Решение № 16513 от 14.12.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12134/2011 г.

Решение № 16513 от 14.12.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12134/2011 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Галина Карагьозова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационни жалби, подадени от "Хидробетон" ООД, гр. София, със седалище и адрес на управление гр. София, Казичене, ул. "Любен Каравелов" № 16, представлявано от управителя Росен Николов, чрез процесуалния представител адв. Антония Ангелова и "Еко-хидро-90" ООД, със седалище и адрес на управление гр. Пазарджик, ул. "Асен Златарев" № 12, чрез представляващия дружеството управител Георги Делчев, против решение № 9656 от 29.06.2011 г., постановено от тричленен състав на Върховния административен съд, пето отделение, по адм. дело № 8586/2010 г. В жалбите се релевират касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК и се твърди неправилност, поради нарушения на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Касаторите твърдят, че министърът на регионалното развитие и благоустройство, като е издал заповед за прекратяване на конкурсната процедура, което е в изключителната компетентност на МС и след изтичане на времевата му компетентност по чл. 102 от АПК е отменил свой влязъл в сила административен акт - заповед № РД-02-14-1214/26.06.2009 г. и е постановил нищожен административен акт, чиято нищожност следва на бъде прогласена. Считат също, че тричленният състав на ВАС неправилно при постановяване на решението си е приел, че административният акт е постановен в съответствие с материалния закон, а именно с разпоредбата на чл, 27, ал. 2, т. 6 от АПК, съгласно който административният орган има задължението да следи за "наличие на други специални изисквания, установени със закон". В случая основанието за издаване на атакуваната заповед е специално изискване, което обаче не е установено със закон, а със заповед № РД-786 от 29.10.2008 г. на МОСВ. По тези съображения се иска, петчленният състав на Върховния административен съд да отмени обжалваното решение, да прогласи нищожността на заповед № РД-02-14-892 от 28.05.2010 г. на министъра на РБ или да я отмени като незаконосъобразна и преписката да бъде върната на административния орган за произнасяне по същество. В с. з. жалбите се поддържат от адв. Ангелова и адв. Грозев. Ответникът - министърът на регионалното развитие и благоустройство, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Телбизова, изразява становище за неоснователност на касационните жалби. Подробни съображения са развити в писмено становище. Заинтересованите страни - "Врис" ООД, гр. Пловдив, "Огняново-К" АД, гр. София и "Пътинженеринг" ЕООД не изразяват становище по касационните жалби. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбите. Счита решението за неправилно като материалнонезаконосъобразно. С оспорения акт, на практика, се прекратява висяща процедура, без за това да са спазени специалните изисквания на чл. 50, ал. 2, във връзка чл. 56, ал. 1, т. 1 от ЗПБ (редакция, ДВ, бр. 70/2008 г.) и при липса на основанията по чл. 56 от АПК. Административният акт е издаден при липса на мотиви, тъй като с него фактически се отказва предоставяне на разрешение, без за това да са посочени конкретните фактически и правни основания. Предлага обжалваното решение да бъде отменено и вместо него да се постанови друго такова, с което да се отмени оспореният административен акт и преписката да се върне на административния орган, с указания по прилагането на закона. Върховният административен съд, в настоящия петчленен състав на първа колегия, след като прецени данните по делото и доводите на страните, намира касационните жалби за процесуално допустими, като подадени от надлежни страни и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледани по същество същите са основателни. С обжалваното решение № 9656 от 29.06.2011 г. са отхвърлени жалбите на настоящите касатори против заповед № РД-02-14-892 от 28.05.2010 г. на министъра на регионалната развитие и благоустройството. За да достигне до този резултат, тричленният състав на Върховния административен съд, пето отделение, е приел, че при стартиране на процедурата за предоставяне на разрешение за проучване на подземни богатства вече е била в