва в заседания, проведени на 22.08.2022 г. в ОДЗ - Габрово на комисията, назначена със заповед ПО-09-19 от 4.08.2022 г. на директора на дирекцията, като е подписала три протокола. Прието е, че неспазването на предписания режим на лечение нарушава чл. 18 от Наредбата за медицинската експертиза, а участието и подписването на документи (протоколи) в комисия по време на болничен е нарушение на принципа за законност на поведението на служителите в държавната администрация по чл. 2, т. 1 от Кодекса за поведението на служителите в държавната администрация (КПСДА).

Прието е от органа по назначаването, че описаните действия и бездействия съставляват нарушения на преките задължения на лицето по т. 5.11 от длъжностната характеристика и чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 ЗДСл неизпълнение на служебни задължения и неспазване на КПСДА, които обосновават ангажиране на дисциплинарната отговорност на Христова и налагане на най-тежкото наказание - уволнение.

С обжалваното решение заповедта е отменена.

За да постанови този резултат, съдът приема, че административният акт е издаден от компетентен орган, при неспазване на изискванията за форма, тъй като е немотивиран, при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалния закон. Излага съображения, че в заповедта не е посочен конкретен период, в който осъществените чрез бездействие и описани в т. 1 4 нарушения са извършени. Според съда не става ясно кога и в какъв срок Христова е следвало да се снабди с оригиналите на изпълнителни листове по двете посочени дела, да ги регистрира в деловодната система и да ги приведе в изпълнение. Приема, че е налице съществено нарушение на изискването по чл. 97, ал. 1, т. 4 ЗДСл поради липсата на доказателства жалбоподателката да е уведомявана за движението по двете съдебни дела и да й е възлагана задача да реализира действията, които органът по назначаването посочва като изискуеми, включително да осъществява функциите на регистратор на документи в деловодната система. Във връзка с нарушението по т. 5 от заповедта съдът обосновава извод, че дори по делото да е установено, че жалбоподателката е осъществявала служебни функции по време на отпуск за временна неработоспособност поради заболяване, това обстоятелство не съставлява дисциплинарно нарушение и влече различни от ангажиране на дисциплинарна отговорност последици. Достига до заключение за немотивираност на заповедта поради общото подвеждане на всички описани действия и бездействия като неизпълнение на служебни задължения при липса на достатъчна конкретизация относно правно дължимото поведение на служителката. Излага съображения, че преди налагане на дисциплинарното наказание дисциплинарно-наказващият орган (ДНО) не предоставя на служителката възможност да участва в образуваното срещу нея дисциплинарно производство, с което допуска съществено нарушение на административнопроизводствените правила при провеждането му. Според съда в решението на ДНО не са взети предвид критериите по чл. 91 ЗДСл относно избора на наложеното наказание по вид и размер, а като мотив за това се посочва единствено предходно наложено наказание "забележка". По тези съображения достига до извод за незаконосъобразност на оспорената заповед.

Решението е валидно, допустимо и правилно.

От първоинстанционния съд е извършен обстоен анализ на събраните по делото писмени и гласни доказателства. Обсъдени са доводите и възраженията на страните. Направените фактически констатации се подкрепят от приетите доказателства, поради което наведеният довод за необоснованост на постановения съдебен акт е неоснователен.

Правилна е преценката на съда, че доколкото посочените от т. 1 до т. 4 от заповедта нарушения са осъществени чрез бездействие, то изясняването на фактите и обстоятелствата във връзка с извършването им предполага задължително посочване на конкретен период, в който служителката е следвало да реализира правно дължимото поведение, както и конкретизация в какво се състои. В случая заповедта е немотивирана и е издадена при неспазване на изискването по чл. 97, ал. 1, т. 4 ЗДСл. В нея не се посочва конкретен период, в който органът счита, че служителката не е изпълнила задължението си за снабдяване с изпълнителни листове по двете дела, регистрирането им в деловодната система на ОДЗ Габрово и образуването на изпълнителни производства въз основа на тях. Не са налице и данни по делото, от които да става ясно откъде произтичат посочените задължения. Видно от приложените по делото три длъжностни характеристики за длъжността старши юрисконсулт, връчени на Христова съответно на 06.01.2014 г., 13.02.2017 г. и 13.07.2020 г., служителката има задължение да осъществява процесуално представителство на ОДЗ Габрово, МЗХ и Общинските служби по земеделие пред органите на съдебната власт, като конкретни задачи могат да й се възлагат от директора на областната дирекция, главния секретар и директорите на дирекции.

