Решение № 8052 от 21.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 738/2025 г.

Производството е по реда на глава дванадесета от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по две касационни жалби, първата е подадена от адв. А. К., като законен представител на М. Т. К. и С. Т. К., и от Б. Б. Ц. и Л. Б. Ц., чрез пълномощника адв. А. К., против Решение 2136/01.04.2024 г. постановено по адм. дело 10437/2021 г. по описа на Административен съд София-град (АССГ), което е отхвърлено оспорването против Заповед РД-01-856/19.10.2021 г. (допълнена със Заповед РД-01-861/21.10.2021 г.), издадена от министъра на здравеопазването, и са присъдени разноски. В касационната жалба се поддържат оплаквания за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Развити са съображения, че административният орган при издаване на процесната заповед не се е съобразил с насоките на Световната здравна организация (СЗО) досежно затварянето на училища, изолация на учениците от обществения живот и др., което е довело до несъразмерност между наложените временни противоепидемични мерки и засегнатите права на гражданите под 18-годишна възраст, които поради възрастта си са в поуязвимо положение. Иска се отмяна на първоинстанционното решение и вместо него постановяване на друго по съществото на спора, с което да се отмени като незаконосъобразна Заповед РД-01-856/19.10.2021 г., допълнена със Заповед РД-01-861/21.10.2021 г. на министъра на здравеопазването. Претендират се и направените пред касационната инстанция разноски, за които е представен списък по чл. 80 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК). Втората касационна жалба е депозирана от О. С. Ш. срещу същото решение на Административен съд София-град. Иска се отмяната му поради неправилност на съдебния акт, изразяваща се в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Изложена е теза, че при издаване на процесния общ административен акт не са спазени условията на чл. 73 от АПК. Твърди, че процесната заповед не е мотивирана и е издадена в нарушение на изискванията за форма, предвидени в чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Моли за присъждане на сторените разноски за заплащане на държавна такса за обжалване на първоинстанционното решение. В случай, че на ответната страна бъдат присъдени разноски, претендира те да бъдат намалени до законоустановения минимум, поради прекомерност (т.е. прави възражение по смисъла на чл. 78, ал. 5 от ГПК). Ответникът - министърът на здравеопазването, действащ чрез процесуалния представител главен юрисконсулт Трифонова, в открито съдебно заседание изразява становище за неоснователност на касационните жалби. Намира първоинстанционното решение за валидно, допустимо и правилно, поради което иска оставянето му в сила. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Прокурорът от Върховната касационна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационните жалби и правилност на атакуваното с тях решение, като предлага то да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, намира касационните жалби за подадени от надлежни страни по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, при отсъствие на процесуални пречки за тяхното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно оспорване, поради което са процесуално допустими. Разгледани по същество, касационните жалби са неоснователни. При извършване преценка по прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение, в съответствие с чл. 220 АПК, настоящият състав приема от правна страна следното: Предмет на съдебен контрол за законосъобразност в първоинстанционното производство e Заповед РД-01-856/19.10.2021 г. на министъра на здравеопазването, с която са въведени временни противоепидемични мерки на територията на Република България, считано от 21.10.2021 г., в частта й по т. 1, 7, 8, 9, 14, 16, 18 и т. 31 и в частта й по т. 2, 4, 5, 6, 15, 17, 19, 20, 21, 25, 26 и буква В, както и т. 32 и т. 33. От фактическа страна първоинстанционният съд е приел за установено, че с решение на Народното събрание от 13.03.2020 г., по предложение на Министерския съвет и на основание чл. 84, т. 12 от Конституцията на Република България, във връзка с разрастващата се пандемия от COVID-19 е обявено извънредно положение върху цялата територия на страната, считано от 13 март 2020 г. до 13 април 2020 г. (ДВ, бр. 22/2020 г.). С последващи решения на Министерския съвет, сред които и Решение 629/26.08.2021 г., извънредното положение е удължавано, предвид епидемичното разпространение на COVID-19 и съществувалата непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите. На