сила заповед на МОСВ, забраняваща разкриване на нови кариери за добив на подземни богатства, при което обжалваният административен акт е постановен в съответствие с материалния закон. Тричленният състав на ВАС е посочил, че съгласно разпоредбата на чл. 27, ал. 2, т. 6 от АПК, административният орган проверява предпоставките за допустимостта на искането, а в случая, при наличие на посочената заповед на МОСВ законосъобразно е прието, че искането е недопустимо на посоченото в обжалваната заповед основание - именно чл. 27, ал. 2, т. 6 от АПК. Така постановеното решение е неправилно. Съдът подробно е изследвал доказателствата по делото и правилно е установил фактите по спора, по които не се спори понастоящем. Безспорно е установено, че процесната процедура е започнала по постъпило заявление с вх. № АУ-32-63/24.10.2008 г. за предоставяне на разрешение за проучване на подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 от ЗПБ - строителни материали в площ "Малкото меше", разположена в землището на с. Синитово, общ. Пазарджик, подадено от "Еко-Хидро-90" ООД, гр. Пазарджик. С писмо изх. № АУ 32-63/01.12.2008 г. министърът на регионалното развитие и благоустройството е изпратил за съгласуване заявената по реда на чл. 39, ал. 1, т. 3 и чл. 51, ал. 1 от ЗПБ площ до министерство на вътрешните работи, на отбраната, на околната среда и водите, на културата и до Държавната агенция "Национална сигурност". От същите са получени положителни отговори в периода 09.12 - 23.12.2008 г., в това число писмо № 04-00-3466 от 16.03.2009 г. на министъра на околната среда и водите, с което на основание чл. 26 от ЗПБ МОСВ е съгласувано предложението за откриване на процедура по предоставяне на разрешение за проучване на строителни материали в площ "Малкото меше", при условие, че процедурата по предоставяне на концесия е прекратена и при спазване на разпоредбите на чл. 42, ал. 1, т. 3 от ЗПБ. В писмото е посочено, че в границите на заявената площ не попадат защитени територии по смисъла на чл. 5 от Закона за защитените територии, но същата попада в границите на защитени зони - Натура 2000 - защитена зона "Бесапарски ридове", официален код BG0002057, обявена със заповед № РД-751 от 24.10.2008 г., публикувана в ДВ, бр. 122/2007 г. Министърът на регионалното развитие и благоустройството, в качеството си на орган по чл. 7 от ЗПБ, със заповед № РД-02-14-1036 от 08.06.2009 г. е наредил започване на процедура за предоставяне на разрешение за проучване на подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 от ЗПБ в площ "Малкото меше", с. Синитово, общ. Пазарджик, на основание чл. 42, ал. 1, т. 3, във вр. с чл. 43, ал. 1от Закона за подземните богатства. Със заповед № РД-02-14-1214 от 26.06.2009 г., на основание чл. 43, ал. 1 и 3, във връзка с чл. 5, т. 1 и чл. 7, ал. 3, т. 2 от ЗПБ е наредил да се проведе неприсъствен конкурс за определяне на титуляр на разрешение за проучване на подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 от ЗПБ - строителни материали. Определен е срока за обявяване на резултатите от конкурса. Заповедта е публикувана в ДВ, бр. 54 от 14.07.2009 г. На 19.10.2009 г., надлежно назначената конкурсна комисия е провела заседание, на което е разгледала доклад на председателя й с предложение за прекратяване на процедурата, тъй като площта, обект на обявения конкурс, попада в защитена зона "Бесапарски ридове", обявена за опазване на дивите птици по чл. 6, ал. 1, т. 3 и т. 4 от Закона за биологичното разнообразие (ЗБР). На това заседание комисията е приела решение, да предложи на министъра на регионалното развитие и благоустройството да прекрати процедурата. Безспорно е, също така, че със заповед № РД-786 от 29.10.2008 г. министърът на околната среда и водите, на основание чл. 12, ал. 6, във вр. с чл. 6, ал. 1, т. 3 и 4 от ЗБР и т. 1 от решение № 122/2007 г. на Министерски съвет е обявил защитена зона "Бесапарски ридове" с идентификационен код BG0002057 в землищата на конкретно изброени села от област Пазарджик и област Пловдив, между които и с. Синитово, с предмет на опазване посочените по т. 2 видове птици. В т. 5.4 от същата заповед е посочено, че се забранява разкриването на нови кариери за добив на подземни богатства, с изключение на такива, за които има стартирала процедура за предоставяне на разрешение