Решение № 6609 от 29.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 5173/2016 г.

Решение № 6609 от 29.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 5173/2016 г., VI о., докладчик съдията Димана Йосифова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК вр. чл. 65 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от Р. Д. Г. - главен директор на Главна дирекция "Социално подпомагане към Агенция за социално подпомагане - Ръководител проект № 2014BG05М9ОР001-2.2015.001-C0001 "Нови възможности за грижа" по процедура за директно предоставяне на безвъзмездна помощ 2014BG05М9ОР001-2.2015.001-C0001 "Нови алтернативи" по оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 г. -2020 г., против решение № 7998/16.12.2015 г., постановено по адм. д. № 6870/015 г., по описа на Административен съд С.-град с което е отменен раздел IV, т. 4 от Методика за извършване на оценка на потребностите на услугата "личен асистент" и определяне на индивидуален месечен бюджет по проект- "Нови възможности за грижа" по приоритетна ос 2 - "Намаляване на бедността и насърчаване на социалното изключване" по Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 г. - 2020 г., утвърдена от упълномощено лице от Изпълнителния директор на Агенция за социално подпомагане в качеството му на ръководител проект, касаеща назначаването на личните асистенти, в която е постановено че: "кметът на общината или упълномощеният от него администратор на проекта сключва трудов договор с избрания личен асистент", относно думата "трудов" в цитирания текст. Касаторът поддържа, че постановеното решение е недопустимо и следва да бъде обезсилено, поради обстоятелството, че оспорваната методика не е общ административен акт. Поддържа, че оспорената Методика няма характер и на индивидуален административен акт, не представлява подлежащ на отмяна индивидуален административен акт и оспорващите нямат правен интерес от оспорването на методиката, тъй като не са нарушени техни права или законни интереси. Те са кандидатствали и са одобрени съответно като потребител на услугата "личен асистент" по визирания проект, като оценяването им е извършено именно при стриктно прилагане на оспорената от тях Методика. Касаторът поддържа и че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. По съображения, изложени в касационната жалба и допълнителни писмени бележки моли решението да бъде отменено, а вместо него постановено друго, с което да бъде отхвърлена жалбата против издадената Методиката за извършване на оценка на потребностите на услугата и определяне на индивидуален месечен бюджет за "Личен асистент" от 2015 г., утвърдена от ръководителя на проекта. Ответниците по касационната жалба - М. К. Г. и О. К. Г., представлявани от адв. Кирилова от АК М., оспорват жалбата, като неоснователна и искат да се оставите в сила атакуваното решение на АССГ със законните последици и по съображенията, изложени в писмен отговор и писмени бележки. Претендира присъждане на направените разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура поддържа, че касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в 14-дневния срок и от надлежна страна, а разгледана по същество е неоснователна. Върховният административен съд, като прецени наведените в жалбата касационни основания и извърши служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 АПК и съобразно доказателствата по делото, приема следното: Така постановеното решение е недопустимо. За да постанови атакуваното решение Административен съд С.-град е приел, че обжалваната методика е общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК, както и че изрично оспорваните предписания от МЕТОДИКАТА са незаконосъобразни, като издадени в нарушение на материалния закон и ги е отменил. С обжалваното решение Административен съд С. - град, по жалба на М. К. Г. и О. К. Г., от гр. М. отменя раздел IV, т. 4 от Методика за извършване на оценка на потребностите на услугата "личен асистент" и определяне на индивидуален месечен бюджет по проект, "Нови възможности за грижа" по приоритетна ос 2 - "Намаляване на бедността и насърчаване на социалното изключване" по Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020 г., утвърдена от упълномощено лице от Изпълнителния директор на Агенция за социално подпомагане в качеството му на ръководител проект, касаеща назначаването на личните асистенти, в която е постановено че "кметът на общината или упълномощеният от него администратор на проекта сключва трудов договор с избрания личен асистент", относно думата "трудов" в цитирания текст. Още с определението от 14.08.2015 г. за насрочване на делото в открито съдебно заседание съдът е посочил, че по възражението за характера на обжалвания акт ще се произнесе с крайния съдебен акт, но въпреки това е уточнил, че с оглед на това че методиката създава права и засяга права и законни интереси на неопределен кръг правни субекти е общ административен акт/ОАА/ по смисъла на чл. 65 АПК. Въпреки горните изводи досежно правната природа на методиката, ако въобще се намерят аргументи, че методиката е ОАА при издаването и е следвало да се спазят изискванията на чл. 66-72 АПК. По делото липсват данни за изпълнение на изискването на чл. 66 АПК за уведомяване за предстоящото издаване на акта. Административната преписка не съдържа и доказателства за спазване на задължението на административния орган по чл. 69 АПК - да осигури на заинтересованите лица участие в административното производство съобразно предвидените в закона форми и срокове. Липсват доказателства и за изпълнение на правилото на чл. 71 АПК за обсъждане на предложенията и възраженията на заинтересованите граждани и техните организации преди обективиране на волеизявлението на упълномощено лице от Изпълнителния директор на Агенция за социално подпомагане в качеството му на ръководител проект. Самият първоинстанционнен административен съд не е спазил реда за оспорване на общия административен акт, предвиден в чл. 175 и сл. от АПК, който включва съобщаване на оспорването по реда на чл. 181, ал. 1 и ал. 2 АПК - чрез обявление в "Д. вестник", чрез публикуване в Интернет на страницата на В. А. съд или чрез поставяне на обявлението на определеното за това