министъра на здравеопазването е възложено да въведе, по предложение на главния държавен здравен инспектор, временни противоепидемични мерки на територията на страната, с цел защита и опазване живота и здравето на гражданите. С процесната Заповед РД-01-856/19.10.2021 г. министърът на здравеопазването е въвел противоепидемични мерки, считано от 21.10.2021 г., свързани (обобщено) с преустановяване на: посещенията в центровете за подкрепа на личностно развитие, детски центрове, клубове и други, предоставящи организирани групови услуги за деца; провеждането на конгресно-конферентни мероприятия, изпити и други мероприятия с такъв характер; провеждането на тиймбилдинг и други организирани групови мероприятия в трудови колективи; провеждането на всички масови мероприятия, като музикални и други фестивали; груповите посещения в центрове, школи и други обекти за танцово и музикално изкуство; присъственият учебен процес във висшите училища; присъствените учебни занятия в училищата, във всички общини с достигната 14-дневна заболеваемост над 750 на 100 000 население; присъствените учебни занятия на 50% от паралелките в училищата, в общините с достигната 14-дневна заболеваемост между 500 и 750 на 100 000 души население; присъствените учебни занятия на 50% от паралелките в училищата, в общините с достигната 14-дневна заболеваемост между 250 и 500 на 100 000 души население, при отсъствие на над 20% от учениците в съответното училище и/или поставяне под карантина на над 30% от паралелките; присъствени групови занятия за възрастни в езикови центрове, образователни центрове и други обучителни центрове и школи; посещенията на музеи, галерии, кина, театри, циркови представления, концерти и други сценични прояви на закрито; провеждането на колективни спортове на закрито, с изключение на тренировки и състезания за картотекирани състезатели към лицензирани спортни федерации; посещенията на фитнес центрове, спортни зали и клубове, плувни басейни и комплекси, балнеолечебни (медикъл СПА) центрове, СПА центрове, уелнес центрове и таласотерапевтични центрове; посещенията в заведенията за хранене и развлечения, по смисъла на чл. 124 от Закона за туризма, включително и тези към местата за настаняване; посещенията в търговските центрове тип МОЛ, магазините с нетна търговска площ над 300 кв. м, базарите и изложенията на закрито; провеждането на организирани екскурзии и групови посещения на туристически обекти в страната; свижданията в лечебни заведения, с изключение на свижданията на пациенти в терминален стадий, както и свижданията в специализираните институции за предоставяне на социални услуги и в тези за социални услуги от резидентен тип за деца и възрастни. Според т. 31, въведените противоепидемични мерки по т. 2, 4, 5, 6, 15, 17, 19, 20, 21, 25 и 26 може да не се прилагат при следните условия: а) 100% от персонала в съответния обект/лицата, заети с мероприятието са ваксинирани или преболедували Ковид-19 или разполагат с отрицателен резултат от проведено преди влизане в обекта/мероприятието изследване, удостоверено с документи за ваксинация, преболедуване или изследване, по смисъла на Заповед 733 от 27.08.2021 г. на министъра на здравеопазването, и б) ръководителят на обекта/организаторът на мероприятието е взел решение и е създал необходимата организация за допускане в обекта, съответно на мероприятието само на лица, които: аа) са ваксинирани или преболедували СОVID-19, удостоверено с валидни документи за ваксинация или за преболедуване по смисъла на Заповед РД-01-733 от 27.08.2021 г. на министъра на здравеопазването, или бб) представят отрицателен резултат от проведено до 72 часа преди влизане в обекта/мероприятието изследване по метода на полимеразно верижна реакция за СОVID-19 или бърз антигенен тест (до 48 часа преди влизане в обекта/мероприятието), удостоверено чрез валиден документ съгласно Заповед РД-01-733 от 27.08.2021 г. на министъра на здравеопазването; в) условията по букви "аа" и "бб" не се прилагат по отношение на лица до 18 годишна възраст". За да отхвърли сезиралата го жалба Административен съд София-град е аргументирал теза, че оспореният административен акт е издаден от компетентен административен орган, в кръга на правомощията му, съгласно чл. 63, ал 3 от Закона за здравето, в приложимата редакция. Актът е издаден в предвидената от закона форма и при постановяването му са спазени процесуалните разпореди, регламентиращи издаването на общ административен акт в неотложни случаи, а фактическите основания се съдържат в предложението от главния държавен здравен инспектор. Акцентирано е, че към момента на издаването на оспорената