за търсене и/или проучване; издадено разрешение за търсене и/или проучване; регистрирано търговско откритие; стартирала процедура за предоставяне на концесия за добив или предоставена такава. С оспорената заповед, на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията, чл. 4, ал. 1 и 2 и чл. 27, ал. 2, т. 6 от АПК, във връзка със заповед № РД-786/29.10.2008 г. на министъра на околната среда и водите, издадена на основание чл. 12, ал. 6 от Закона за биологичното разнообразие (ЗБР) и чл. 7, ал. 3, т. 2 от Закона за подземните богатства (ЗПБ) министърът на регионалното развитие и благоустройството е отказал да разгледа по същество искането за издаване на разрешение за проучване на подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 от ЗПБ - строителни материали в площ "Малкото меше", разположена в землището на с. Синитово, общ. Пазарджик. При така изяснените факти, първоинстанционният съд е счел, че оспорената заповед е издадена в съответствие с материалния закон - наличие на основанието по чл. 27, ал. 2, т. 6 от АПК. Настоящият съдебен състав не споделя становището на тричленния съдебен състав. Обжалваното решение е постановено при нарушение на съдопроизводствените правила и материалния закон. На първо място, направената от първоинстанционния съд правна квалификация на предмета на спора, съответно приложимия процесуален ред за разглеждането му по по чл. 145 и сл. от АПК не кореспондира с данните по делото и не е в съответствие със закона. Видно от съдържанието на обжалваната заповед, както и от посоченото в същата правно основание, се касае за изричен отказ на административния орган да разгледа по същество отправеното до него искане. Изричният отказ на административния орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален или общ административен акт, може да се обжалва пред съда от лицето, направило искането, в 14-дневен срок от съобщаването му по реда на глава десета, раздел IV или чл. 197 - чл. 202 от АПК. Жалбата се разглежда в закрито заседание, а съдът се произнася с определение само по въпроса дали правилно или неправилно административният орган е отказал да се произнесе по същество по отправено до него искане. Като е квалифицирал спора по чл. 145 от АПК, решаващият съд не е отчел фактическите обстоятелства по казуса и предмета на оспорване, с което е допуснал нарушение на процесуалния закон. Освен това, неправилно тричленният състав на ВАС, е приел, че в случая са налице предпоставките на разпоредбата на чл. 27, ал. 2, т. 6 от АПК, като наличието на цитираната заповед на МОСВ е квалифицирана като предпоставка по т. 6 на нормата на чл. 27, ал. 2 от АПК, съответно неправилно е прието, че административният орган законосъобразно е приел искането за недопустимо. Вярно е, че съгласно разпоредбата на чл. 27, ал. 2, т. 6 от АПК е разписано задължение за административния орган да провери предпоставките за допустимост на искането, а именно наличие на други специални изисквания, установени със закон. Въз основа на посоченото правно основание административният орган е приел, че не следва да има произнасяне по същество за предоставяне на разрешително за проучване на подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 5 от ЗПБ, тъй като е налична влязла в сила заповед № РД-786/29.10.2008 г. на МОСВ, с която се забранява разкриването на нови кариери за добив на подземни богатства, с изключение на такива, за които има: стартирала процедура за предоставяне на разрешение за търсене и/или проучване; издадено разрешение за търсене и/или проучване; регистрирано търговско откритие; стартирала процедура за предоставяне на концесия за добив или предоставена такава. Изискванията на цитираната заповед не могат да бъдат приравнени на пряко изискване на закон и съответно не попадат в приложното поле на чл. 27, ал. 2, т. 6 от АПК, още повече, че не е обсъдено дали вече откритата процедура не попада в някои от изброените в заповедта изключения. Административният орган не е съобразил какви правомощия са разписани както за помощния му орган, така и за самия него, като е действал в противоречие с изискванията на закона. Съгласно нормата на чл. 47 от ЗПБ, комисията по провеждане на процедурата приема решение за допускане до участие в търга или конкурса или отказва да допусне до участие в конкурса съответните участници. Допуснатите до конкурса участници представят своите предложения, които се разглеждат от комисията, след което се класират от нея в съответствие с изискванията на конкурсните или тръжните условия. След класирането на участниците в съответствие с чл. 49, ал. 2 от ЗПБ, в действащата към онзи момент редакция, при предоставянето на права за подземни богатства, чрез разрешение за търсене и/или проучване по чл. 5, т. 1 от ЗПБ, съответния министър или ръководител на ведомство издава разрешение на избрания на първо място кандидат, след одобрение от МС и сключва договор с него. Министерският съвет от своя страна, в съответствие с чл. 50, ал. 1 от ЗПБ, в приложимата към момента на произнасяне редакция на закона от ДВ, бр. 70/2008 г., може да се произнесе положително при посочените в закона хипотези или да откаже - чл. 50, ал. 2 от ЗПБ да приеме актовете по ал. 1, при установяване на нарушения по чл. 23, ал. 4 и при наличие на обстоятелствата по чл. 56 от ЗПБ. Следователно, правомощията по чл. 50, ал. 2 от ЗПБ, в цитираната приложима редакция принадлежат на Министерския съвет, а не са в компетентността на министъра. Неговите правомощия са след извършено класиране от конкурсната комисия на участниците в процедурата да издаде разрешение на класирания на първо място кандидат, което подлежи на одобрение от МС. В случая при вече проведена съгласувателна процедура по чл. 26 от ЗПБ, включително и с МОСВ и при обявен по реда на чл. 43, ал. 1 и ал. 3 от ЗПБ неприсъствен конкурс за определяне на титуляр на разрешение за проучване на подземни богатства, то производството по предоставяне на разрешение е открито. Нещо повече, по реда на чл. 46, ал. 3 и чл. 47 от ЗПБ е извършена преценка на допустимостта на искането и страните в производството, съобразно изискванията на специалния закон - чл. 46, ал. 2 от ЗПБ, като участниците са допуснати до конкурса. При това положение, вместо да извърши дължимите действия по закон, помощният орган, както и административният орган на практика с предложението и съответно произнасянето си са прекратили висяща процедура, без за това да са спазени специалните изисквания на чл. 50, ал. 2, във връзка чл. 56, ал. 1, т. 1 от ЗПБ, в приложимата редакция от ДВ, бр. 70/2008 г. и при липса на основанията по чл. 56 от АПК. Административният акт е издаден при липса на мотиви, тъй като с него фактически се отказва предоставяне на разрешение, без за това да са посочени конкретните фактически и правни основания. Процедурата вече е открита и следва да бъде приключена по предвидените в закона начини, а не под формата на преценка за допустимост на искането, която преценка вече е направена, да се цели недовършването й, без да са посочени мотиви затова. Министъра на регионалното развитие и благоустройство няма компетенции да прекратява конкурсната процедура, още по-малко до отмени влязъл в сила индивидуален административен акт, каквато е заповедта му за откриване на същата, след изтичане на сроковете по чл. 102, ал. 1 и 2 от АПК, какъвто е на практика правния ефект от издадената заповед за отказ за произнасяне по същество по искането. Заповедта следва да бъде отменена като издадена в нарушение на закона и при несъобразяване с неговата цел. След отмяната й, делото като преписка следва да бъде върнато на административния орган за продължаване на процедурата за произнасяне, при точно приложение на разпоредбите на ЗПБ. Искането за присъждане на разноски в полза на касаторите е доказано по основание, с оглед изхода на делото. По отношение размера е основателно възражението за прекомерност на заплатения от същите адвокатски хонорар, по приложените договор за правна защита и съдействие - № 0036751 от 07.03.2011 г., установяващ действително внесена сума от 3000 лв., както и пълномощно и фактура от 14.03.2011 г. за сумата от 1250 лв., всяко плащане за един адвокат, което възражение е направено в срок и следва да бъде уважено. Делото не се отличава с фактическа и правна сложност, поради което са налице основанията на чл. 78, ал. 5 от ГПК, приложим на основание чл. 144 от АПК. Следва да бъде присъдено възнаграждение в размер на по 500 лв., за всяко от дружествата касатори, на основание чл. 36 от Закона за адвокатурата и Наредба № 1/2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав, I колегия