Решение № 2403 от 22.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10615/2020 г.

Решение № 2403 от 22.02.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10615/2020 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на министъра на образованието и науката срещу решение № 128 от 11.08.2020 г. по адм. дело № 151/2020 г. на Административен съд – Шумен. С обжалваното решение Административен съд – Шумен е отменил заповед № РД-10-60/14.02.2020 г. на министъра на образованието и науката, с която на основание чл. 107, ал. 2 ЗДСл е прекратено служебното правоотношение със С. Милева за длъжността - началник на Регионално управление на образованието – Шумен, т. к. служителката е получила възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността "неприемливо изпълнение" за 2019 година. Касационният жалбоподател поддържа, че обжалваното решение е неправилно поради постановяването му в нарушение на материалния закон и съдопроизводствените правила и е необосновано – касационни основания за отмяната му по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че изводите на първоинстанционния съд за издаване на обжалваната заповед в нарушение на административнопроизводствените правила не кореспондират с фактическите установявания по делото. Излага съображения, че съдът неправилно е приел, че подписаният от служителката и оценяващия ръководител индивидуален работен план не съответства на изискванията по чл. 9, ал. 1 – 3 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА), т. к. целите са общо и неясно формулирани и възпроизвеждат задълженията й по длъжностната характеристика. Сочи, че длъжността на С. Милева е ръководна и поставените в индивидуалния работен план цели следват функционалните й задачи и задължения, предвидени в длъжностната характеристика. Намира, че целите са конкретни и съобразени със спецификите на дейността на РУО – Шумен, поради което изводите на съда в обратна насока и за опорочаване на процедурата по тази причина са погрешни и не почиват на данните по делото. Възразява срещу мотивите на съда, че преценката на оценяващия ръководител при проведената междинна среща не е съобразена при определяне на годишната оценка, т. к. съдът неправилно е отчел само положителните констатации, но не и препоръките. Поддържа, че във формуляра за оценка по всяка от целите са изложени конкретни обстоятелства, въз основа на което е формирана крайната оценка и аргументите на съда за отмяна на акта поради липса на конкретност по всяка от целите са необосновани. При тези съображения, подробно развити в касационната жалба, иска да се отмени обжалваното решение и се реши спорът по същество като се отхвърли първоначалната жалба. Не претендира присъждане на разноски за касационната инстанция. Ответницата по касационната жалба – С. Милева, чрез пълномощника си, представя писмен отговор, в който поддържа, че обжалваното решение е правилно и не са налице касационни основания за отмяната му. В писмения отговор не се съдържа претенция за разноски в касационното производство. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения: Съдът е събрал относимите доказателства по делото и е изяснил за спора от фактическа страна. Оспорващата пред първата инстанция С. Милева е преназначена на длъжността началник на Регионално управление на образованието – Шумен със заповед № РД-101403/1.06.2015 г. на министъра на образованието и науката. Основните функции, правомощия и задачи за длъжността началник на РУО – Шумен се съдържат в длъжностната характеристика, връчена на служителката на 15.05.2017 година. Съгласно приложените в служебното досие на оспорващата формуляри за оценка за 2015 г., 2017 г. и 2018 г. С. Милева е получила оценка "изпълнението напълно отговаря на изискванията", а през 2016 г. оценката е "изпълнението надвишава изискванията". Оценяването на равнището на професионална квалификация и изпълнението на служебните задължения на С. Милева за 2019 г. е протекло на три етапа. На 31.01.2019 г. е съгласуван индивидуален работен план, подписан от служителката и оценяващия ръководител, в който са формулирани целите, периодът на изпълнение и изискванията/критериите за изпълнение. На 11.07.2019 г. е проведена междинна среща между служителката и оценяващия ръководител – заместник министъра на образованието и науката, определен със заповед № РД-09-2588/20.06.2017 г. на министъра на образованието и науката. Във формуляра за оценка е дадена оценка от междинната среща – "изпълнението напълно отговаря на изискванията". Посочено е, че през първото шестмесечие на 2019 г. служителката е постигнала добра степен на изпълнение на заложените в индивидуалния работен план цели, поддържа добро ниво на знания и умения, необходими за ефективното изпълнение на длъжността. Отправена е препоръка за прилагане на по-гъвкави подходи и вземане на решения с оглед постигането на по-добри резултати и по-ефективно изпълнение при реализиране на държавната образователна политика на територията на област Шумен. На 29.01.2020 г. е подписан формуляр