заповед са били налице предпоставките на чл. 73 АПК. Посочено е, че държавата, търсейки баланс между интересите на отделни групи граждани, от една страна въвежда противоепидемични мерки, а от друга предвижда изключения от тях. Посочено е, че дефинираните в разпоредбата на чл. 63 от ЗЗдр. цели за закрила на живота и здравето представляват основание за обявяване на извънредна епидемична обстановка, свързана с предприемане на действия от страна на изпълнителната власт. Изложена е теза, че министърът на здравеопазването е съобразил оспорвания акт с принципа за пропорционалност, като изискване на принципа за правовата държава чл. 6 от АПК, тъй като са създадени разпоредби, целящи да ограничат в минимално необходима степен вредното въздействие на ограничителните мерки, върху регулираните с акта обществени отношения. Тези изключения първоинстанционният съдебен състав е приел като пропорционални. При постановяване на решението си съдът се е позовал на Решение 12/1997 г. на Конституционния съд на Република България по к. д. 6/1997 г., Решение 14/2014 г. по к. д. 12/2014 г. и Решение 10 от 2020 г. (обн. в ДВ, бр. 70 от 07.08.2020 г.), с което е отхвърлено искане за установяване на противоконституционност на чл. 63, ал. 2-7 от Закона за здравето. Върховният административен съд, шесто отделение споделя изводите на първоинстанционния съд и намира постановеното от него решение за валидно, допустимо и правилно. Процесното решение е постановено при наличие на положителните и при липса на отрицателни процесуални предпоставки за разглеждане на жалбата, по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд. Относно правилността на съдебното решение настоящата инстанция съобрази основанието и реда, по който е издаден обжалваният административен акт. Към момента на издаването на обжалваната заповед, на територията на Република България е била обявена извънредна епидемична обстановка в съответствие с чл. 63, ал. 1-3 от ЗЗ /Решение 629 на Министерския съвет от 26 август 2021 г. за удължаване срока на обявената с Решение 325 на Министерския съвет от 14 май 2020 г. извънредна епидемична обстановка, удължена с Решение 378 на Министерския съвет от 12 юни 2020 г., Решение 418 на Министерския съвет от 25 юни 2020 г., Решение 482 на Министерския съвет от 15 юли 2020 г., Решение 525 на Министерския съвет от 30 юли 2020 г., Решение 609 на Министерския съвет от 28 август 2020 г., Решение 673 на Министерския съвет от 25 септември 2020 г., Решение 855 на Министерския съвет от 25 ноември 2020 г., Решение 72 на Министерския съвет от 26 януари 2021 г., Решение 395 на Министерския съвет от 28 април 2021 г., Решение 426 на Министерския съвет от 26 май 2021 г. и Решение 547 на Министерския съвет от 28 юли 2021 г./. Разпоредбите на чл. 61, ал. 2, чл. 63, ал. 4, 6 и 11 и чл. 63в от Закона за здравето (ЗЗдр.), и на чл. 73 АПК са спазени и административният акт е съобразен с Решение 629 на Министерския съвет от 26.08.2021 г. и предходните решения на Министерския съвет относно епидемичната обстановка, както и предложението на главния държавен инспектор. Процедурата по издаване на общия административен акт е ясно посочена и видно от приложената административна преписка етапите в нея са спазени. Разпоредбата на чл. 73 АПК позволява да не се спазят някои от разпоредбите за уведомяване и участие на заинтересованите лица в производството по издаване на акта. Заповед РД-01-856 от 19.10.2021 г. е публикувана на интернет страницата на Министерството на здравеопазването на 19.10.2021 г., заедно с доклада на главния държавен инспектор, с който се прави предложение за въвеждане на съответните временни противоепидемични мерки, като подробно са изложени съображенията за въвеждането им. По този начин е спазено изискването на чл. 73, изр. второ АПК. Налице е и основанието за приложение на чл. 73 АПК, свързано с опазване на живота и здравето на гражданите. Въпросите, които са предмет на контрол при проверка за законосъобразност на такъв административен акт са, не дали са спазени напълно административнопроизводствените правила, за които се допуска по закон отклонение от изпълнението им, а дали целта, ограничителните мерки, засягането на права и свободи е съразмерно, като се прецени дали те не са в повече от необходимото за целта. В случая такава преценка се свежда до това, че е налице заразна болест, която има широк обхват на национално и извъннационално териториално ниво, има или няма методи за лечение на заболяването, какви са тези методи, утвърдени ли са по научен и/или практически път от медицината, има ли опит в науката и практиката, ефективно ли е лечението, колко вида лечение