Настоящият състав не споделя тезата на касатора, че получаването на ИЛ по конкретните дела и предприемането на действия по образуване на изпълнителни производства въз основа на тях са преки задължения, произтичащи от формулираните в длъжностната характеристика функции по процесуално представителство пред съда. Липсват доказателства такава конкретна задача да е била поставяна на служителката от нейните преки ръководители до издаването на заповед на директора на ОДЗ Габрово на 18.08.2022 г., с която същата е командирована в гр. Горна Оряховица и гр. Велико Търново за получаване на издадените изпълнителни листове, за която не се спори, че е изпълнена още в същия ден. Изготвен е писмен отчет и е докладвано за това на следващия ден пред настоящия касатор. Липсват и доказателства, че служителката изобщо е отговаряла за воденето на тези дела до командироването й. По делото е установено, включително от разпита на свидетели, че подаването на заявленията за издаване на заповеди по чл. 417 ГПК по двете дела, както и други задачи във връзка с проследяване на изпълнението по сключени договори за отдаване под наем или аренда на имоти от ДПФ, снабдяване с ИЛ и привеждането им в изпълнение е било възложено на друг служител с юридическо образование А. Коларова, заемаща длъжността старши експерт в друга дирекция в ОДЗ Габрово, до прекратяване на служебното й правоотношение, считано от 01.09.2021 г. Няма писмени доказателства след тази дата изпълняваните до този момент от Коларова функции да са възложени именно на жалбоподателката. Не става ясно и поради каква причина не са предприети действия по снабдяване с оригиналите на ИЛ и образуването на изпълнителни дела в периода съответно от издаването на ИЛ по ч.гр.д. 614/2020 на РС - Горна Оряховица на 03.06.2020 г. (т. 1 от заповедта) и от последното регистрирано процесуално действие по ч.гр.д. 908/2020 г. по описа на РС Велико Търново на 19.05.2020 г. (т. 3 от заповедта) до 01.09.2021 г., когато е прекратено служебното правоотношение на Коларова. Показанията на св. Белева и св. Цанкова за това, че директорът на ОДЗ - Габрово многократно е питал Христова относно снабдяването с посочените изпълнителни листове не установяват по категоричен начин възлагането на тази функция в по-ранен момент преди извършване на командироването й с нарочен писмен акт на органа по назначаването.

Правилни са изводите на съда във връзка с нарушенията по т. 2 и т. 4 от заповедта за липса на доказателства за това, че на Христова е възложена задачата да представи издадените ИЛ за деловодна регистрация в административно-информационната система за управление на документооборота в дирекцията, квалифицирано от ДНО като неизпълнение на чл. 18, ал. 1, т. 1 и т. 4 от Вътрешните правила и на задължения по длъжностна характеристика, без дори да се посочва конкретно нарушено изискване. Според чл. 11 от Вътрешните правила на регистрация в електронната деловодна система EVENTIS R7 подлежат всички входящи, изходящи, вътрешни документи в ОДЗ и ОСЗ, като изброяването на посочените в нормата документи е неизчерпателно и съдът правилно приема, че макар и непосочени изрично ИЛ и другите съдебни книжа във връзка с дейността на администрацията също подлежат на регистрация. Доколкото за този тип документи липсва утвърдена практика и конкретно задължение да се преснемат, както и техни копия да се прилагат в системата, то предвид спецификата на ИЛ и необходимостта от представянето им в оригинал за образуване на изпълнително дело, нерегистрирането на същите веднага, в деня на получаването им не може да се определи като неизпълнение на служебно задължение, обуславящо най-тежкото наказание. Правилно от съда е отчетена липсата на доказателства на Христова да са вменявани функциите на регистратор за периода от снабдяването с ИЛ на 18.08.2022 г. до излизането й в продължителен отпуск поради заболяване скоро след това (22.08.2022 г.). По делото не се съдържат и данни такава конкретна задача да е поставена на служителката, след като е изпълнила възложената й за получаване на ИЛ. Във Вътрешните правила не е уреден и срок, в който следва да бъде извършено регистриране на такъв тип документи, които не попадат в категориите на "преписка" или "кореспонденция". Не са изложени и мотиви по какъв начин невъвеждането на ИЛ в деловодната система се е отразило на държавната служба и как това поведение е рефлектирало на дейността и интересите на областната дирекция. В тази връзка обосновани с оглед данните по делото са изводите на съда за несъставомерност на вмененото бездействие, квалифицирано от ДНО като нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл.

Изводите на съда за липса на извършено нарушение по т. 5 от заповедта, което да е основание за привличане към дисциплинарна отговорност, се споделят от настоящата инстанция. От показанията на разпитаните по делото свидетели не се установява на посочената в заповедта дата - 22.08.2022 г. Христова да е участвала в работата на комисията, за което са съставени протоколи, подписани от нея, нито да е посещавала работното си място. Данните по делото сочат на предварително изготвяне на протоколите и подписването им в различно време от членовете на комисията. Правилно съдът приема за недоказано описаното в заповедта нарушение по т. 5. Дори и да се приеме евентуалното участие на служителката в заседание на комисия в ОДЗ - Габрово, което е в изпълнение на вменените й по служба задължения, по време на ползване на отпуск за временна неработоспособност поради общо заболяване, то не е съставомерно по чл. 89, ал. 2, т. 5 ЗДСл. Деянието не е относимо към изпълнението на служебните задължения на Христова и би могло да се разглежда единствено като нарушение на предписания режим на лечение, което съгласно чл. 46, ал. 1, т. 2 КСО има за последица неизплащане на осигуреното лице на паричното обезщетение за временна неработоспособност за дните на нарушението, както правилно приема съдът.