за годишна оценка на изпълнението, с който на С. Милева е определена годишна оценка на изпълнението – "неприемливо изпълнение". В същия е отразено, че в периода на оценяване служителката не е изпълнила преобладаваща част от задълженията си на нивото на изискванията за обем, качество и срокове. Служителката е показала за преобладаваща част от компетентностите знания, умение и поведение, които не отговарят на изискванията в приложение № 1, т. 2 към чл. 15 НУРОИСДА. Във формуляра е оценена дейността на служителката по всяка от целите и са обсъдени показаните знания, умения и поведение за периода на оценяване. С. Милева е подписала формуляра за годишна оценка на изпълнението с коментар, че не са отчетени факти и обстоятелства от значение за оценяването й и е подала възражение срещу оценката. Във формуляра за възражение е посочила, че във формуляра за годишната оценка на изпълнението се съдържат общи мотиви, мотиви, които са неотносими към изпълнението, невярна информация и не е отчетен обемът работа. По повод възражението на служителката е изготвен формуляр за корекция на годишна оценка на изпълнението на длъжността № 94-380/7.02.2020 г. от контролиращия ръководител – министърът на образованието и науката, с който е потвърдена годишната оценка на служителката. Контролиращият ръководител е приел, че оценяващият ръководител подробно е обсъдил степента на постигане на целите от индивидуалния работен план за периода на 2019 г. и е изложил мотиви досежно качеството и степен на изпълнение на отделните цели, заложени в работния план и отделно по компетентности. Посочил е, че възражението на служителката не съдържа конкретни аргументи и факти, както и че същата не се е възползвала от възможността на проведената заключителна среща с началниците на РУО да представи самооценка за постигнатите цели и степен на компетентности. С оспорената заповед № РД-10-60/14.02.2020 г. на министъра на образованието и науката, на основание чл. 107, ал. 2 ЗДСл е прекратено служебното правоотношение със С. Милева, на длъжност - началник на Регионално управление на образованието – Шумен, поради получената възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността "неприемливо изпълнение" за 2019 година. Прекратяването на служебното правоотношение при условията на чл. 107, ал. 2 ЗДСл изисква осъществяването на две кумулативни предпоставки – получена най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността и законосъобразно проведена процедура по оценяване. Задължителните правила за атестиране на държавните служители са уредени в НУРОИСДА, като стриктното им съблюдаване е гаранция за обективността, безпристрастността и компетентността на извършеното оценяване. Оценяването на служители на ръководни длъжности преминава през три етапа, като годишната оценка следва да отразява целогодишното изпълнение на заложеното в индивидуалния работен план, по арг. чл. 8, ал. 1, чл. 13 и чл. 14 от НУРОИСДА. Съдът не разполага с възможността да контролира правилността на оценяването на нивото на изпълнение и професионална компетентност на служителя, но следва да провери спазването от страна на административния орган на нормативните изисквания за провеждане на процедурата по оценяване, в т. ч. спазване на изискванията за формулиране на целите в индивидуалния работен план и тези за формиране на годишната оценка на изпълнението. В обжалваното решение съдът е описал и коментирал подробно всяка една от целите, заложени в индивидуалния работен план, както и дадената оценка за изпълнението им и на степените на компетентност - знания, умения и поведение, показани от оспорващата (сега ответник по касация), отразени във формуляра за годишна оценка на изпълнението на длъжността. Фактическите установявания на съда относно заложените цели в индивидуалния работен план и годишната оценка на изпълнението им са точни и кореспондират изцяло на доказателствения материал по делото, поради което се възприемат изцяло от касационната инстанция. Съдът е извършил е коректен анализ на релевантните фактически обстоятелства е достигнал до правилни правни изводи за незаконосъобразност на оспорената заповед, издадена на основание чл. 107, ал. 2 ЗДСл. Съдът, фактически и правно аргументирано по всяка от целите от индивидуалния работен план и изпълнението им, отчетено във формуляра за годишна оценка, е приел следното: По цел 1. "Да организира дейността, свързана с осъществяване на контрол по прилагането и спазването на ЗПУО, на държавните образователни стандарти и на др. нормативни актове в системата на предучилищното и училищното образование и с осъществяването на методическа подкрепа на образователните институции за осигуряване на качествено образование. " В годишната оценка е посочено, че служителката не е организирала качествен и ефективен контрол, не е осъществявала своевременна методическа подкрепа на директорите от образователните институции, предвид издадените от нея заповеди за задължителни предписания, некореспондиращи с констатираните нарушения, както и че не