място в съда. Тази процедура е частично изпълнена. При образуване на делото съдът е имал колебания относно характера на акта. По всичките тези съображения настоящият касационен състав намира, че така оспорената методика не е общ административен акт. По своя характер и правна същност тя не попада в обхвата на актовете, подлежащи на оспорване по реда на АПК. При издаването на методиката не е спазена процедурата по уведомяване по чл. 66 и сл. от АПК, защото тя е вътрешноведомствен акт и съдържа общозадължителни правила за поведение, указателни правила с многократно правно действие, и е разработена и приета в съответствие със принципа за последователност и предвидимост, прокламиран в чл. 13 от АПК. В конкретния случай Агенцията за социално подпомагане (АСП) е конкретен бенефициент по Процедура за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ "Нови алтернативи" по приоритетна ос 2 "Намаляване на бедността и насърчаване на социалното изключване" на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020. На 18.03.2015 г. между Министерството на труда и социалната политика, в качеството му на управляващ орган по Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси", и АСП (в качеството й на конкретен бенефициент), е сключен и договора, с който е стартирано изпълнението на Проект "Нови възможности за грижа". Т. П. е реализира с финансовата подкрепа на Европейския съюз чрез Европейския социален фонд и национално съфинансиране. Проектът е реализиран в 28-те области на страната, като партньори са всичките 265 общини, включително 23-те столични района. С дейностите на проекта се осигурява в национален мащаб непрекъснатост на ползване на социалната услуга "личен асистент" и надграждане на услугата чрез предоставяне и на достъп до здравни услуги. Обжалваната методика е утвърдена от надлежно упълномощен от изпълнителния директор на АСП Ръководител на Проект "Нови възможности за грижа" и е разработена в изпълнение на дейност 1 "Организация и управление на проекта" и дейност 2 "Подаване на заявления, оценка и класиране на кандидат-потребителите на услугата" на Проекта. Методика, е изцяло съобразена с условията и принципите на сключения Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ /БФП/ по Процедура за директно предоставяне на БФП 2014BG05M90P001-2.2015.001 "Нови алтернативи", подписан на 18.03.2015 г. между Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" /ОПРЧР/ 2014-2020 - Министерство на труда и социалната политика /МТСП/ и Конкретния бенефициент на тази схема - Агенция за социално подпомагане /АСП/. Изготвената и актуализирана Методиката е съобразена с посочения в чл. 13 от АПК основен принцип в дейността на административните органи-последователност и предвидимост, изразяващ се в своевременно огласяване на публичните критерии, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Методиката е предназначена за служителите на Дирекциите "Социално подпомагане", които извършват оценка на потребностите на кандидат-потребителите на социалната услуга "личен асистент" и за екипите за изпълнение на проекта на общинско ниво. Разработена е след стартирането на проекта. В подкрепа на извода, че оспорената Методика не е общ административен акт е и нормативно установената дефиниция за общ административен акт в чл. 65 от АПК, където е посочено, че Общи са административните актове с еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат такива актове. Съгласно разпоредбата на чл. 66. ал. 1 от АПК откриването на производството по издаване на общия административен акт се оповестява публично чрез средствата за масово осведомяване, чрез изпращането на проекта до организации на заинтересованите лица или по друг подходящ начин, а в Уведомяването по ал. 1 се включват и основните съображения за издаването на акта, както и формите на участие на заинтересованите лица в производството. Изрично в чл. 66, ал. 3 от АПК е посочено, че Уведомяването по ал. 1 за проекти на общи административни актове от компетентността на Министерския съвет се извършва от съответния министър - вносител на акта. По изложените аргументи оспорената пред съда методика не отговаря на изискванията на чл. 65 и сл. от АПК, тъй като макар и да създава права и задължения предимно към определен кръг задължени служители и да засяга права на неопределен брой лица нуждаещи се от социално подпомагане/личен асистент/ тя няма еднократно правно действие. Без значение е обстоятелството, че се отнася за неопределен и неограничен брой адресати. Методиката има многократно правно действие, тъй като приложението й не се изчерпва с еднократно действие нито по отношение на конкретния правен субект - адресат на определена норма от нея, нито във времево отношение. Първоинстанционният административен съд не е отчел, че тази методика има многократното правно действие. Той е изследвал само кръга на субектите, които се засягат от тази методика. По своя характер и правна същност методиката не попада в обхвата на актовете, подлежащи на оспорване по реда на АПК, тъй като същата не попада нито в обхвата на чл. 21 от АПК, нито на чл. 65 от АПК, нито на чл. 75 от АПК. От това следва, че оспорената методика е акт, който не подлежи на съдебно оспорване и това прави оспорването процесуално недопустимо съгласно чл. 159, т. 1 АПК, както и образуваното съдебното производство и постановено съдебно решение. В конкретния случай по отношение на оспорената методика, която не попада в обхвата на актовете, подлежащи на оспорване по реда на АПК, съдът е постановил недопустимо съдебно решение, което представлява касационно основание по чл. 209, т. 2 АПК. Съгласно чл. 218, ал. 2 АПК съдът следи служебно за валидността и допустимостта на съдебното решение. Поради това и с оглед констатираната недопустимост на обжалваното съдебно решение, на основание чл. 221, ал. 3 АПК същото следва да бъде обезсилено, а производството по делото прекратено. Настоящият състав не се произнася по наведените касационни основания, поради недопустимостта на съдебното решение. При този изход на спора не следва да се присъждат и разноски за настоящото производство. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 3 от АПК Върховният административен съд, шесто отделение,