Не се споделя от касационната инстанция направеният в обжалваното решение извод за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила при провеждане на дисциплинарното производство. По делото се установява, че при връщането й на работа на 14.02.2023 г. след продължителен отпуск по болест в същия ден Христова получава покана за изслушване и даване на писмени обяснения с краен срок до 16:30 ч. на следващия ден. Действително предоставеният срок е твърде кратък за запознаване с материалите по образуваното срещу нея дисциплинарно производство, но това не води до заключение за неспазване на процедурата по чл. 93, ал. 1 ЗДСл. Такъв извод не може да се изведе и от обстоятелството, че решението на дисциплинарния съвет, с което се прави предложение до ДНО за налагане на дисциплинарно наказание уволнение, е с дата 14.02.2023 г., т.е. преди да е изтекъл срокът за даване на писмени обяснения от привлечената към дисциплинарна отговорност служителка. Дори и да се приеме, че е допуснато нарушение по чл. 34 АПК, то не е от категорията на съществените, доколкото в рамките на първоинстанционното съдебно производство Христова е разполагала с възможност да се запознае обстойно с всички събрани по преписката доказателства и да реализира защитата си в пълен обем като представя доказателства, отправя доказателствени искания и взима становище по събраните такива и в хода на проведената административна процедура.

Настоящият състав споделя заключението на съда за неизпълнение от ДНО на задължението по чл. 91, ал. 1 ЗДСл при определянето на вида и размера на наложеното дисциплинарно наказание да обоснове преценката си с оглед тежестта на нарушенията, настъпилите от тях последици, формата на вината и цялостното поведение на държавния служител по време на службата. Бланкетно съдържащите се в заповедта мотиви, че посочените обстоятелства са взети предвид, се приравняват на липсата на такива и обуславят извод за съществено нарушение на изискванията за форма на административния акт. Неспазването на императивното изискване на чл. 91, ал. 1 ЗДСл е основание за отмяната му само на това основание. Действително, съгласно ТР 16/1975 г. на ВС, ППВС 4/1976 г., както и според утвърдената съдебна практика по въпроса за мотивирането на административните актове, не е налице основание за отмяна, когато мотивите не са изложени в самия завършващ административното производство акт, а в друг документ. В този смисъл няма пречка обосновката да предхожда издаването на заповедта и да се съдържа в отделен документ, като функция на такъв в дисциплинарните производства по ЗДСл притежава решението на дисциплинарния съвет. Правилно обаче съдът приема, че в случая нито в оспорената заповед, нито в административната преписка по нейното издаване, вкл. в решението на дисциплинарния съвет не е обсъждана тежестта на всяко от нарушенията, не са анализирани последиците от тях, както и цялостното поведение на държавния служител във връзка с данните от атестирането на Христова и високите оценки за цялостната й работа. Допълването на мотивите на органа, както и въвеждането на факти и обстоятелства, на които не се основава взетото от него решение за налагане на най-тежкото наказание, е недопустимо да се прави в съдебното производство .

Предвид изложеното, изводът на съда за незаконосъобразност на оспорената заповед е правилен и в съответствие с доказателствата по делото.

Неоснователно е възражението на касатора за допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила поради неспазване на изискването по чл. 163 АПК за изпращане на препис от жалбата на органа. Тази норма предвижда ред, по който да бъде уведомен ответникът, че срещу издаден от него акт е налице съдебно оспорване в хипотезата, при която жалбата е подадена директно в съда. В случая жалбата е изпратена чрез органа, следователно последният е запознат със съдържанието й. С определение 429 от 03.05.2023 г. съдията-докладчик конституира страните и разпределя доказателствената тежест между тях, задължава административния орган да изпрати преписката по издаване на акта, както и служебното кадрово досие на служителката, с което гарантира равенството на страните при участието им в процеса и възможността всяка от тях да реализира защитата на своите права. Следователно, неизпращането на препис от жалбата до ответника, съответно липсата на указание за възможността да представи отговор по нея не съставлява съществено процесуално нарушение, водещо до ограничаване на правото на ответната страна да участва в процеса и да организира защитата си, каквито твърдения се съдържат в касационната жалба. Допълнителен аргумент в тази насока е и обстоятелството, че в съдебно-административното производство не съществува преклузия относно доказателствените искания, каквато е уредена в гражданския процес. В случая в първоинстанционното производство органът се представлява от упълномощен адвокат, по исканията на който съдът се е произнесъл с мотивирани актове в проведените съдебни заседания.

Обжалваното решение е правилно, поради което следва да бъде оставено в сила.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, второ отделение