е осъществила ефективен контрол на работата на експертите във връзка с отговори на сигнали. Съдът правилно е приел, че неизпълнението на цел 1 е формулирано общо и не е обвързано с конкретни обстоятелства, които да сочат на неупражнен контрол и отказана и/или несвоевременна методическа подкрепа на образователните институции. Не е ясно въз основа на кои заповеди и други актове, издадени от служителката, е прието, че не е реагирала адекватно при осъществяване на функциите си по контрол, няма и други данни, свързани с прилагането на нормативната база и оказване на методическа подкрепа на образователните институции, които аргументират изводите на оценяващия ръководител за незадоволителното изпълнение на цел 1. По цел 2. "Да координира и контролира дейността, свързана с обхващане и включване в образователната система на деца и ученици, подлежащи на задължително предучилищно и училищно обучение, в т. ч. и по отношение на Механизма за съвместна работа на институциите за обхващане и включване в образователната система на децата и учениците. " В индивидуалния работен план като критерии за изпълнение на тази цел са посочени кръгла маса, работни срещи, писма, анализи и доклади. Съдът правилно е отбелязал, че по тези критерии липсва коментар на оценяващия ръководител дали и как са изпълнени. Във формуляра за годишна оценка е отразено, че в област Шумен процентът на обхванатите деца в образователната система е по-нисък от средния за страната и е направен извод, че това се дължи на липсата на контролна дейност и методическа подкрепа от страна на оспорващата, като началник на РУО. Съдът точно е посочил, че при преценката на изпълнение на тази цел оценяващият ръководител не е съобразил разпоредбата на чл. 265 от Закона за предучилищното и училищното образование, според която обхватът на подлежащите на задължително предучилищно и училищно образование деца и ученици се осигурява и контролира от органите на местното самоуправление. В тази връзка съдът правилно е посочил, че липсват сравнителни данни за предходни години, въз основа на които се установи дали е налице завишаване или занижаване на показателите, какви са причините за това положение и какви действия е следвало да предприеме, но не е предприела служителката. При оценка на отговорността за необхванатите в образователната система деца на началника на РУО, оценяващият е следвало да съобрази реалните правомощия на последния и обективните условия в региона (етнически състав, миграция на населението и др.), въз основа на които да обоснове извод за неизпълнение на цел 2 от индивидуалния работен план. Правилно е приет от съда за необоснован общо формулираният извод, че не са постигнати резултати по цел 2, при положение, че не са заложени изпълними и ясни параметри за очакваните резултати от служителката в индивидуалния работен план. По цел 3. "Да организира дейността, свързана с методическо подпомагане на педагогическите кадри при прилагане на новите учебни програми. " Съдът правилно е преценил, че оценяващият ръководител необосновано е приел, че ниските резултати по български език и математика на учениците от област Шумен от националното външно оценяване и държавните зрелостни изпити са следствие на неефективно осъществена методическа подкрепа от началника на РУО. Правилно също е отбелязал, че в индивидуалния работен план тази цел е свързана с прилагането на новите учебни програми, съответно - като критериите за постигането й са предвидени работни срещи, писма, квалификационни дейности. По тази цел отново приетото неизпълнение не почива на конкретни дейности и мерки, които служителката е била длъжна да предприеме и които са пряка връзка с отчетените незадоволителни резултати на учениците от област Шумен. В индивидуалния работен план не са формулирани ясни насоки за постигане на заложената цел и какви са очакваните резултати при точното й изпълнение. По цел 4. "Да създаде условия за осъществяване на методическа подкрепа на педагогически специалисти за реализиране дейностите, свързани с общата подкрепа за личностно развитие на децата и учениците и с приобщаващото образование и осигуряване на допълнителна подкрепа за личностно развитие на децата и учениците от област Шумен. " Съдът правилно е преценил, че приетото от оценяващият ръководител неизпълнение на целта на необходимото нивото на изискванията не е подкрепено с коментар по критериите в индивидуалния работен план – провеждане на работни срещи и квалификационни дейност. Липсва и коментар на организираните методически срещи с педагогически специалисти във връзка с предоставянето на подкрепа за личностно развитите, като според данните по делото през второто шестмесечие на 2019 г. са изготвени две писма за такива методически срещи и една заповед за утвърждаване план за методическа подкрепа, съгласно приложената справка от регистъра на РУО. Във формуляра за оценка е отразено, че при 98 детски градини в област Шумен са назначени само двама специалисти, предоставящи допълнителна подкрепа. Въз основа на това обстоятелство оценяващият ръководител е направил извод за недостатъчно създадени от служителката условия за методическа подкрепа на ръководствата на детските градини и училищата за назначаване на специалисти за обезпечаване на подкрепа за личностно развитие. Съдът точно е посочил, че този извод не е съобразен с начина на финансиране на учебните заведения, с правомощията на началника на РУО и тези на директорите на детски градини и училища във връзка с назначаването на педагогически специалисти, предоставящи обща подкрепа на личностно развитие и приобщаващо образование. Тук също трябва да се отбележи, че в индивидуалния работен план не са предвидени конкретни дейности и задачи, които е следвало да бъдат реализирани и няма критерии за отчитане степента на изпълнение на тази задача. Аналогични са съображенията относно приетото пълно отсъствие на дейности от РУО – Шумен по отношение на децата в риск, с хронични заболявания и с изявени дарби. За коментара на оценяващия ръководител, направен по повод създадено в ЦСОП "В. Друмев" напрежение и напускане на директора, съдът правилно е отбелязал, че същият не е основан на конкретни факти, въз основа на които може да се определи каква точно е отговорността на служителката и как същата се отнася към нивото на изпълнение на дейностите по цел 4. По цел 5. "Координиране на дейността за осигуряване на професионално образование, съответстващо на нуждите на пазара на труда, в т. ч. осъществяване на прием в професионални паралелки (...). " Във формуляра за оценка е отчетено изпълнение на тази цел във връзка с организацията и контрола на дейността, свързана с планирането и реализирането на държавния план-прием за учебната 2019/2020 година. По цел 6. "Да организира и координира дейността, насочена към усъвършенстване на професионалната квалификация на педагогическите специалисти в област Шумен и насърчаване обмена на добри практики. " Оценяващият ръководител е приел, че е налице частично изпълнение като е осигурена организация и координация по НП "Квалификация" и по НП "Мотивирани учители" – формирани са групи и са проведени обучения, с изключение на обученията за повишаване на квалификацията на педагогическите специалисти, свързани с приобщаващото образование, т. к. са организирани само шест обучения за цялата учебна година. Съдът правилно е посочил, че в индивидуалния работен план не са поставени конкретни изисквания относно броя на обученията и не е ясно по критерии следва да се отчита степента на изпълнение на заложените дейности по цел 5. По т. 7. "Да организира, координира и контролира дейността, свързана с провеждането на националното външно оценяване и на държавните зрелостни изпити за сесиите май-юни и август-септември. " Съдът мотивирано е приел за необоснован извода на оценяващия ръководител, че показаните ниски резултати на учениците се дължат на недостатъчно ефективната работа на служителката за методическо подпомагане и неефективен контрол. Съдът вярно е установил, че изложеното във формуляра за оценка не кореспондира с целта, заложена в индивидуалния работен план и критериите за изпълнението й. В тази връзка правилно се е позовал на приложените по делото справки за издадени от началника на РУО 7 бр. заповеди и 9 бр. писма за второто шестмесечие на 2019 г., които обосновават извод, че служителката е осъществила както през първото, така и през второто полугодие на 2019 г. дейностите, произтичащи от нормативните документи и от заповедите на министъра на образованието и науката относно организирането, координирането и контрола на дейността, свързана с провеждане на националното външно оценяване и на държавните зрелостни изпити. По отношение на описаните във формуляра за оценка компетентности, знания, умения и поведение през периода на оценяване, съдът е констатирал, че всъщност възпроизвеждат почти дословно формулировките по Приложение 1 към НУРОИСДА, обуславящи определяне на оценка "Неприемливо изпълнение", поради което не ги е подложил на анализ. В допълнение следва да се подчертае, че в административната преписка не се съдържат данни в подкрепа на отрицателната оценка на показаното ниво на компетентност и поведение при изпълнение на служебните функции и задачи, които да позволят проверка на обективността и достоверността на изложеното във формуляра за оценка от оценяващия ръководител. Правилно и обосновано съдът е посочил, че дадената годишна оценка "неприемливо изпълнение" на длъжността не кореспондира с отчетеното ниво на изпълнение и компетентност на длъжността при проведената междинна среща със служителката на 11.07.2019 г. и дадените препоръки от оценяващия ръководител към този момент. В тази връзка съдът уместно е коментирал и предходните годишни оценки на служителката, които показват устойчивост на нивото на изпълнение на функционалните й задължения и компетентности, съответно на определеното ниво при междинната оценка, които съществено се отличават от оспорената последна годишна оценка на изпълнението й. Няма данни по делото, които обективно да обосновават съществената разлика в нивото на изпълнение, довела до получаване на най-ниската атестационна оценка. Неоснователни са доводите на касационния жалбоподател, че съдът е обсъдил само положителната оценка, но не и дадените препоръки при междинната среща. Съдът е отразил точно съдържанието на констатациите и препоръките при междинната среща и коректно ги е интерпретирал в решението си. Неоснователни са възраженията на касационния жалбоподател за неправилност на изводите на съда относно общо формулираните цели и критерии за изпълнението им в индивидуалния работен план и установеното неизпълнение, респ. частично изпълнение на дейности и задачи във формуляра за годишна оценка. Съдът вярно е констатирал, че целите и критериите за постигането им, заложените в индивидуалния работен план не се отличават с конкретност, а възприетото от органа неизпълнение на същите не се подкрепя от доказателствения материал по делото. Не се споделя и доводът на касаторът, че определените в работния план цели са съответни на изискванията на нормативната уредба и съобразени с характера на дейността на структурата, която служителката е ръководила. В чл. 9, ал. 2 и 3 НУРОИДСА е предвидено, че в индивидуалния работен план се определят целите, срокът и изискванията/критериите за изпълнението, които оценяваният трябва да постигне през периода. Целите в индивидуалния работен план на оценявания трябва да са в максимална степен конкретни, постижими, съгласувани с целите на административната структура като цяло и/или на административното звено и измерими по обем, качество и срокове. Обстоятелството, че длъжността на служителката е ръководна и в длъжностната й характеристика са предвидени общо формулирани функции и дейности по ръководство и контрол на поверената й администрация, не означава, че целите в индивидуалния работен план също не е необходимо да бъдат конкретно формулирани с ясно поставени задачи, дейности и критерии за начин и оценка на степените на изпълнението им. Целите не могат да бъдат извън обхвата на задачите по длъжностната характеристика, но преповтарянето им в индивидуалния работен план не съответства на изискванията в чл. 76, ал. 6 ЗДСл относно начина на формулирането им. Още повече, видно е от формуляра за годишната оценка, че нивото на изпълнение на служителката е оценявано през призмата на конкретни дейности, събития и задачи, които обаче не присъстват в изготвения индивидуален работен план по нормативно указания начин. Отделно, както съдът правилно е констатирал, приетото неприемливо изпълнение не е подкрепено с обективни данни по някои от целите и/или не кореспондира с целите в работния план. Съгласно чл. 76, ал. 7 ЗДСл, оценяващият ръководител е длъжен да извърши оценката на изпълнението на длъжността безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства. В случая това изискване не изпълнено, предвид правилно констатираната от съда липса на приобщени по административната преписка обективно съществуващи, проверими данни, въз основа на които е дадената най-ниската годишна оценка на нивото на изпълнение на функционалните задължения и на професионална компетентност на служителката, а прегледът на реализацията на целите от работния план за първата половина от разглеждания период и дадените препоръки се различава съществено от крайната оценка. Поради това съдът правилно е приел, че формираната годишна оценка на С. Милева не отговаря на законовите условия за обхват на оценяването и за безпристрастно и обективно оценяване с конкретни мотиви. Посочените недостатъци на годишната оценка не са коригирани от контролиращия ръководител. Контролиращият ръководител не се възползвал от дадената му от чл. 21, ал. 1 от Наредбата възможност да изиска от оценяващия ръководител допълнителна информация и аргументация за оценките, да поиска допълнително мнение на други служители за работата на оценявания. Задоволил се с анализ на вписаното във формуляра и с излагането на становище в подкрепа на оценката на оценяващия ръководител. Обстоятелството, че служителката не си е направила самооценка не влияе на този извод. Така осъщественият начин на оценяване не съответства на изискването на чл. 76, ал. 5-7 ЗДСл, поради което следва да се подкрепят изводите на съда за оценяване на служителя при допуснати нарушения на нормативните правила. В обобщение, съдът правилно е приложил материалния закон като е приел, че са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при оценяването, включително на чл. 76, ал. 5 - 7 от ЗДСл, което е довело и до незаконосъобразност на административния акт, издадена на основание чл. 107, ал. 2 ЗДСл. Предвид изложеното, касационната инстанция приема, че не са налице посочените в касационната жалба основания за отмяна на съдебния акт. Решението на Административен съд – Шумен е постановено в съответствие с материалния закон и представените доказателства и при спазване на съдопроизводствените правила, поради което следва да бъде оставено в сила. Водим от горното, Върховният административен съд, пето отделение,