има и какви са резултатите от тях, има ли ефективност на лечението, има ли предвидимост на ситуацията и може ли тя да се управлява с мерки и лечение и какви са те. При преценката на тези обстоятелства се налага извода, че приложените мерки на физическо ограничаване на свободата на придвижване имат ефект, доказан по несъмнен начин и при липса на яснота по всички останали въпроси от научен и практически характер за ограничаване на епидемията следва да се приеме, че мотивите на органа са тези, на експертизата в доклада на главния държавен здравен инспектор и всички актове и решения по управление на този процес. В този смисъл неоснователни са твърденията на касационните жалбоподатели, че липсват фактически основания за издаване на процесната заповед и поради това същата е немотивирана и незаконосъобразна. В доклада на главния държавен инспектор се съдържат достатъчно точни и ясни фактически основания и показатели, характеризиращи интензивността на епидемичния процес към момента на издаване на акта при децата и неотложността на мерките, които следва да се предприемат. Посочено е, че се наблюдава съществен ръст на случаите на COVID19 сред децата, което съвпада с повишената епидемична активност, причинена от Делта варианта на коронавируса, за който в световен план е установена повисока заразност, потежко протичане и смъртен изход, така и със стартирането на учебната година. Във възрастово отношение найголям ръст на двуседмичната база е отчетен при лица 019 г. 73,82 %. Неоснователни са доводите в касационните жалби и за несъобразяване от страна на административния орган с насоките, дадени от Световната здравна организация при издаване на заповедта. На 30 януари 2020 г. генералният директор на СЗО е обявил спешност за общественото здраве от международно значение във връзка с глобалното разпространение на тежкия остър респираторен синдром коронавирус-2 (SARS-CoV-2), който причинява заболяването COVID-19. На 11 март 2020 г. СЗО е извършила оценка, в която е определила положението с COVID-19 като пандемия. За да се ограничи разпространението на SARS-CoV-2 държавите членки са приели някои мерки, които са оказали въздействие върху упражняването от гражданите на Съюза на правото им да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, например ограничения за влизане или изисквания към трансграничните пътници да бъдат поставени под карантина, да се самоизолират или да се подложат на изследване за инфекция със SARS-CoV-2. На 13 октомври 2020 г. Съветът е приел Препоръка (ЕС) 2020/1475 относно координиран подход за ограничаване на свободното движение в отговор на пандемията от COVID-19 (ОВ L 337, 14.10.2020 г., стр. 3). В Препоръка (ЕС) 2020/1475 се подчертава, че всички ограничения на свободното движение на хора в рамките на Съюза, въведени с цел ограничаване на разпространението на SARS-CoV-2, следва да се основават на конкретни и ограничени основания от обществен интерес, а именно опазването на общественото здраве. Изведена е необходимостта тези ограничения да се прилагат в съответствие с общите принципи на правото на Съюза, и по-специално принципите за пропорционалност и недискриминация. Разпоредените с оспорваната заповед противоепидемични мерки са съобразени с оценката на риска на Европейския център за превенция и контрол на заболяванията, в която е посочено, че предвид високата заразност на Делта варианта, рискът от предаване на вируса в учебните заведения е повисок спрямо предходните варианти, което налага прилагането на съотносими мерки. В допълнение на вече прилаганите мерки е препоръчано работа и обучение от разстояние, особено за хора от рискови групи за тежко протичане, както и за хора, живеещи с лица от рискови групи. При въвеждане на оспорваните противоепидемични мерки е взето предвид и заключението на СЗО, изразено в научно кратко съобщение за COVID19 сред децата и подрастващите, в което е посочено, че цитираните групи са възприемчиви към заразяване със SARS-CoV-2 и вероятно предават вируса на околните. СЗО е препоръчала подходящи мерки за защита като физическа дистанция, хигиена на ръцете, адекватна вентилация и носеното на маски да бъдат постоянно прилагани в училищата, особено в условията на липсваща ваксинация за всички ученици. Необоснована е поддържаната от касаторите теза досежно дискриминационния характер на обжалваната заповед, изведена въз основа на становища, че ваксинацията против COVID-19 няма стерилизиращ характер, респ. ваксинираният може да бъде носител на вируса и да заразява други хора. Недоказано е твърдението, че разделението на хората на три неравноправни групи е лишено от медицински смисъл. Със заповедта са установени разпоредби, целящи да ограничат негативното въздействие на ограничителните мерки върху засегнатите с акта обществени отношения. С тази цел са въведени изключенията от въведените мерки за определени групи ваксинирани или преболедували COVID-19 или разполагащи с отрицателен резултат от проведено изследване (т. 31 от заповедта). Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд, споделя изводите на Административен съд София-град, че при наличие на извънредна епидемична обстановка е застрашено не само конституционно гарантираното право на живот и здраве на всеки човек, но и на определена общност. При такава ситуация е възможна колизия при упражняване на основните права на гражданите. За решаване на противоречието между тях Конституцията си служи с метода на балансирана преценка, а Конституционния съд е изградил стандарт за основните критерии за преценка на съответствието на ограниченията при упражняване на правата с Основния закон. Предвид горното и при липса на яснота от научен и практически характер оспорването на акта с доводи за съществено ограничаване на защитени от Конституцията на Република България права не е достатъчно, за да се прехвърли доказателствената тежест върху административния орган, да установи, че това са най-съразмерните мерки, при липса на други такива, посочени както от жалбоподателя, така и в науката и практиката. При липса на обективна възможност за сравняване на различни равноправни варианти за действие на разположение на административния орган не може и да се приеме, че липсват мотиви при издаване на обжалваната заповед. Административният орган в конкретния случай е длъжен да приложи мерките, за които разполага с достатъчно основание от медицинска гледна точка, че имат ефект за ограничаване разпространението на заразната болест, каквото е извършено с издаване на обжалваната заповед. Министърът на здравеопазването се е съобразил и с забраната за прекомерност, като принцип на правовата държава, според която ограничаването на правата е съразмерно средство за постигане на определена цел, когато не се надхвърля степента на допустимото му ограничение, съизмерено със значимостта на защитавания интерес, и когато няма необосновано спрямо защитата на други конституционни ценности разширяване на основанията за допускане на ограничения на правата на гражданите. Степента, в която е допустимо ограничаването на правото, е в зависимост от значимостта на интереса, преценен като също подлежащ на конституционна закрила, дотолкова, че да позволява изключение. В този смисъл е и практиката на Върховния административен съд в сходни случаи, обективирана в Решение 6317/22.05.2024 г. по адм. дело 4760/2023 г. на ВАС, шесто отделение и Решение 6172/21.05.2024 г. по адм. дело 7664/2023 г. на ВАС, шесто отделение. От обсъденото по-горе явства, че не са налице касационни основания за отмяна на проверяваното съдебно решение. Тезата за неправилност на съдебния акт по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК не намира опора в данните по делото и категорично се опровергава от изнесеното по-горе. В случая административният орган правилно е приложил относимите към казуса правни норми и е издал законосъобразен акт. Отхвърляйки жалбата срещу последния, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което при липса на касационни основания за неговата отмяна, следва да бъде оставено в сила. При установената неоснователност на главните искания в касационните жалби няма основание да бъде уважени и акцесорните претенции на касаторите за присъждане на сторените деловодни разноски, а основателно се явява своевременно направеното искане на ответника по касация, представляван пред настоящата инстанция от юрисконсулт, за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Поради това и на основание чл. 143, ал. 3 във връзка с чл. 228 от АПК и с чл. 78, ал. 8 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК, в полза на Министерството на здравеопазването следва да се присъди юрисконсултско възнаграждение в минималния размер от по 100 лева за всяка от жалбите, съгласно чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ във връзка с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. При определянето на размера се съобрази обема и качеството на реално осъществената защита (само в проведеното открито съдебно заседание, без подаден писмен отговор на касационните жалби), фактическата и правна сложност на делото, както и направеното възражение за прекомерност. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изреч. 1, предл. 1 от АПК, Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение